扬州大学经济学院
内容提要：我国政府间的税收竞争具有深刻的现实基础，与许多其他问题交织在一起，交互作用，充分反映了我国现行体制的内在矛盾与问题。要从根本上规范税收竞争，必须按单一制要求调整和规范中央与地方关系，重新整合我国社会政治，按公共财政模式要求，转换政府职责，系统推进各项制度的建设与完善。
关键词：税收竞争 单一制 中央与地方关系 公共财政
中图分类号：F810.42 文献标识码：A
随着市场化改革的深入和财政分权的不断发展，政府竞争，尤其是税收竞争，已成为讨论和研究的热点。学术界已有的研究成果对国内税收竞争问题的研究偏重于横向税收竞争以及其对税权分配、市场化进程的影响和可能产生的财政风险问题。这些研究是非常重要的，但是要全面认识税收竞争问题并从根本上规范税收竞争，必须有更宽的视野，必须从国家结构形式出发，充分考虑横向税收竞争与纵向税收竞争的关联交织，在全面分析税收竞争现实基础和具体效应的前提下，从规范中央与地方关系、调整完善政府间分配关系和分配机制的角度，探讨建立税收竞争的新基础与税收竞争规范运作的具体问题。
一、我国政府间税收竞争的现实基础
本文根据我国实际情况对税收竞争作如下解释：“税收竞争是指政府间以税收为手段进行的各种争夺经济资源或税收资源的活动，根本目的在于强化本级政府的经济实力，它是政府竞争的重要内容。”目前我国国内的税收竞争主要包含三个层次，即中央政府与地方政府间的竞争、同级政府间的竞争以及省以下上下级政府间的竞争，它主要通过税收立法、行政和司法活动来实现。
改革开放后，财政体制实现了分权，中央与地方关系发生了很大变化，由此，地区间经济竞争开始不断加剧。此时，政府间的竞争开始成为政府活动的重要内容，而地区间经济竞争的加剧则使税收竞争的作用更加突出。目前我国三个税收竞争层次中，同级政府间的竞争最为激烈、最为引人注目，但三个竞争层次之间又存在着关联交叉，深入分析我国政府间税收竞争的现实基础，将有利于准确把握我国中央与地方关系、政府间的分配关系和分配机制。
（一）政府间税收竞争的体制基础
分权性经济体制与财政体制改革为税收竞争奠定了体制基础。20世纪80年代初的分权改革使地方政府具有了相对独立的自身利益和较大的地区性事务的自主管理权限，培育了税收竞争主体。一方面地方政府权力迅速增长，开始有能力追求自身利益；另一方面地方政府不再仅仅是中央政策与计划的执行者，他们在推动地方经济增长和满足地方性公共需要方面的职责大大增强。因此，地方政府更注重从自身利益出发，不断扩大自身利益边界，以实现地方利益最大化。从财政体制改革实践看，一方面它开创了政府间税收竞争的格局，为税收竞争奠定了体制基础；另一方面又不断调整政府间的税收竞争格局，最终通过实施分税制财政体制确立了政府间税收利益划分的总框架。
分税制的实施为政府间税收利益的划分确立了总框架，一定程度上规范了中央与地方之间的税收竞争，但它对税收竞争并没有起到很好的规范、引导作用，尤其对横向税收竞争。由于分税制带有较多旧体制的痕迹，由于税权配置不尽合理与省以下地方财政体制不规范，分税制以后，税收竞争一方面没有完全脱离80年代的轨道，存在大量非规范问题，另一方面横向税收竞争愈演愈烈，并与纵向税收竞争交织在一起，致使政府分配秩序与社会分配秩序的混乱状况进一步加重，中央与地方关系状况不仅没有根本改观，反而趋于复杂化。
（二）政府间税收竞争的政策基础
财政的“特殊”供给构成了税收竞争的政策基础。改革开放以来，地区差别性税收优惠政策打破了区域间与企业间的公平竞争格局，客观上造成了地区性税收差异，加剧了区域间的不公平税收竞争。不仅如此，也出现了税收优惠特定区域。特殊的政策供给刺激了各级地方政府以及相关政府部门在寻求政策资源与用足政策资源方面的努力。某些政策措施的先天不足也为政策权限的泛滥和非规范税收竞争的出现提供了机会，税收“先征后返”的泛滥即是一个典型。
改革开放以来，体现财政“特殊”供给的税收优惠政策种类繁多，很不规范，严重缺乏公平性。实行分税制以后，这种状况并未有多少改观。这种政策行为极大地刺激了各级政府致力于寻求政策资源，而政策决定过程的一些明显的客观缺陷致使政策供给不能得到有效约束。两者相互作用，政府间税收竞争自然不断加剧。
（三）政府间税收竞争的制度基础
税收竞争也有着深刻的制度基础。（1）分税制下税权划分过度集中且缺乏稳定规则，地方政府只拥有很小的税收权限，在规则的变化中也总处于被动接受的地位。事权与财权划分的不规范与不稳定为地方政府尽可能打“擦边球”，甚至利用非法手段开辟财源以弥补地方收支差额提供了借口。（2）转移支付制度不规范，加剧了税收竞争。分税制实施以来，中央对地方的转移支付中保留了很多旧体制的因素，真正用于均等化的财力非常少，其缩小地区差距、促进公共服务均等化的功用被弱化了，一定程度上加剧了地方与地方之间以及地方与中央之间的税收竞争。而省以下的转移支付也同样很不规范，透明度较差，人为因素很大，导致省内纵向与横向税收竞争错综复杂。（3）管理制度的落后与不合理加剧了税收竞争的非正常发展。预算管理制度不完善，预算外活动大量存在并缺乏严格管理，为一级政府实现本级利益最大化干预税收、谋求税收收入非税化提供了便利。在国税与地税征管上都实行垂直领导制度，但没有建立独立的税收司法系统，这导致税收征管权与低层次政府的收入权相脱离，又导致税收征管权与征管权有效实施所需的资源相脱离，两个脱离严重影响了税法的实施效率。税收计划考评制度与政府官员的考核任免制度也存在明显的不合理，特别是考核任免制度规定了多元化的经济与社会目标，有力强化了各级政府追求经济增长的动机，在压力型政治体制下，这些制度对于加剧税收竞争也起到了很大推动作用。
（四）政府间税收竞争的经济基础
市场化改革和对外开放，特别是加入WTO、积极参与全球经济一体化，使地方经济的地位大大提高，地方经济的竞争也因此空前激烈，这构成了我国政府间税收竞争的经济基础。由于地方政府利益、地方财政收入与本地经济发展具有很强的关联，经济竞争的加剧客观上要求地方政府积极寻求有效的竞争手段。由于税收竞争在地区间的经济竞争中具有明显优势，因而地方政府普遍都在税收竞争上大做文章。为了吸引更多的外来投资，为了在地区间区域分工竞争中占据有利地位，各地纷纷出台优惠措施并竞相攀比。
可以说，改革开放以来，我国区域经济格局的发展变化以及国际地域分工格局的发展变化，使地方政府面临前所未有的机遇与挑战，加上其他种种因素的共同作用，极大地激发了地方政府发展经济的积极性，大大推动了政府间的税收竞争。
二、我国政府间税收竞争的效应分析
税收属于分配范畴的事物，政府间的税收竞争体现的是分配领域中不同主体之间的利益之争，从分配角度入手、依据确立合理的分配关系与分配机制的准则，分析税收竞争效应，可以较好地把握问题的本质，从而能为规范税收竞争提供有效对策。
上文对税收竞争现实基础的分析，事实上也为我们从分配角度分析税收竞争效应提供了框架，即从分配角度来看，税收竞争的效应应放入到政府分配运行机制及其所在的经济环境当中来考察。下面分两个阶段对我国政府间的税收竞争效应进行具体分析。
（一）分税制实施前我国政府间税收竞争的效应
1980年—1993年，从下放财权和财力入手，我国对传统财税体制进行了三次改革，地方财税体制基本框架初步形成了。这段时期政府间财政分配关系调整并没有明确走向和总体目标，中央与地方关系改革没有明确的模式，改革的试探性很强，政府分配运行机制非常复杂，政府间财政分配关系很不稳定。显然，这种局面中地方政府不可能有稳定合理的预期，为了巩固和扩大自身利益，他们在多方面与上级政府、同级政府展开了利益博弈。由于这一时期，国有企业比重非常大，行政管制严重，经济市场化程度低，而且税收征管主要为地方政府所控制，因而地方政府在这段时期的博弈中获得了较大利益。
对这段时期的税收竞争，人们往往较多关注中央财力受到的冲击、中央宏观调控能力的弱化、政府分配秩序和社会分配秩序的混乱以及地方政府干预导致的税收能力弱化、地方经济割据等，认为这一时期的税收竞争产生了严重的消极影响。这种认识无疑是重要的，但并不深刻。从这段时期政府分配特征及国内经济环境来看，应当讲，税收竞争作为一种必然现象，其合理性是不容置疑的，对政府间分配关系的调整改革，对政府管理与公共服务的改革创新，对于市场化改革和地方经济发展，都产生了巨大的推动作用。
其一，政府间的税收竞争，尤其是纵向竞争，有力推动了分权化改革的发展，为建立政府间的新型分配关系奠定了基础。如果地方政府没有掌握较大利益，没有积累起足够的谈判资本，我们很有可能会回到过去“收放循环”的老路上去，而不可能致力于实行分税制。税收竞争虽然影响了中央财政的集中度，弱化了中央宏观调控能力，但这是打破过度集权体制、坚定走分权化道路必须付出的代价。这段时期的税收竞争事实上也不能说不规范，因为本来就没有确立什么规范，即使有规范也是过时的或严重缺乏稳定性的。
其二，税收竞争对于不合理的政府分配关系具有矫正作用，提高了分配效率与资源配置效率，有效改善了社会基础设施，为地方社会与经济发展创造了较好的环境条件。税收竞争不可避免地要付出交易成本，但相对于统收统支时期忽视效率的分配来讲，总体上在改善分配效率与资源配置效率方面取得了很大成效。一方面税收竞争中获得的资源主要用在了基础设施改善和地方公共品的提供上，有效缓解了地方社会经济发展中的瓶颈制约；另一方面经济基础和条件较好的地区得到了较多优惠和资源，资源使用取得了较高效益，地方经济得到了发展，有力带动了国民经济的发展。因此，在看到税收竞争带来的损失的同时，更要看到它所带来的种种效率及其影响，而这是统收统支时期不可能做到的。
其三，税收竞争尤其是横向竞争，有效促进了政府在其他领域的竞争，为推进政府管理改革、市场化改革和地方经济发展开创了新局面。税收竞争往往难以单方面展开，它需要其他方面的配合，才能产生较好的效果。正因此，为了保护和扩大本级利益，在税收竞争的推动下，政府间在其他相关领域也展开了竞争，诸如制度与机制竞争、各种经济资源竞争等。这些竞争产生了一些消极效应，使一些问题复杂化了，但这是转轨与发展进程中难以避免的，不能因此而否定税收竞争的巨大合理性，一些消极效应的产生本身并非税收竞争之过，而是由于我国相关体制与机制缺失或不健全所致。
（二）分税制实施以来我国政府间税收竞争的效应
分税制的实施以及市场化改革和经济开放的全面推进，改变了税收竞争的环境。分税制实施以来，纵向税收竞争相对弱化了，横向税收竞争强化了，但纵向竞争的形式与性质发生了变化，愈演愈烈的横向竞争常常与纵向竞争交织在一起，致使税收竞争趋于恶化和复杂化。
关于横向税收竞争强化所产生的效应已有较多文献作了分析，这里根据第一部分的分析强调四点：第一，横向税收竞争的消极效应与上文指出的体制、制度与政策因素的作用密切相关，不能把体制、制度与政策的效应当作税收竞争本身必然具有的效应；第二，横向税收竞争与纵向税收竞争在很多行为上是交织在一起的、难以区分开的，行为具有复合性质，不能简单归类为横向竞争；第三，横向税收竞争难以单独发挥作用，必须在其他方面竞争的配合下，才能在推动经济发展方面发挥较好的影响力，因此它对于推动其他方面的竞争起到了积极的推动作用；第四，横向税收竞争与国际分工格局变化结合在一起，对于我国利用国际分工格局变化适时调整产业结构和经济结构以谋求国际分工中的利益起到了积极作用。
分税制实施以来，纵向税收竞争的相对弱化同中央与地方以及省以下各级政府之间确立的分配制度有关。但是必须看到竞争形式和性质的变化以及种种竞争转化，这些变化和转化严重影响了政府分配秩序和社会分配秩序，由此也带来了政府间政策的严重矛盾与冲突。
分税制实施以后，税权高度集中于中央，地方与中央的税收竞争理论上讲受到了根本抑制，这种情况下地方之间的横向税收竞争按理也不可能有很大动作，但是地方政府利用其控制的资源事实上在多方面开始侵蚀中央的税权，并干扰国税征管，正是由于地方政府获得了很多事实上的税权并拥有许多税收征管不可缺少的资源，因而在地方经济竞争中才勇于施展税收拳脚，因而很多横向税收竞争其实质也是纵向税收竞争，或者说很多横向税收竞争事实上建立在地方政府侵蚀中央税权的基础上。目前，地方政府拥有的事实税权很大，产生了严重的多方面的消极影响。一是中央税收利益与国家税收利益受到了严重损害；二是税法的严肃性、权威性大大降低，税法实施效率低下；三是社会分配秩序受到严重干扰，公平竞争的经济环境遭到破坏；四是中央各种调控政策的实施受到明显阻扰，调控效力大打折扣；五是一些地方政府及其官员的行为动机行为目标在不合理的激励下偏离正轨。
分税制以后，省以下的地方之间也存在税收竞争，并且也与横向税收竞争交织在一起，由于不同地区省以下的收入分配模式不同，省以下地方之间税收竞争差异较大，在一些地区问题较为严重，如“买税”与“卖税”问题、争夺地税纳税户的问题，这些问题都具有复合性，体现了横向竞争与纵向竞争的交织。总体来看，省以下地方之间的税收竞争，由于区域较小、控制关系较为直接，其造成的影响不是很大。但是由于我国普遍实行“市管县”模式，因而县级的税收普遍受到了较大挤压，县或县级市与地级市的税收竞争问题较为突出，这对县乡公共服务提供、地方经济的合理布局以及城乡社会经济的协调发展产生了较大影响。
分税制以后，我国纵向税收竞争虽然相对弱化了，但却出现了不少隐性形式，例如低层次政府利用种种方法截留税收，以收费为手段通过税收收入的非税化争夺财源挤占税收。这些隐性的竞争手段对税收征管工作造成了很大影响，扰乱了政府分配秩序，也严重损害了政府威信和政府形象。
三、我国政府间税收竞争的规范
规范税收竞争，关键是要确立税收竞争的新的运行基础。确立新的基础必须超越财政，因为很多问题表面是由税收竞争带来的，而根子并不在此，税收竞争则使一些根本问题得到了暴露。我国财政问题实际大都根源于政治，因此，讨论财政问题必须要有政治学的视野，否则，容易陷入头痛医头脚痛医脚的弊病。要从根本上建立税收竞争的新基础，首先必须从我国国家结构形式入手，解决中央与地方关系的构架问题，这是一个根本性问题，事实上目前很多重大财政问题的解决都受到该问题的严重制约。
首先，根据单一制的要求，规范中央与地方关系，加强地方制度建设，已成为我国重中之重的任务。理论上讲，我国是一个单一制国家，但从现行宪法和法律条文以及中央与地方关系的实际运作来看，我国的国家结构形式不伦不类。单一制国家通过放权来打破高度集权，如果初期放权目标不明确，放权具有较强的探索性和一定的随意性，可能并不会产生坏的后果，反而有利于打破旧体制，但当放权发展到一定阶段后，如果没有明确的目标模式，不加以严格规范，放权则容易走向灾难。从我国历史和社会经济发展现实以及世界各国地方治理的发展趋势看，我国中央与地方关系改革和调整应在坚持单一制前提下规范地方自主权力，最终目标是实现地方自治的单一制。据此，必须从以下方面努力为规范各种财政关系创造基础条件：一是适度强化中央集权，保证中央调控政策的有效实施。不管何种形式的单一制都以中央集权为其根本特征，尤其在财权财力方面；二是明确划分国家与地方事务，地方自主办理地方事务，协助中央办理国家事务，地方拥有一定立法权但不能享有司法权；三是建立健全中央对地方的监督机制，包括立法监督、行政事务监督、财政监督和人事监督等；四是建立健全中央与地方以及地方与地方之间的政策协调机制与争端解决机制，把司法审查作为争端解决机制的重要补充，以全面推进中央与地方关系法制化建设；五是创造条件逐步推进地方自治与地方自治立法，同时改变执政党作用于地方政府的方式，改革和规范党的政治领导，在地方选举方面应放松人选控制，这实际也有利于加强执政党的责任感和自身约束。
在坚持单一制的前提下规范地方的自主权力，是我国政治经济发展的现实需要。它有利于从根本上纠正当前普遍存在的财权必须与事权对称的错误观念和认识，更为重要的是它既避免了高度集权又因应了地方需求，对于重新整合社会政治经济、改变权力过于分散的局面，对于理清和规范目前我国政府间的财政关系并推进其良好发展具有切实意义。
其次，必须根据中央与地方关系的新构架彻底整顿和规范政府分配秩序，使政府分配职能的行使集中化、统一化，并以此推动社会分配秩序的规范化。我国政府分配秩序混乱，一方面表现为预算外和制度外收支的大量存在，另一方面政府分配活动不集中不统一，财税部门和非财税部门都在运用公共权力行使分配职能。混乱的政府分配秩序有力助长了包括不规范的税收竞争在内的各种越轨行为。显然，规范政府分配秩序是规范政府间税收竞争等等问题的重要基础。规范政府分配秩序应以建立健全规范、合理的预算管理体制为中心内容，通过系统的制度建设，全面强化各级各项财政收支的监督与管理，建立健全财政风险约束机制，同时要建立科学、合理的政府间转移支付制度，保证经济落后地区提供公共服务的财力需要，促进不同地区的公共服务向均等化方向发展。
再次，必须以公共财政模式建设为中心全面系统地推进政府职责转变和政府治理改革的各项工作，以有效规范和约束政府行为。如果政府职责不实现根本转变，政府治理仍因循旧的观念，那么，要想推进公共财政模式建设，从根本上规范税收竞争，将是极其困难的。长期以来，我国政府治理重政权建设，轻服务提供，重意识形态，轻社会参与，重行政手段，轻法制建设，政策决定过程的民主化程度较低。这种状况至今没有根本改观，不规范的、恶性的税收竞争的出现与此有密切关联。政府职责转变滞后与政府治理低效已严重制约了我国公共财政模式的建设。转变政府职责、改革政府治理的重点，一要以约束政府扩张为目的，明确各级政府的行为边界，理清政府之间的权责关系，强化权力之间的相互制约；二要以扩大社会参与、健全公共选择机制为中心，建立健全公共决策体系，提高政府运作的透明度；三要以提供公共服务、满足社会公共需要为取向，改革政府管理模式和行政工作的方式方法以及政府绩效评价体系，全面建设服务型政府。
我国政府间税收竞争具有深刻的现实基础，与许多其他问题交织在一起，交互作用，对社会政治与经济发展产生了多方面影响，充分暴露了现行体制的内在矛盾。我们应以规范税收竞争为契机，按照单一制的要求调整和规范中央与地方关系，按公共财政模式要求，转换政府职责，系统地推进各项制度的建设与完善，重建激励与约束机制。这是重新整合我国社会政治、推进我国经济协调发展的现实需要，也是从根本上实现政府间税收竞争规范、有序发展的必然要求。
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