| 杨树臣/东北增值税改革的政策取向与风险防范 |
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| 日期：2005-12-30 13:26:17 新闻来源：地方财政研究2005.1 作者： 新闻阅读次数：
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辽东学院经济学院
内容摘要：在东北率先进行的增值税改革，其基本政策取向就是要将生产型增值税改为消费型增值税。国家推行这一政策的目的，一方面是为了振兴东北老工业基地经济，另一方面是为将来在全国范围内推行增值税改革积累经验。在现存两种增值税征管模式的前提下，偷漏增值税、财政减收等风险将加大，并有可能成为振兴东北经济和在全国推行增值税改革的严重障碍，因此要采取相应措施，有针对性地加强对各种风险的防范。
关键词：增值税 政策取向 风险防范
财政部、国家税务总局2004年9月出台了《东北地区扩大增值税抵扣范围若干问题的规定》，标志着东北增值税改革在全国率先正式启动。这项优惠政策的出台，为老工业基地振兴创造了良机，但从以往改革的经验看，增值税改革过程中也可能产生风险，偏离政策设计的初衷，达不到预期目标。因此，正确认识和防范增值税改革风险，用好用足这一政策，促进东北经济快速发展，并为全国性的增值税改革积累有益的经验，是推行增值税改革过程中应该冷静思考的问题。
一、东北增值税改革的政策取向
我国自1994年实行增值税制度以来，这种以商品生产流通和劳务服务各个环节的增值为征收对象的流转税已经成为我国第一大税种。目前，全国该项税收收入的比重占全部税收收入的40%左右。
增值税主要包括3种类型，即生产型、收入型和消费型。生产型增值税是以企业的商品销售收入或劳务收入扣除用于生产、经营的外购物资价值后的余额为计税增值额，但对固定资产及固定资产折旧不予扣除。由于这种增值额等于工资、租金、利息、利润和折旧之和，其内容相当于国民生产总值，故称为生产型增值税。收入型增值税是在生产型增值税计税增值额的基础上扣除固定资产折旧作为计税增值额。其内容相当于企业内各阶层收入之和，故称收入型增值税。消费型增值税是在生产型增值税计税增值额的基础上扣除当期购入固定资产全部价值作为计税增值额。其内容只包括消费品的价值，故称消费型增值税。目前，世界上多数国家都实行消费型增值税。我国最初选择实行生产型增值税，与当时的经济环境密切相关。20世纪90年代初期，国内通货膨胀严重，物资供应紧张，存在企业盲目投资、囤积物资和设备的现象，如果不限制投资就将加剧通货膨胀，因此选择生产型增值税是国家当时限制投资的一种政策取向。
2004年，国家选择在东北实行增值税改革，将生产型增值税改为消费型增值税。消费型增值税对企业有利，对政府财政则形成减收的压力。据有关专家分析，实行生产型增值税，对企业购进固定资产中已含的税金不予抵扣，从而增加企业成本。实际上我国17%的生产型增值税税率大约相当于消费型增值税23%以上的税率。而实行消费型增值税，企业购进的固定资产增值部分可以一次抵扣，会相应减少企业成本，增加企业利润，无疑对企业极为有利。此次东北地区增值税改革试点将在维持现行17%增值税率不变的情况下，用消费型增值税替代目前的生产型增值。
目前，我国在东北实行的还只是初步的消费型增值税。首先，扣除的仅为设备投资中所含的增值税款，而且只包括新增设备的投资，不包括存量设备的投资；其次，仅在规定的装备制造业、石油化工业、冶金业、船舶制造业、汽车制造业和农产品加工业等六大行业内实行，其他行业还享受不到这一优惠政策；第三，我国目前是增值税与营业税并行征收，使得征收增值税的产品增值额中还包括了大量第三产业的服务费用，重复征收的现象依然存在。由此可见，我国所进行的消费型增值税的改革还处在一个浅层次上，实行彻底的消费型增值税还要经历一个长期的过程。
二、东北增值税改革的目标考量
1.目标之一：振兴东北老工业基地
东北增值税改革是国家出于振兴东北老工业基地经济的战略考虑而实施的一项优惠政策。资料显示,东北老工业基地聚积了全国很大一部分工业资产存量和大中型骨干企业。目前共有国有及国有控股企业4187户,占全国的10.02%；国有及国有控股企业总资产13241亿元,占全国的14.9%。这些企业大部分是此次增值税改革涉及的六大行业之列，都是东北地区传统的优势产业和经济支柱。此次增值税改革对东北地区老工业基地企业的发展以及东北经济的振兴有着极其重要的作用。
第一，有利于减轻企业负担。新增固定资产增值税的抵扣，部分解决了重复征税的问题。据测算，2004年推行的各项税制改革将为东北地区每年减轻250亿元的税务负担。
第二，有利于企业技术改造。新增固定资产投资抵扣增值税，将会刺激企业更新设备的积极性，有利于企业利用技术改造提升东北企业的竞争力。
第三，有利于吸引外资和民营资本。据国务院振兴东北老工业基地办公室官员介绍，2004年上半年，受振兴东北老工业基地政策的影响，东北三省外资和民营资本的投入大幅增加,签署合同引进外资的金额和实际利用外资的金额分别比上一年同期增长71.4%和72.3%,均远远高于全国吸收外资的平均增幅；黑龙江、吉林、辽宁三省的民营经济投资分别同比增长23%、28.7%和41.5%。此次东北增值税改革，将再次掀起外资和民营资本的投资热潮。
第四，有利于提高企业的竞争力。新增固定资产税金的抵扣降低了企业的生产成本，相应地使产品价格有了较大的下降空间，从而使东北产品更具价格竞争优势。国家税务总局副局长许善达曾表示，税务改革要以减轻企业的负担、促进企业的发展为目标，建立消费型增值税制度有利于让内资企业同外资企业站在平等的位置，提高东北企业在国内和国家市场上的竞争力。
2.目标之二：为全国实施增值税转型改革积累经验
选择东北地区的六大行业试行扩大增值税抵扣范围，既是中央为振兴东北老工业基地采取的重大措施，也是为今后全国实施增值税转型改革积累经验。中国企业目前的整体税赋水平较高，已经不适应国际竞争的要求。从1980年开始，在美国减税政策的影响下，其他各国也相应地跟着减税。我国税改后企业所得税已从55%降到33%，但中国企业在缴纳企业所得税之前需先缴纳增值税和营业税等流转税，所以中国企业的总体税负水平要比美国等经济发达国家约高出20%-30%。若这种情况长期持续下去的话，将会降低中国企业的国际竞争力，因此，进一步减税势在必行。由于增值税改革非常复杂，特别是采用抵扣办法，到底在实际操作中会出现什么问题，事先无法准确预知。只有通过试点过程积累经验，为国家全面铺开增值税改革奠定良好的基础，才能少走弯路。据税收专家分析，增值税改革在东北成功推行一年后，根据东北的财税状况，就可以大致预测到增值税改革在全国推行将产生的结果，这个结果将作为未来全国税改的重要决策依据。
三、东北增值税改革的风险防范
由于此次增值税改革实施的增值税抵扣方案只是在东北的六大行业实行，还不够规范，存在一定的随意性，可能会产生一定的风险。因此要全面领会增值税改革政策，采取相应的措施防范增值税改革中可能产生的风险，充分发挥其促进东北经济发展的作用。
1.偷漏税风险。增值税改革如果长时间单独在东北进行将在客观上助长偷漏税款现象的出现。比如有两个企业相互关联，但是一个在东北，一个在外地，如果增值税改革只在东北推行，那么就会出现在东北的企业购买设备、在外地的企业使用的现象。因此，有必要加强设备购进增值税票据的管理，并定期开展购进和在用设备的稽核检查，严防偷漏税现象的产生。
2.优惠转移风险。政策优惠可能由于东北相关行业企业竞争力弱的原因而使国外制造商受益。东北制造业必须保住国内市场，不能被国外装备制造业瓜分殆尽，否则国家为采购装备制定的税收优惠都会转移到外国人手里。而现在的形势不容乐观，德国、日本的一些设备制造企业在中国市场的份额逐年增加，东北制造业收复失地的难度不小。所以，利用政策，加快东北技术改造，增强企业的竞争力才是根本出路。
3.投资过热风险。增值税转型带来的直接效用是减税，对投资形成直接刺激，但是必须权衡局部投资会不会过热。随着外资、民营资本和外地投资的涌入，会出现“搭便车”的现象和投资过热的倾向。因此，要采取投资项目报批管理，对投资项目进行谨慎的可行性论证和严格的审批，以防范投资过热和盲目投资，避免重复投资和资源浪费。对涉及投资过热的行业，应通过暂缓实行增值税转型试点办法进行引导。
4.税收征管风险。在东北地区实行扩大抵扣范围的优惠政策，给税收政策管理带来了很大的难度。由于税收管理存在两套体制，两种模式同时运行，管理难度很大。所以要求税务部门在税收申报、审核和征收环节要制定相应的管理制度，加大监督和稽查力度。同时要提高企业和企业法人代表的法律意识，自觉按照东北地区扩大增值税抵扣范围有关问题的规定来履行自己的纳税义务，把东北增值税改革这项政策执行到位。
5.财政减收风险。按照现行分税体制，增值税改革减少部分将由中央和地方财政分别承担75%和25%，国家和地方财政会受到一定程度的影响。据财政部有关部门测算，东北三省地方财政将因此而减少大约25亿元的收入。在目前的财政体制下，国家承担了大部分的改革成本，而地方财政调节手段有限，难于弥补增值税转型造成的大额财政收入缺口，因此地方财政如何解决减收问题将是改革的一个重点。从当前现实可行的解决办法来看，一是申请中央批准东北地区发行地方政府性短期特别债券，化解财政困难；二是利用其他税改措施带来的新增财政收入，分摊增值税改革成本。例如统一内外资企业所得税税率，企业所得税税收可能增加，可部分化解地方财政压力；三是通过扩大其他税源、加强税收征管、防止税源流失、规范非税收入等来缓解财政压力；四是树立节支观念，努力调整支出结构，在保工资、保运转、保稳定的前提下，提高项目资金的使用效率，减轻财政压力。通过增收节支的一系列手段，有效规避财政减收风险，确保增值税改革的顺利进行。 | |