中南财经政法大学/叶青
内容摘要：近代厘金税制局部产生于1833年，全面实施于1853年。厘金税制是一大“恶税”，对近代税收、财政、经济、政治产生极其重大的影响。裁厘加税与国民党税制改革有密切的关系。重新研究厘金税制对当前税制改革有重要启示，也可总结出税制变迁的基本规律。
关键词：近代 厘金 税制变迁规律
厘金是我国近代财税制度中的一个“怪胎”，是半封建半殖民地财政的一个缩影，也是社会政治经济矛盾的集中表现。对厘金进行全面、系统地剖析，不仅是专业研究的重大课题，也是推进财税制度变迁的需要。对历史的反思，有益于较为成熟的创新和卓有成效的改革。
一、厘金的局部产生与正式施行
一般认为，厘金产生于1853年(咸丰三年)，但厘金这种“遇物抽税”的征税方式在局部地区早已些出现。近几年在湖北省老河口市档案馆发现了一份珍贵的史料，证明厘金在1833年(道光十三年)就已产生。“道光十三年九月十五日光化县正堂加十级记录十次陆炯为出示晓谕事”一文记载，老河口一带连遭大水，石矶多有倒塌，为了减少损失，“应即按照该县士等所议，饬令各行等，抽收厘金，以为未雨绸缪之计” 。这是目前发现的关于厘金产生的最早的史料。
局部地区出现的厘金征收办法，未必能导致一种新税的产生，只是在满清政府为了镇压太平天国起义而财政十分困难的特定历史环境中，才会导致厘金制度的出现。咸丰三年，副都御史雷以諴在扬州帮办军务。因为练勇需饷，于是在扬州城附近的仙女庙(今江都县江都镇)、邵伯、宜陵、张纲沟等镇劝谕捐厘助饷，试行捐厘之法。次年三月上奏，请准在江苏各府州县仿行劝办。此议立即得到清王朝的批准，各省相继设厘金总局，下设分局、子卡、巡卡，厘金制度即由一个地方性的筹饷办法渐变为全国性的筹饷办法。1855年，湖南、湖北、江西也开始征厘，福建省于1857年推行厘金 。1862年(同治元年)基本推行于全国。太平天国被镇压后，又变为正式税收。
厘金虽足济军需，但终非良税，攻克金陵后，曾国藩曾提出撤厘，雷以諴当时已罢官寓居武昌，致信曾国藩，不得不承认厘金扰民，赞同撤厘。
研究厘金的产生有两点值得注意，一是厘金从自愿捐助到正式税收的演变过程说明历史上任何一种税的产生都有它自身的轨迹，不可能有人突发奇想而开征一种新税。如秦汉的田租、魏晋隋代的租调制、唐代的租庸调制和两税法之间就有一种内在的必然的联系。厘金的产生至少可以说明，酝酿一种新税要从财政需要和客观可能两方面来考虑，客观可能包括税收承受力和征收习惯。
二是财政从属于政治，并为政治服务，但财政分配更应该着眼于对经济的调节和收入的分配，以此来促进社会经济的发展和政治的稳定。厘金的直接目的是镇压农民起义，这就给厘金披上了一件反动的外衣，注定了厘金是一种“恶税”，这与国民党政府征收的“反共救国捐”相比，有相同的性质。税种的设置、完善和取消，有其自身的发展规律，税制改革应该尽量避免人为政治因素的影响。
二、厘金税制的基本内容
1.种类与范围
厘金就其课税品种的不同，分为百货厘、盐厘、洋药厘、土药厘四类，其中以百货厘举办最早、范围最大。百货厘的课税对象多为日用必需品，一切日用所需之物，无一不在被征之列。就其课税地的不同，分为出产地厘金、通过地厘金、销售地厘金三类。就其名称来看，有坐厘、行厘、税厘、货厘、统税、统捐、货物税、过境销场税、产销税、火车货捐等，具有征商或通过税的性质。
厘金的征税范围之广，在中国赋税史上是罕见的。它见货即征，不问巨细，“举凡一切贫富人民自出生到死亡，日用所需之物，无一不在被课之列” 。以广西为例，征厘物品为29类1942项，小至手帕、荷包、扇袋、米粉、醋、蒜等都要负担厘金，以至于“所有行商坐贾，于发货之地抽之，卖货之地又抽之，以货易钱之时、以钱易银之时又抽之，资本微末之店铺，肩挑步担之生涯或行人携带盘用，女眷之随身包裹，无不留难搜括” 。
2.税率
厘金税率在开办之初为1%，以后逐渐提高，至光绪年间，多数省份的税率在5%以上。如浙江、江西、福建三省为10%，江苏一般货物在10%以上。因为遇卡抽厘，如定率为5%，通过四卡即为20%。这些只是法定的税率，“其额外征收，或且较此为多”。如咸丰九年(1859年)，江西境内运茶100斤征厘金2钱，运往外省须再抽出境厘金1钱5分。此外还有附加税，称之为茶捐，每100斤征银1两2钱至1两4钱。再如浙江，同治二年(1864年)箱茶每引抽茶捐9钱、厘金1两4钱，篓茶及袋茶每引抽茶捐4钱、厘金6钱。外省茶从浙江过境者，每引仍需抽厘8钱。可见厘金重于引税，杂税重于正税。由于茶引和厘金都是征收的茶税，故后来取消茶引而专门抽厘。该制度一直沿袭到民国时期。
又据光绪二十三年(1897年)商会报告，汉口各档茶每100斤平均收厘金2.27两、出口税2.72两，税后平均价为20.35两，厘、税占税后平均价的24.5%，另外通过上海口岸时还要另征7.5%的关税。故实际税收超过了平均价的30%。
3.征收制度
各省征收厘金的制度有两种，一是官征，为各省通行的办法，一是商人包缴，仅为部分出产较繁的省份采用。官征制度是各省官府设立局卡，按各省所定税率征税。商人运货到卡，由船户或本人前往局卡报验，经查验后，核算收税，开票放行。坐厘的征收，大都以各行店一月的营业额为课税依据，按所定税率征收。当时各省设局卡很多，湖北初办厘金时，设局卡四百多处，以后逐渐裁减，至光绪三十一年还有61处。商人包缴制度即由同业商人或非同业人承总认定或承包诸业捐额，经理其事，负责缴纳。出于自利的考虑，这些承包商通常将关卡设在官道上的货物必经之地，规定大多数的货物都得抽税，以便充实他们的私囊。
以上只是厘金制度大致的规定，由于中央没有制定统一的税则，各省自定税则，任意征收。税吏欺诈勒索，营私舞弊，除公开课税、层层盘剥外，勒索的名目多达十余种。局卡税吏侵蚀税款，如以多报少，以贵报贱，匿报罚款等。厘金收入除以一定数额报效中央外，很大一部分由地方自由处置。一般来说，三分耗于隶仆，三分耗于官绅，其余四分除去正费、杂费外，中央所得无几。地方所得的厘金收入不列作正式收入，数额很大。宣统三年，中央在预算编制中对各省财政情况稍加核实，厘金预算数增为4300多万两，比前一年增一倍多，而这只是各省厘金总额中的一部分。
厘金不仅目的是反动的，而且征管也极其混乱，人民负担极其沉重。一般来说，不同历史时期的税种确实存在较大的层次差异，但严格征管都是合理税负的关键之所在。征管混乱，势必扭曲整个财政分配的行为。设置一个好的税种十分困难，要实施好一个税种则更困难。因此，廉洁高效的税务机关和秉公职守的税务人员是严格执法、严格征管的前提条件。
三、厘金对税收、财政、经济、政治的影响
厘金的产生直接扩张与加深了满清税制的反动性，在半封建半殖民地税制中注入了更多反人民的因素。高额厘金收入构成了财政支出中军事支出的主要来源。同治十三年，厘金收入用作军费的占73.7%；光绪元年占75.4%；光绪十年占77.6%。在军费中，90%以上为各省军费，主要用于防范和镇压人民起义，只有少数海防经费稍含国防意义。同时，厘金扩大了满清税收的总额，成为仅次于田赋的第二大税种。据户部的报告，光绪十三年租税收入总额为8400万余两，其中田赋收入为3118万余两，厘金为1674万余两，相当于租税收入的20%。宣统三年预算总收入2.96亿两中的14%为厘金收入。
如果说厘金在某种程度上缓解了满清财政困难，从而有益于财政的话，那么厘金对于满清经济来说，则是有百害而无一利。厘金税制中毫无章法的征管，大大加重了满清税制中业已存在的税收征管的混乱局面。在半封建半殖民地社会形态中，厘金更是阻碍了本国商品的流通和商品经济的发展，成为外国侵略者大肆向中国倾销商品的保护伞。中国的盐业、磁器、糖业、茶业等日益衰落，抽收厘金是其中的原因之一。如“外糖输入仅纳从价五分之关税，若更运入内地，则再纳与输入税半额相当之关税，即可通行无阻，一切内地税概行免除。而本国之糖则从产地运到通商港时，中途须纳经过各卡之厘金，迨由通商港输出外，复课以从价五分之输出税，若更移入他港，又须交纳各卡之厘金。历如此种种之苛捐，而欲与其外糖竞争，保持其与品质适应之廉价安可得耶” 。
厘金也严重阻碍了当时新兴的资本主义工商业的发展。由官僚转化为民族资产阶级的张謇说：“吾国厘务之害商，若吾国永无工作之国，则其害犹较简，盖无产品而不加制作，则尽其所转运之通过道路，受逐卡之剥削而已，至一经工作，则其始以原料入厂而厘之，其继以制成第二种原料又厘之，工业发达，则分功愈多，即一物之成，可经多次之制造，而尚为此物之原料者，是一物应完多次之厘，每次皆以通过之远近而遽加也，是何怪工业愈劝而不兴、洋货益充于市耶” 。由此可见厘金对于民族资本主义工商业发展的危害。
厘金的开征，无疑起到了延缓满清封建统治的作用。在厘金所聚敛的财力和内外势力的勾结下，太平天国革命被扑灭了，满清政府得到了短暂的稳定。同时厘金还导致了帝国主义势力的进一步入侵。另一方面，厘金的开征加速了满清政治的腐败程度，也促使了半封建半殖民地性质的深化。
四、裁厘加税与国民政府税制改革
由于厘金税制的反动性和对经济社会发展的危害性，在各方压力下被迫进行改良，并派生出统税和营业税两个新的税种。1928年1月，国民政府颁布卷烟统税条例。规定一物一税，纳税之后，销行全国。同年，国民政府召开第一次全国财政会议，为了弥补裁厘所减少的财政收入，议定了营业税办法大纲9条，决定由各省征收营业税，取代牙税、当税、屠宰税。
1931年1月1日，统税和营业税开征，厘金也在中国税制中正式取消。此后由于裁厘使国库收入骤减，国民政府又选择用机器大规模生产、民众消费数量大、与国民经济无妨碍的产品开办新税。1931年1月，创办棉纱、火柴、水泥等项统税，后又将麦粉特税并入统税。1933年，又将熏烟税、啤酒税列入统税范围。1935年1月火酒也实行统税办法。1939年又把统税和烟酒税合并，加上矿产税和战时消费税，构成货物税体系。该税征收范围广泛，几乎到了无物不税的程度。
国民党统治期间，为了巩固其统治，增加财政收入，陆续进行了税制改革，虽然很不彻底，缺乏协调性，效果也不显著，但毕竟是中国赋税史上带有浓厚现代色彩且模仿西方税制而进行的一次税制改革。通过税制改革，初步建立了田赋与土地税体系、货物税体系、自主关税体系、新盐税体系、所得税、营业税与直接税体系。裁厘正是这场税制改革的核心内容，从关税、营业税、货物税等方面来改造、嫁接厘金，基本上淡化了厘金的反动性质。
历史表明，在经济社会发展的关键时刻，常伴随着一场轰轰烈烈的财税改革。这种改革往往力度较大，起到“吐故纳新”的作用，如初税亩、租调制、租庸调制、两税法、一条鞭法、摊丁入亩等税制改革，都在不同程度上革新了封建统治方法，延长了一个朝代的统治时间。国民政府的税制改革中一些方案带有合理性，但在政府性质、通货膨胀和监控失灵等因素的影响下，难以奏效。这也说明，税制改革的成功与否，一方面取决于税制本身的合理程度，一方面还取决于税收环境的优劣状况。从新中国建国初期、1953年、1958年、1973年和1994年的税制改革效果来看，也说明了这一点。
五、税制变迁的规律
厘金虽是我国税制史上的一个片段，但从厘金始末可以看出税制变迁的基本规律，这值得后人吸取。
1.税种的选定是财税机器健康运行的关键。选定一个新税种，不仅涉及到税收制度和财政收入问题，也涉及到经济发展和社会安定的大问题，税种选择失误，必然造成税制的严重先天不足，会造成经济的萎缩和社会动荡。我国税制目前正处于转轨期，开征新税，调整旧税，尤其要注意这一点。
2.要加大对税制运行的监控力度。立法不易，执法更难。不能认为开设一个新税种对财税部门来说就万事大吉了。历史表明，新税的制定者大多相当谨慎，征收规定也合情合理，如果撇开厘金的反动性质不谈，即使这样的“恶税”也有一定的合理因素：征收简便，宽税基，低税率。但在执行过程中，监督失控，其反人民性与腐朽性就一目了然了。当今每年税务稽查和财政审计查出巨额违法违纪金额，不能不给人以警示作用。可以说，离开了财税监督，税制运行必然出现负作用。
3.做税收工作要有税收观念、财政观念、经济观念、政治观念和社会观念。税收问题是财政问题中涉及面广、影响最大的问题，也是重大的经济和社会问题。唐代杨炎曾说：“财赋者，邦国大本，而生人之喉命，天下治乱轻重系焉” 。仅仅从税制学理、财政需要来考虑税收问题是不够的，还要充分考虑该税种可能产生的经济、社会影响。比如开征遗产与赠与税，对于缓解分配不公、拉动内需、扶危济困等都有重大意义。
4.财政税制改革必须不断地进行。改革与创新是财税进步的唯一出路，改革并不排斥制度的相对稳定性，合理的部分要保留下来，不合理的部分要舍弃，改革与稳定性要有机地结合。另一方面，大改与小改也要相互配合，大改要解决制度中的大问题，小改则解决制度中的小问题，不改则没有出路。
5.税制变迁与社会发展密不可分。一个税制的产生、发展和消亡，与特定的政治、经济、军事、财政、税收制度相关联；税制变迁源于社会，也影响社会；纳税人、执政者对税制有不同的评价和态度。在现代市场经济条件下，税种的设置一定要考虑税收、财政、经济、政治、社会诸方面的因素。