辽宁省国家税务局/杨荣学
自1985年国家实行出口退税政策以来，已有近20年的历史。20年来，出口退税政策对于支持外贸出口、调整经济结构、促进社会经济发展都发挥了不可替代的作用。尽管这期间出口退税机制几经反复，但出口退税政策的内涵和实质没有变，国家支持外贸事业发展的基本方针和政策没有变。事实表明，正是由于实行出口退税政策，我国的外贸出口一直保持蓬勃发展的态势，出口创汇额也一直保持较高的增长幅度。然而不可否认的是，不同的出口退税机制会对外贸出口产生不同的影响。出口退税机制科学、合理，将有利于出口退税政策的贯彻落实，促进外贸事业的发展，反之，则必然使出口退税政策在执行中大打折扣，迟滞外贸事业的发展。因此，正视出口退税机制改革带来的问题，并采取相应对策，已成为当务之急。
一、我国出口退税改革基本情况
从理论上说，出口退税的负担机制应与税收收入分享的财政体制保持一致性，即如果增值税收入全部归属中央财政，则出口退税应由中央财政全部承担；如果增值税作为中央财政与地方财政的共享税，那么，出口退税应由中央财政与地方财政共同负担。从市场经济比较发达的国家实践看，基本上都实行了这种负担体制，因为这种负担体制不仅有利于协调中央财政与地方财政之间的关系，实现权、责、利的最佳结合，也有利于分税制财政体制的稳定运行。
我国于1985年进行税制改革的同时，对出口退税实行按企业隶属关系确定负担主体，即凡属经贸部和中央其它主管部门所属外贸企业经营的出口产品所应退的税款，由中央财政负担；凡属工业企业和地方外贸企业经营的出口产品所应退的税款，由地方财政负担；属于联营的外贸企业出口的产品所应退的税款，由参加联营的各方按隶属关系，分别由中央财政和地方财政负担。应该说，这种出口退税机制带有明显的计划经济色彩，因此，是一种过渡性的出口退税负担机制。到了1994年，我国在对税制进行比较彻底改革的同时，对出口退税机制也进行了相应调整，由过去按隶属关系确定出口退税负担主体改为出口退税统一由中央财政负担。这种退税机制虽然刺激了地方和企业出口积极性，促进了出口创汇的大幅度增长，减轻了地方财政的负担，但也割裂了责任与利益之间的内在联系，使税收收入与税式支出(出口退税也可视作一种支出)之间发生脱节，同时，也加重了中央财政的负担，使中央财政步履维艰，降低了中央财政的宏观调控能力。
为了改革这种不合理的出口退税机制，正确处理市场经济体制下中央政府与地方政府之间的关系，国务院于2003年出台了《改革现行出口退税机制的决定》，按照“新账不欠，老账要还；完善机制，共同负担；推动改革，促进发展”的原则，建立中央财政与地方财政共同负担的出口退税新机制，即从2004年起，以2003年出口退税实退指标(实际上为核定指标) 为基数，对超基数的应退税款，由中央财政与地方财政按75∶25的比例共同负担。应该说，改革后的出口退税机制与以前相比，减轻了中央财政的负担，设计上更为科学、合理。
二、现行出口退税机制存在的问题
1.出口退税负担畸轻畸重。从我国各地区之间社会经济发展不平衡、各地区财力参差不齐的实际情况来考察，改革后的出口退税机制在比以前进步的同时，又具有相对的不合理性。对于经济发达地区来说，由于财力相对雄厚，有能力负担超基数所应负担的退税份额，而对于经济落后地区来说，由于财力匮乏，则难以负担超基数所应负担的退税份额。如果不顾及这种实际情况，在全国统一实行出口退税超基数负担比例，对经济落后地区来说，就是一种事实上的不公平。不仅如此，在实践中，出口退税政策也难以真正落到实处，长此以往，必然拉大与经济发达地区之间的差距，不利于地区之间经济社会的协调发展。此外，对于出口口岸地区而言，这种新的出口退税负担机制也体现了一种不公平、不合理的税收待遇，由于征税地与退税地的不一致性，使得口岸地区财政承担了不应由其负担的退税份额，这也是当前亟待解决的问题之一。
2.出口退税政策与生产环节税收政策尚缺乏有机配合。合理、有效的出口退税政策一般是与生产环节的税收政策密切相关、相互配合的。这次出口退税机制改革朝着这个方向迈进了一大步，但仍然存在不到位问题，主要表现在：(1)对非再生资源性产品，虽然扩大了不予出口退税的范围(诸如原油、稀土金属矿、磷矿石、天然石墨等)，但仍嫌过小；(2)对部分稀缺资源性产品，虽然降低了出口退税率，但降低幅度不够；(3)对于以非再生资源为原材料生产加工的出口产品，其退税率仍然较高。此外，出口退税政策与关税政策也存在不同程度的脱节问题。这些问题都与我国可持续发展战略的要求相悖，需要通过加强各个环节税收政策之间的相互衔接和配合加以解决。
3.部门之间的配合有待于进一步加强。在新的出口退税机制下，虽然中央承诺“新账不欠，老账要还”，但要真正把企业出口产品的应退税款及时地给予退付，把应免抵的税款及时地给予免抵和调库，尚需要做好大量的组织、协调工作。从出口企业方面说，收齐出口退税所需单证的周期还比较长，以出口收汇核销单为例，办理一般的出口业务，收到外汇核销单需要2—3个月，更不要说远期结汇的出口业务了；从有关职能部门来说，税务机关与海关、外汇、财政等部门之间的配合尚不够紧密，空间还比较大，从而在一定程度上降低了出口退税工作效率，影响了出口退税工作进度。这也是当前迫切需要解决的问题。
三、进一步完善出口退税管理机制的对策
出口退税机制的改革不仅使国家与企业之间的利益关系发生了重大变化，而且涉及到中央政府与地方政府之间以及地方各级政府之间利益关系的重新调整。与此相适应，各级政府及其有关部门必须转变管理观念，完善管理机制，确保新的出口退税机制稳定、顺畅地运行。
1.坚持统一平衡与因地制宜相结合方针，合理确定各级政府间出口退税负担水平。党的十六届三中全会提出，要统筹城乡发展、统筹地区发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然的和谐发展和统筹国内发展与对外开放。在“五个统筹”中，统筹地区协调发展居于基础性地位。我国目前经济发展的不平衡性主要体现在地区发展不平衡上，不仅东部地区与西部地区之间、南部地区与北部地区之间经济发展不平衡，而且在各个地区内部的省级行政区之间和省级行政区内各市、县之间经济发展亦不平衡。相对于经济发达地区而言，经济落后地区财政基础脆弱，对出口退税的承负能力也比较差，不仅如此，这些地区的投资水平和消费水平也明显低下，要实现经济的快速起飞和发展，必须实行外向牵动战略，加大外贸出口力度。在这种情况下，如果不加以区别，实行统一的出口退税超基数负担比例，必将使经济落后地区财政由于负担不起而影响外贸出口，进而制约其经济社会发展。有鉴于此，出口退税负担比例应在保持全国基本统一的前提下，实行因地制宜、区别对待的政策：(1)对经济发达地区，可以继续按现行出口退税负担比例执行，并视分税制财政体制变化趋势，适时进行调整；(2)对中等经济发达水平地区，中央财政负担的出口退税超基数的比例应有所提高，可以考虑提高到80%；(3)对经济落后地区，不再划分基数，其出口退税额应全部由中央财政负担，或者按现行出口退税比例执行，但对由地方财政负担的份额，由中央财政通过财政转移支付的渠道解决；(4)对处于中等经济发达水平的省级行政区内的各市、县(区)，应充分发挥省级财政的中观调控作用，由省级财政负担出口退税超基数中应由地方财政负担的全部份额，即实行中央与省两级财政共担机制。此外，为缓解口岸地区的财政压力，除应加快推进生产企业自营出口和外贸出口代理制外，还应适当提高出口退税基数，或者提高中央财政出口退税超基数的负担比例。
2.配合可持续发展战略的实施，提高税收政策的合力效应。20世纪80年代以来，世界各国相继把可持续发展战略作为一项基本国策加以实施。我国自1994年出台《中国21世纪议程》(可持续发展战略白皮书)以来的10年里，也取得了令人瞩目的成效。为了支持我国可持续发展战略的实施，建立资源节约型社会，实现资源的可持续利用，增强国家可持续发展能力，在税收政策上必须给予积极配合。为此，从生产领域来说，应把企业、个人开发的所有资源都纳入资源税征收范围，并对其中非再生资源性产品实行高增值税和消费税加以调节。从出口环节来说，应进一步扩大对稀缺非再生资源性产品不予退税的范围，即对所有属于稀缺性的非再生产资源性产品在出口后都不给予退税，以限制这类产品的出口；对出口的非稀缺的非再生资源性产品，应进一步降低出口退税率，可考虑设定3%或5%两档退税率，以表明国家不支持这类产品的出口。在这里需要指出的是，必须进一步加强出口退税政策与关税政策的配合。长期以来，我国对出口的产品一律不征收关税，致使许多稀缺资源性产品大量廉价地流入国外，同时也诱导国内企业无度地开发这类资源。为节制这类资源的出口，除了出口不给予退税外，还应征收一道关税。当然，为了配合可持续发展战略的实施，国家也可以从产业政策角度禁止这类稀缺资源性产品出口。
3.完善支持企业出口的协调互配机制。在企业出口退税管理机制中，税务、海关、外汇和财政部门“四位一体”，缺一不可。提高出口退税工作效率，关键是必须加强各部门之间的配合，形成支持企业出口的合力。为此，应着重做好以下几项工作：一是建立健全四部门之间的定期信息传递制度，企业产品出口后，各部门必须即时开具有关单证，并及时向有关部门传递相关信息，对发生信息传递迟误者，应追究其相应的责任；二是加强部门之间的信息网络建设，构建四部门之间的“互联网”，以全面提高出口信息的传递速度；三是定期召开部门之间的协调会、碰头会，研究解决企业出口退税工作中存在的政策性和技术性问题，为各部门领导决策提供参考依据，进一步提高出口退税管理工作效率。
4.加强出口退税管理机关与征收管理机关之间的配合。在新的出口退税机制下，企业出口产品后，一般不会再发生新欠退税问题，而且企业的出口退税审批权也下放到市局，这就使得出口退税管理机关与征收管理机关之间的配合显得尤为重要。为了及时办理生产企业出口产品的“免抵退”税业务，同时维护国家的财政利益，必须加强退税管理机关与征收管理机关之间征、退税信息的沟通和传递，避免因信息失真、传递不畅所造成的“已征不退”、“少征多免”、“此销彼抵”和“少征多退”问题发生。为了体现对纳税诚信企业的税收优惠，经征收、退税管理机关共同认定，对取得A类、B类资格的企业可优先给予办理“免抵退”税，对其中结汇周期比较长的企业，还可以办理预退税，以缓解企业资金周转困难，支持外向型经济发展。