内容提要：居民收入差距过大问题已经成为我国经济增长的瓶颈，严重地制约了我国经济的快速发展。收入分配作为现代市场经济中公共财政的三大职能之一，是调节居民收入差距的主要政策手段。只有充分运用财政政策手段，才能够有效地解决我国目前收入差距不断扩大的现实问题。
    关键词：收入分配  公平  发展  财政政策
    在市场经济条件下，收入再分配问题是市场本身无法解决的，市场配置只能保证经济意义上的最优状态，而无法保证收入分配达到社会意义上的理想状态，也不能解决收入差距过大和贫困等问题。当前我国居民收入差距不断扩大的现实问题严重地阻碍了我国全面建设小康社会的进程。如何合理地运用财政的收入分配政策，调节收入差距是我国迫切需要解决的问题。
    一、我国收入差距拉大的现状与危害
    经过20多年的改革开放，我国经济有了长足的发展，基本实现了一部分人和一部分地区先富起来的目标。但是，随着经济的不断发展，社会成员之间收入差距拉大的矛盾日益突出，不断扩大的收入差距问题，严重地影响着经济社会的协调发展。
    (一)我国收入差距日益扩大的现状
    1.用基尼系数衡量的居民整体收入差距。基尼系数是根据洛伦茨曲线计算出来的衡量社会收入分配公平程度的尺度。1978年我国的基尼系数为0.33，这说明当时我国属于个人收入差距比较小的国家。到1988年，基尼系数上升到0.382，仍在正常的区域内。1994年，基尼系数为0.434，超过0.4的收入差距国际警戒线。1999年为0.457，2000年又增加到0.458，2001年达到0.459，每年递增0.1个百分点。近几年攀升态势更为明显，远远的超过了西方发达国家。在最具有可比性的前计划经济国家即所谓转型期国家中，超过了波兰、捷克、俄罗斯，仅低于世界上收入差距最大的拉丁美洲加勒比海地区。
    2.地区之间、城乡之间、行业之间的收入差距日益扩大。一是我国地区之间收入差距不断扩大，从人均GDP角度看，东部与西部的比例1991年为1.86：1，2000年为2.33：1，2003年又扩大到2.52：1。二是城乡之间收入差距不断扩大，1985年我国城乡差距为1.86：1，2002年扩大到3.11：1，2003年扩大为3.23：1，2004年进一步扩大为3.25：1。根据国际经验，人均收入为800—1000美元时，城乡居民收入平均差距一般为1.7：1。而我国若考虑到城乡福利补贴等差异，差距会增大到5：1，甚至6：1。三是行业之间收入差距不断扩大，1992年我国职工平均工资水平最高收人行业与最低收人行业的差距系数为1.86:1；到了2002年，职工平均工资水平最高行业与最低行业的差距系数为2.99:1。10年间行业之间的收入差距扩大了1.13倍。
    (二)收入差距逐渐扩大的危害
    1.影响经济的持续稳定健康发展。中国人民银行2004年1季度货币政策执行报告显示，截至2004年3月底，我国居民储蓄余额达到11.87万亿元，同比增长16.4%。与2000年1月份的6万亿元相比几乎翻了一番。居民储蓄不断地增加，反映出居民消费欲望不强。由于收入差距过大，使得中、高收入阶层有消费能力但消费倾向低，低收入阶层消费倾向高但缺少消费能力，这种情况的直接后果是导致“生产过剩”，而“生产过剩”又会引起企业开工不足，资产闲置，工人失业和收入减少，会进一步遏制人们的消费需求。收入差距过大，严重制约了经济结构的优化。而城乡之间、地区之间收入差距过大，使得农村和中西部地区因收入长期低下而无法与城市和东部地区经济发展相互配合，这又会影响到城市和东部地区经济发展，从而影响了整个经济的发展和健康运行。
    2.影响政治与社会的稳定和改革的顺利进行。以美国罗尔斯为代表的持“公平优先”观点的经济学家提出：分配不均会损害工作热情，降低工作效率；相反，缩小收入差距，使分配较为公平，往往可以提高广大劳动者的积极性。在我国，如果收入差距过大，使得穷人的处境会更加恶劣，其受教育的权利和机会有可能会渐渐沦为事实上被剥夺的境地，使他们在以后的竞争中处于非常被动的地位。同时，穷困和无知会导致非理性行为，造成违法犯罪活动的增加。收入差距过大的鸿沟会加剧穷人的绝望和对富人的仇恨，使社会各阶层的利益日益分化、对立甚至对抗。严重的是近年来群体性矛盾和冲突严重威胁了政治与社会稳定。某些掌握权力的公务人员利用所掌握的公共资源谋取部门及小团体利益，使百姓对政府产生不信任，削弱了政府的权威，动摇了人们对改革开放的信心，致使改革难以顺利推进。
    二、导致我国居民收入差距扩大的财政政策原因
    导致我国居民收入差距不断扩大的原因有很多，财政政策不完善是其中一个重要方面。不仅财政收入政策方面存在问题，支出政策以及财政管理体制等方面也都存在弊端。
    (一)税外收费仍然是农民的沉重负担
    从2004年起我国逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点以上，五年内取消农业税。逐步取消农业税对广大农民是个利好的消息，取消农业税后农业税外收费成为现阶段农民的主要负担。虽然近几年来，党中央、国务院三令五申，要求切实减轻农民负担，彻底刹住乱收费的歪风，但是各种名目的乱收费、乱罚款、乱集资，依然层出不穷。据不完全统计，目前在农村的各项收费总计是农业税的3到5倍，有的地方甚至更多。税外收费泛滥，使农民负担沉重的问题愈演愈烈，以致成为久治不愈的顽症。
    (二)现行税制体系不完善弱化了税收收入调节功能
    首先，我国现行的税制结构不合理。我国现行税制结构以流转税为主体，流转税占税收总收入的比重远远高于所得税。以流转税为主体的税制在充分发挥收入功能的同时，也弱化了所得课税调节收入分配的功能。其次，税收调节体系不健全。防止收入差距扩大，单个税种的力量是不够的，必须着眼于整个税制体系的建设，综合运用各种税收手段。而现行税制中直接调节个人收入分配的税种比较少，主要是个人所得税、房产税和车船税等财产行为税，尚未形成一个系统的个人收入调节体系。再次，个人所得税制度设计不规范。个人所得税是调节收入分配能力最强的税种，在实现收入公平分配职能方面发挥着其它税种难以替代的作用，但由于现行个人所得税本身缺乏科学性和合理性，导致其收入公平性的实现与其调节功能的有效发挥之间存在很大差距。
    (三)财政支出“缺越位”削弱了财税宏观调控能力
    自从我国政府明确提出建立公共财政基本框架的目标以后，我国财政分配职能已与计划经济时代有很大区别，但仍存在一系列缺陷，不能很好地满足市场经济发展对收入再分配的要求。其突出表现就是财政职能的“越位”和“缺位”。从“越位”表现来看，一是有些企业本应由市场调节的挖潜改造资金、流动资金等负担,却由公共财政负担；二是各种补贴过多；三是各类事业费庞杂；四是行政机构人员管理尚无法可依，致使行政费用支出负担过重。从“缺位”表现来看，一是对社会保障的支持仍不足；二是对社会公益事业供给乏力；三是对城镇公共设施建设投入偏少。财政支出中的“越位”，一方面挤占了稀缺的财政资源，分散了财力，影响市场机制的及早到位；另一方面造成了财政资金使用效率的低下。财政支出中的“缺位”，不仅会使政府难以弥补市场失效的缺陷，影响经济发展后劲，而且严重扰乱了国民经济的分配秩序，增加了企业和居民的非税负担，并会侵蚀税基和国家财政收入，从而削弱国家税收和财政的宏观调控能力。
    (四)财政管理体制不规范限制了财政收入分配职能的发挥
    目前我国财权划分与事权划分出现了两相背离格局，财权上移，事权下移，从而带来了普遍的基层财政困难。而作为多方博弈的一个必然结果，基层政府会采取各种手段将一部分负担转嫁到农民身上，导致农民的处境更加艰难。与此同时，作为解决地区间收入差距主要手段的转移支付制度，在我国又远不够规范和完善，不仅缺乏规范中央转移支付的法律法规，而且缺乏科学确定转移支付的规定、办法，支付的自由性和随意性很大。对于几千亿元转移支付资金的管理，目前还只有一个由财政部制定的部门规章性质的《过渡期财政转移支付办法》。此外，对专项转移支付资金的管理也十分混乱，支出范围过宽、多头管理、支出透明度低，缺乏有效的监督和制约，没能充分发挥其应有的调节作用。
    三、调节收入分配差距的财政政策措施
    (一)对财政收入分配思想的再思考
    随着我国市场经济体制的不断发展与完善，经济运行的效率应该由市场来主导。因为市场经济的本质就是效率优先的经济，其体系内部存在着提高效率的内在动力。而政府则应该坚持普遍受益的原则，主要承担社会的公平发展问题。如何建立一个行之有效的社会公平机制是政府宏观调控的主要目标。从整个社会的运行来看，收入分配的功能在于形成推动社会发展的动力机制，这种动力机制的作用的发挥，关键在于如何处理好公平与效率的关系。无论任何社会，只有被绝大多数人所认可的公平原则，才能长期地推动经济与社会的发展。社会主义制度的根本内涵是追求社会的公平发展和全面进步，社会主义经济体制改革不仅仅是为了建立一个更有效率的市场经济体制，而且是为了建立一个更公平的社会经济制度。改革开放20多年来，我们在把握和处理公平与效率的关键问题上，把提高效率放在了主要的位置，而把社会公平问题摆在了从属的位置。“效率优先、兼顾公平”，这在当时平均主义思想严重、解放和发展生产力成为亟待解决的情况下，无疑是正确的。但经过20多年的改革，今天基本实现了一部分人和一部分地区先富起来的目标，而社会成员之间收入差距拉大的矛盾日益突出，公平问题越来越突出，成为整个社会关注的焦点。而且这个公平问题，已远远超出了分配意义上的公平，而扩展到分配关系以外的更广泛的领域，这就使我们在现阶段必须更加关注公平的实现。在经济社会发展的政策取向上，把公平放在更重要的位置上，以公平为价值取向，在讲公平的基础上求效率。发展财政收入分配思想，就是要将公平作为财政收入分配的核心理念，确定以公平为其根本的价值取向。
    (二)调节收入分配差距的财政政策措施
    收入分配是现代市场经济中公共财政的三大职能之一，是调节居民收入差距的主要政策手段。本文认为，就我国目前情况来看，应该从以下几个方面调整财政政策，有效调节我国的收入分配差距。
    1.切实减轻农民负担，构建合理税制体系。在农村收费方面，我国目前乡镇财政收入主要来自农业税和向农民征收的各种费，在农业税逐步取消以后，由于乡镇机构仍然存在，有可能会导致农民负担的增加。简化政府管理级次和财政管理级次是一个比较有效的办法。一般认为，我国建立中央、省、县三个政府级次是最优的，同时也需要增加省的数量，缩小省级区域范围。如果县成为最基层的政府，由省直接管理县，这样可以进一步精简行政机构，大量减少财政供养人员的人员经费和公用经费，减轻农民负担。在税收方面，需要调整税收结构，统一城乡税制，逐步提高所得税特别是个人所得税占税收总收入的比重；同时要健全税收调节体系，单个税种的力量是不够的，必须着眼于整个税制体系的建设，综合运用各种税收手段。既要考虑对普通收入阶层调节的税种，如个人所得税、证券交易税等，又要考虑对高收入阶层调节的税种，如开征遗产税作为个人所得税的补充，开征特别消费税，赠与税、资本利得税等，还要考虑对低收入阶层调节的税种，积极研究开征社会保障税。
    2.按照公共财政目标不断优化财政支出结构。财政支出的“缺位”和“越位”是矛盾的两个方面，在财政规模既定的情况下，只有首先解决“越位”问题，才能进而解决“缺位”问题，因此“越位”无疑是当前矛盾的主要方面。我国的财政支出范围应该按照公共财政的要求，以“有所为有所不为”为导向，进一步调整政府事权，把着力点放在从“越位”领域的退出和对“缺位”领域的弥补方面，不断减少生产建设支出，逐步退出一般性竞争领域。
    从目前农村的实际情况看，政府应进一步加大对农村公共产品的供给，而加大对农村的公共产品的供给就是调整分配起点，就是要在人们进入分配过程之前使其拥有的生产要素尽可能的平等。加大对农村公共产品投入的核心是要增加对基础教育和职业教育的投入，只有广大农民的综合素质得到进一步的提高，才能使农民真正的富裕起来。继续加大对农业的投入，加强对农业基础设施建设、农业技术推广、农业信息化、农业产业结构调整的投入才能真正增加农民的收入，只有农民的收入得到大幅度的提高，才能解决我国的“三农”问题。
    为了支持建立现代企业制度，需要完善的社会保障体制来保护城市的弱势群体。从目前情况看，需要增加社会保障支出，弥补财政支出的“缺位”。如果缺乏完善的社会保障体制，不但会继续拉大收入差距，而且还会阻碍经济体制改革的进一步深化。
    3.加快完善现行转移支付政策。一是必须从法律的高度科学界定各级政府的事权。中央和地方政府财权、事权的科学界定，是建立规范、有效的政府间财政转移支付制度的前提条件。事权的界定应该建立在法制的基础上，只有依据法律才能使事权规范统一。二是逐步扩大因素法的使用范围，逐步以因素法替代基数法是我国完善转移支付的首要步骤。科学、准确地确定影响财政收支的因素，合理地确定其应享有转移支付的数额。这样既有利于避免过去中央与地方政府就转移支付额度的博弈状况，又有助于提高财政管理的科学程度。简化转移支付形式，可以考虑将体制补助、体制上解、结算补助中的定额结算部分、固定数额的专项上解并入税收返还。而对于税收返还则需逐年降低直至最终取消并入过渡期转移支付内。清理专项拨款，要控制专项拨款总量，并逐步引入因素法，特别是对项目内容相对固定，且时间较长的专项拨款。三是完善过渡期转移支付计算方法，对各地区标准收入与标准支出之间的差额由中央政府全额补助，使各地区政府基本公共服务能力相一致。