(山东财政学院，济南，250014)
内容提要：我国现行房地产税制是以计划经济体制下职工住房供给制和福利化为背景的，难以适应市场经济条件下房地产商品化产业化发展的需要。本文在分析我国房地产税制现状和存在问题的基础上，提出了在我国开征物业税、创新房地产税制的设想。即：将我国现行的房产税、城市房地产税、城镇土地使用税以及土地使用费等税费合并，设计在房地产保有环节统一收取、税额依据房地产评估值计征的物业税。
关键词：房地产税 物业税
一、我国现行房地产税制存在诸多弊端
我国的房地产税制，是随着新中国税制的建立同时建立的。在1950年1月政务院颁布的《全国税政实施要则》中就设置有土地税和房产税，不久将两税合并为城市房地产税。后来，在我国以简化税制为主要内容的几次税制改革中，对企业征收的城市房地产税先后被合并到工商统一税(1958年)和工商税(1973年)中，城市房地产税的征税范围仅限于对外侨和个人征收。当时在计划经济体制下，国家实行低工资、低物价、低消费的政策，且工资标准全国统一，居民收入来源单一；对职工住房实行福利房政策，由职工所在单位提供，房租很低，也没有私人产权。在这种情况下，从一定意义上讲，房地产税有名无实。直到改革开放以后，在1986年和1988年又先后开征了房产税和城镇土地使用税，逐步恢复了房地产税制，但只对国内适应，且仍然不对个人住房征税。至此，形成了我国现行的内外两套房地产税制。
随着我国市场化改革的深入，特别是随着房地产商品化和私人房产制度的确立，废除计划经济体制下的职工住房供给制和福利化，为房地产业的发展奠定了制度基础。我国的房地产市场从无到有，逐步发展，日益繁荣，房地产业已发展成为国民经济的重要产业。
显然，我国现行的以计划经济为基础的房地产税制已不能适应社会主义市场经济条件下房地产业发展的需要，主要表现在：
(一)税费项目繁多，税费负担不合理
以上所指的房地产税制，主要是从财产保有即财产税角度而言的，实际上，我国的房地产税还有在房地产的取得、转让环节的税收，具体包括营业税、城建税和教育费附加、土地增值税、印花税、契税、个人所得税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税、城市房地产税等。不仅有税，同时有费，主要是房地产管理部门在房地产登记、使用、经营、交易、过户及日常管理环节收取的多种费用。存在着税费混杂、以费挤税、以费代税甚至费大于税和税费交叉重叠、多头管理、结构不合理、管理缺位等诸多问题。庞杂的房地产税费已成为房地产商品售价的一个重要组成部分，直接加重了消费者的负担，也限制了房地产业规模的正常扩张。还要看到，费大于税直接限制了税收对房地产业发展的调节作用。
(二)计税依据不同导致税负不公
现行房产税和城市房地产税都分别有两套计征办法，一种是以房产原值一次减除10%—30%以后的余值为计税依据，另一种是出租的房产，以房产租金为计税依据。而城镇土地使用税等是根据实际占用土地的面积按一定的固定税额标准征收。这里对计税依据这种重要税制要素的设计，是以政府实行计划供应、房地产价格长期不变为前提的，带有明显的静态考虑问题的色彩。在我国市场化改革进程中，国民经济的高速增长带来了土地和房产大幅度升值，特别是城市新房市值与旧房市值相差很大，计税价格与房地产市价严重脱节，这些税种的计税依据不能正确反映财产的现有价值，不能反映土地的级差收益和土地、房产的时间价值，不能随着经济的发展、房地产的增值而相应增加税收收入，也就不能很好地发挥税收调节经济的作用。还应看到，从租计征以房产租金收入作为计税依据，其税负明显高于从价计征的税负，并且从租计征与营业税存在重复课税，造成税负不平。
(三)税种设计“重交易，轻保有”，抑制效率
我国现行房地产税制的一个明显特点是“重交易，轻保有”。也就是说，在房地产流通环节税种多、税负重；而在房地产保有环节课税较少，且税收优惠范围大，税负轻。税负在各环节分配不均，会引发下列问题：第一，导致土地、房产的闲置现象严重。由于保有阶段的税负低，房地产的保有者将在低成本条件下长期持有其土地和房产，等待价格的上涨，从而导致房地产闲置，房地产资源配置缺乏效率；第二，由于进入市场流通的土地承受的税负过高，土地的流动和正常交易受到抑制，会助长土地的隐性流动，导致逃税避税问题，这反而从总量上减少了国家的税收收入。
(四)同一税种两套制度，加大征管难度
同是对房产课税，目前我国税制却分别设计房产税和城市房地产税两个税种，分别征收。前者针对内资企业和个人，后者针对外商投资企业和外籍人员、华侨、港、澳、台同胞。这种内外有别的税制设计将不同的纳税人置于不同的竞争起跑线上，造成税负不公，也给税收征管带来许多困难，不利于征纳双方理解和执行，也有损于法律的严肃性，不利于发挥房产税聚财和公平社会财富分配的作用。而且单从制度安排效应角度来看，两套房产课税制度分别运转本身是不公平的。
(五)税法层次低，征管配套不完善
目前，我国房地产税收法律的立法层次较低，以国务院行政法规颁布，以暂行条例的形式执行，而且法规实施近20年，补充规定很多，使房地产税法缺乏规范性和权威性。
在税收征管上，由于我国的私人财产登记制度不健全，造成了税务机关与其他行政部门(如土地管理、城市规划、房产管理等部门)的信息不对称，导致税务机关在税源掌握方面存在很大困难，致使大量税源流失，影响了税收征管效率。
二、我国房地产税制的改革方向—开征物业税
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。”中国正在进行市场化取向的改革，建立符合社会主义市场经济体制的房地产税制非常重要。结合我国国情，笔者认为我国房地产税未来的改革方向应该是尽快开征物业税。
(一)物业税改革的基本框架和理论依据
在我国，物业税是个新概念，许多人还比较陌生。实际上，物业是房地产的别称，物业税实际上就是房地产税，只是在不同国家、地区其名称不尽相同。有的称“房地产税”，有的称“不动产税”，有的称“物业税”。虽然名称不同，但内容基本一致：物业税是对土地、房屋等不动产在其保有阶段征收的一种财产税；房产和地产合一，适用统一的物业税；税额随房地产的升值而提高。
我国物业税改革的基本框架，是将现行的房产税、城市房地产税、城镇土地使用税以及土地使用费等税费合并，借鉴国外房地产保有税的做法，转化为在房地产保有阶段统一收取、税额依据房地产评估值计征的物业税。可见，即将在我国开征的物业税，是对在我国境内拥有土地使用权和房产所有权的自然人和法人征收的一种房地产保有阶段的税收。
物业税，实际上是针对房地产的产权征收的一种税。这里涉及到产权概念的界定。产权是一个既抽象又具体的概念。美国经济学家巴泽尔认为：“个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利或权力构成。”英国古典经济学家亚当•斯密说：“对于借国家善政而存在的资源，课以特别的税，或使其纳税较多于其他大部分收入资源以支援国家的费用，那是再合理没有的。”由于房地产产权的确立必须依赖政府供给的公共产品，如国防安全和警察保护等。在这里，我们可以把房地产产权作为一种借国家“善政”而存在的资源，国家可以通过供给制度确立和保护产权，并提高房地产价值。美国经济学家罗森指出：“财富税是财富所有者为了从政府得到好处，而支付的款项。”既然房地产产权所有者从政府得到了诸如产权确立、产权保护、房地产升值等这样一些好处，那么就应当向政府缴纳税款。因此，物业税实际上是就房屋和土地的产权征收的一种房地产税，有其存在的理论依据。
(二)开征物业税的绩效分析
1.有利于房地产资源优化配置和宏观经济的稳定运行。随着市场化改革的深入，我国房地产业发展迅速，已经成为国民经济的支柱产业。但是房地产价格上升过快，出现了房地产过热，房地产商手中的空置商品房过多，信贷资金积压等现象，严重浪费了社会资源，需要运用税收杠杆加以调节。还应看到，过热的房地产市场对于当前局部过热的宏观经济形势有不利影响。因为房地产市场过热会直接引起与其有密切联系的如钢铁、建材等行业的过热，从而给稳定经济运行形成压力。房地产热的直接表现就是房价过高，而高房价往往与高税费相对应。目前，名目繁多的房地产税费至少占房屋初始价格的40%左右，消费者在购买房产时，房价中就已包含了几乎全部税费。开征物业税，将开发商建房时上缴的房地产税费改由购房者购房以后每年交纳，房价将会出现一定程度的下降，购房者可以降低购房成本，这将有利于房地产市场和宏观经济的稳定运行。
2.有利于公平收入分配及调节贫富差距。作为调节贫富差距的重要手段之一，物业税的开征，可以通过制定不同税率，特别是采用某种累进税率，对居住豪宅或拥有多套住房者课以重税，对一般居住者确定必要的起征点和免征额等税收优惠措施减少征税，对贫穷家庭或者居住劣房者实行免税政策，发挥“劫富济贫”的社会作用。这既可以增加政府的转移支付能力，又能促进社会公平，维护社会稳定。
3.有利于规范我国的房地产税制。目前，为数众多的房地产业税费，不仅使纳税人产生了逆反心理，以致逃避税费时有发生，而且加大了政府的税费制度建设成本和税费征管成本。引起的更深层次的问题还在于税费数量过多格局形成之后，造成收费竞争，扭曲了收费的性质，变成了部门创收，这在某种程度上制约了我国房地产业未来的发展。开征物业税，就是要在房地产保有环节改革现有的城市房地产税、房产税、城镇土地使用税和土地增值税，取消土地出让金等相关收费，实现简并税费，构建统一、简明、科学、规范的房地产税制。
4.有利于建立地方主体税种。我国已建立了与市场经济相适应的分税制财政体制，但还很不完善。其中的一个重要问题是地方税体系不健全，地方政府缺乏稳定、规范的主体税种，造成地方税收入规模偏小，难以保障地方财政经常性支出的需要，也造成了地方政府的乱收费等不规范筹资行为。根据“受益原则”，房地产所有人享受了地方政府提供的公共服务，就应该负担相应的成本，因此将物业税确立为地方主体税种有其合理性，这也是世界各国的普遍作法。同时由于房地产税收的征税对象无法隐藏，流动性弱，税源稳定、广泛且比较容易控制和管理，房地产税在很多国家的地方税收入中占有较大比重。而我国的房地产税收自开征以来，规模一直偏小，其财政作用远未发挥出来。随着我国房地产业的迅速发展，开征物业税，将形成地方税的主体税种，完善我国分税制财政体制。
三、开征物业税需要解决的几个问题
(一)明晰产权，理顺各种产权关系
物业税，其征收的理论依据之一就是我们前面提到的产权问题。政府要向业主征收物业税，就必须要求房地产所有者拥有完整的房地产产权。但是，现在我国土地产权有两种形式：一是国有，二是集体所有。目前问题比较突出的是集体土地产权不清晰，没有明确的集体土地的法人代表。开征物业税，应理顺相关产权关系：首先，国有土地和集体土地应该并轨。当前我国集体土地私有化是不现实的，为保证集体土地的数量，应把集体土地变为国有。其次，土地使用形式应该并轨。现在从土地使用形式上看，有出让，有划拨，这两种不同形式在房地产产品的价值量上差别很大。其三，我国的住宅建设有多种形式：商品房、经济适用房、合作建房、集资建房、房改房等等，这几种形式建房所投入的成本与土地产出价值都不一样，也应该并轨。没有这三个并轨，产权就难以理顺，公平就难以达到。还有，必须健全完善房地产产权登记制度。这些都是开征物业税的前提。
(二)建立公平、公正的评估机构
开征物业税，首先要对不动产进行评估。当前面临的问题是：评估的主管部门以及评估费的出处问题。现在我国有三个主管部门的评估机构，一是建设部为主的房地产评估机构；二是国土资源部所属的以土地评估为主的评估机构；三是国有资产管理局所属的资产评估机构。这三个不同属性的评估机构，对同一个不动产的评估，可得出三个不同的价值量。在这种情况下开征物业税，房地产的价值评估可能会引起很多争议。其次，如果让业主出钱评估自己的不动产，还要以此向国家交税，恐怕很难调动业主的积极性。但是，如果由国家出钱来评估每个家庭的不动产(在国外都是政府付费，且不向业主收取任何费用)，需要花费的成本和承担的费用总额都有待研究。可见，要开征物业税，首先必须整顿清理现有的评估机构，彻底割断他们与部门之间的利益关系，使评估机构真正成为不以盈利为目的，公正、公平的中介机构。同时，还应加强房地产估价管理的专业立法，实行评估人员资格认证和行政复议等制度。
(三)制定科学的土地供应机制
开征物业税后，为了保证土地利用的可持续发展，防止开发商盲目开发、滥用土地的行为，必须加大政府的宏观调控，建立科学的、严格的土地供应机制。政府应加强统一规划，保证城市整体功能的协调。对开发商供应土地时要加大审核力度，除了审核每个开发商资质以外，还要对不同开发商的开发计划进行审核，从中选择最符合城市可持续发展的方案。同时，在项目建设阶段要加强监督，如果发现恶意违规行为则给予重罚。
(四)搞好税收立法，加强税收征管
开征物业税，其税制设计和税收征管要求较高，应尽快制定《物业税法》及其实施细则。要加强宣传，提高人们对物业税的认识和缴纳的自觉性。同时，地方税务机关应从税源监控、申报纳税、税务稽查几方面加大征管力度，有效组织物业税收入，而且要与财政、城建、土地、房管、评估等相关部门作好协调配合，切实提高征收效率。