李齐云、汤群/山东大学经济学院
生态环境具有显著的跨区域性，区域性生态服务的各受益地区往往隶属于不同的行政区划，分属于不同级次的财政，因此，协调处理好区域内生态与经济之间的关系十分复杂。破解这个难题的一条重要途径是建立基于生态补偿的政府间横向转移支付制度。
一、横向转移支付制度实现生态补偿的优势分析
就生态补偿领域，我国目前的单一的纵向转移支付，存在很多漏洞。诸如多以项目建设方式对特定地区的专项支出，没有形成制度化，补偿的覆盖范围也很有限。从实际效果看，还存在许多不合理之处，如补偿数额不足、时间过短等等。而且，现行的纵向转移支付制度仍将主要目标放在平衡地区间财政收入能力的差异上，体现的是公平分配的功能，对效率和优化资源配置等调控目标则很少顾及。即使从平衡地方财政收支的角度来考量，其作用也十分有限，虽然近年来中央用于转移支付的资金量逐渐增加，但总量仍然偏小，不能根本改变地方财政尤其是贫困地区财政困难的局面，满足不了建设和保护生态环境的需求。
从我国的国情看，由于幅员辽阔，各地自然和人文因素差别大，经济不平衡是在较长时期内存在的现象，支持落后地区开发也是一个长期的战略问题，而建立横向转移支付制度，有利于提高转移支付的透明度，无论对援助者还是被援助者都具有激励作用，并能减轻中央财政的压力，对缓解区域经济发展不平衡带来的财政能力差距问题，既有现实性，又有长远的意义。横向转移支付模式的优点是：由于是不同地区之间的直接转移，资金来源于财力富裕地区，这就大大减轻了中央政府的财政压力，而且转移支付的透明度高，转移支付的数量、来源、去向、谁转出、谁受益都非常清初明了，并且转移支付资金运转减少了中间环节，资金到位快，受益地区可以根据本地需要灵活安排使用，转移支付的效率得以提高。
二、构建基于生态补偿的政府间横向转移支付制度的必要性
（一）生态补偿与经济可持续发展的综合分析
我国西部经济落后且生态环境十分脆弱，是影响国家生态安全、经济安全及全面、协调、可持续发展的特殊地区。同时，西部地区又是我国长江、黄河、珠江、澜沧江等许多重要江河的发源地，是我国生态系统的平衡枢纽，是保障国家生态安全的要害地区。因此西部地区的生态系统和自然资源对我国经济社会的可持续发展具有特殊和重要价值。
多年来西部地区严重恶化的生态环境已经从地方性的生态环境公共风险演变为危及全国生态安全和可持续发展的全国性生态环境公共风险。于是，西部地区生态环境建设实际上也已经由地方性公共产品演变成为区域性和全国性的公共产品，这就要求中央政府和地方政府，尤其是发达地区政府，作为供给主体为西部地区生态环境建设做出补偿，通过各级政府的财政投资和其他财政手段的运用加大对该地区生态环境建设的供给，尽快修复被破坏的生态环境，控制环境的整体恶化趋势。
这种财政补偿机制实际上是中央和各级地方政府代表全社会公众通过财政供给机制的设计和运行对关系国家环境安全和经济利益的西部地区生态环境建设做出的生态补偿，是政府站在国家层面和基于对该地区作为国家生态安全和可持续发展的战略地位考虑，在生态环境建设领域做出的最高层次和最具深刻意义的生态补偿。
但是，目前我国以中央政府为主导的对西部地区生态环境建设的财政补偿机制还存在许多问题，尤为突出的是，各省区之间的横向补偿目前基本处于空白状态，东部地区政府对西部地区的财政横向补偿缺乏，没能形成生态环境建设财政补偿供给机制的横向补偿链，作为全国性公共产品的西部地区生态环境建设，还没有形成覆盖全国范围的财政供给主体多元化的生态补偿机制和格局。所以必须为西部地区的生态环境建设建立一种长效、稳定的兼容各级政府纵向和区际间、流域间政府横向的财政补偿机制，才能保证其生态环境建设的可持续性，保障全国的生态安全，实现全国社会经济环境的可持续发展。
（二）中央政府的财力与各地对转移支付的实际需求对比分析
我国建立省际生态转移支付制度的现实必要性还可以从中央政府的财力和各地对转移支付的实际需求对比来看。中国是一个特大的发展中国家，幅员辽阔，其中仅西部欠发达地区就包括了12个省市区。庞大的中西部欠发达地区的存在使得转移支付的范围在短期内无法缩小。在这种情况下，只有两条解决途径：一是进一步挖掘中央财政收入用于下级政府转移支付的潜力。但根据我国财力在中央财政和地方财政之间分配的现实状况，完全依靠中央政府或上级政府完成数额巨大的转移支付，其财政压力和工作难度非常大、稳定性差，效果不够显著。因此，这一途径受到政府财政在一定时期的职能目标和其他财政支出需要的限制。二是寻找其他途径作为辅助，以减轻中央财政的压力。因此，在中国这样一个东西部发展不平衡的发展中大国，引进横向转移支付，以此作为纵向转移支付的补充，是必然的选择。
三、我国建立基于生态补偿横向转移支付制的现实基础
（一）我国省际横向转移支付制度的雏形
除了财政能力这一硬性前提，我国在建立基于生态补偿的横向转移支付制度的道路上迈出了坚实的一步，省际对口支援在我国已取得了长足发展，这为整个制度的建立提供了突破口和参考。
省际对口支援始于1979年，而后这种地区间的横向帮扶形式在全国各地陆续展开。目前，对口支援涉及工业、农业、商贸、科技、人才、文教、卫生、扶贫、劳务等各个领域，包括了地区间、援助主体与受援助地区部门内部、行业内部的人力、财力、物力等的广泛支援。
以上海为例，多年来承担了对口支援新疆、宁夏、西藏、云南等西部民族省区的任务。据不完全统计，仅“九五”期间，上海在云南、三峡库区、西藏、新疆4个对口省、区共无偿援助资金5.1亿元，实施经济合作项目134项，投入资金达4.83亿元。通过上海对口地区的共同努力，目前云南三地州（文江、红河、普洱）已有150万人解决温饱；三峡库区有8000多移民得到妥善安置；西藏日喀则地区的受援县，近几年来保持两位数的增长速度，牧民人均年收入增长30%以上。
全国对口援藏工作也取得了举世瞩目的巨大成就。迄今为止，全国18个省市、中央国家机关59个、17个中央企业参与对口支援。对口支援在项目资金安排上从一般性建设项目向生产型、特色化和重点项目转移，在援助重点上从注重城镇基础设施建设向注重促进农牧区经济社会发展转变，在经济社会发展规划、基础设施建设、社会事业发展、实用技术推广、扶贫开发、招商引资、发展特色经济、培育新的经济增长点，特别是增加农牧民收入、提高农牧民生活质量等方面做了大量工作。据统计各省市援建西藏项目达1600多个，完成投资50多亿元，援助物质设备折合资金4.2亿元和其它专项资金4.1亿元。援藏工作有力地推动了西藏经济跨越式发展。
我国各级政府之间的这种对口支援，虽然没有以法律形式固定下来，也没有明确各对口关系的援助条件与金额，是一种未通过立法予以确认的、非规范的横向帮扶措施，但它的存在就已经说明了我国构建横向转移支付制度的可能性。
（二）我国生态转移支付制度的初步实践
1.京冀——多年谈判终换破冰
河北省承德市位于京津的上风上水位置，既是京津风沙源重点治理区，又是京、津、唐几个大城市供水的水源地，为了保护京津的大气质量，为了给京、津、唐提供充足、清洁的水资源，承德做出了很大的牺牲。仅在为北京供水的潮白河流域，先后禁止的工业项目就达800多项。为保证给北京提供清洁、充足的水源，压缩取缔了一大批污染和高用水项目，年减少税收过亿元。农业实施“稻改旱”，压缩水稻三万亩，种植玉米等旱作物，农民每亩减少收入500元。因此要求北京、天津两市对河北省予以补偿的呼声日渐高涨。经过几年的谈判与努力，2005年10月11日，京冀两地签署了《北京市人民政府河北省人民政府关于加强经济与社会发展合作备忘录》，其中明确指出：京冀两地分两期合作实施密云、官厅水库上游承德、张家口地区18.3万亩水稻改种玉米等低耗水作物工程，北京市按照每年每亩450元的标准给予“稻改旱”农民经济补偿；从2005年至2009年五年内，北京市安排水资源环境治理合作资金1亿元，支持密云、官厅两水库上游张家口、承德地区治理水环境污染、发展节水产业等等。
2.浙皖——一江水上演双城记
我国生态横向转移支付在实践中迈出了可贵的一步，但由于全国生态补偿体制的缺失，省际间生态转移支付体制空白，各省市谈判和博弈的历程十分艰辛，现实中不乏谈判未果的例子。
以新安江流域生态补偿现状为例，新安江的优质水源对新安江大坝下游的富春江，进而对钱塘江和杭州湾的水质改善有重要影响，包括周边的杭州等城市虽不属新安江流域，但其城市用水中的相当一部分水量是源自新安江，这些共享区地域的经济社会可持续发展在相当程度上也依存于流域内生态、环境的有效建设与保护。因此，要保护流域的生态环境，不仅仅是流域本身内部的政府和人民的事情，凡是共享流域优质水资源成果的，理应有一定投入与上游“共建”和谐流域。具体而言，由于这一流域范围相对简单，安徽省黄山市是流域上游的水源涵养区，而浙江省的杭州市是流域下游的受益区，因此在两个地区之间建立生态补偿关系十分重要，也是顺理成章的事，但在如何补偿的问题上，却各持己见，迟迟未达成共识。同饮一江水的浙江、安徽上演了各执一方的双城记，更反映了建立省际生态转移支付工作的任重道远。
可见，我国构建省际基于生态补偿的横向转移支付制度，需要中央政府的积极参与，以立法的形式规范补偿体系，减少各地方政府间博弈的环节，降低谈判成本，疏通地方政府间的沟通漏洞和争议点，为从根本上实现科学合理的省际生态补偿，促进各省经济、生态的均衡和谐发展提供根本的保障和支撑。
四、我国基于生态补偿的横向转移支付制度思路
（一）省际生态转移支付基金的构建
1.省际生态转移支付基金的补偿依据
省际生态转移支付基金必须由相关地方政府共同推动，并采取市场化运作基金的方式，从而形成计划与市场两种手段作用于生态转移支付的新机制。基金的缴付要体现“抽肥补瘦”、共担责任的目的。基金必须用于绿色项目，包括生态服务提供区的饮用水源、天然林、天然湿地的保护，环境污染治理，生态脆弱地带的植被恢复，退耕还林（草），退田还湖，防沙治沙，因保护环境而关闭或外迁企业的补偿等等。基金拨付比例应在综合考虑当地人口规模、财力状况、GDP总值、生态效益外溢程度等因素的基础上来确定。各地方政府按拨付比例将财政资金存入生态基金，并保证按此比例及时进行补充。
生态转移支付规模和总量的大小，既取决于地区间经济发展、均衡程度和财政调控力度，同时与财政体制密切相关。横向财政转移支付规模和资金额度的确定，应根据区域间财政经济不平衡的程度，并于现行的财政体制和宏观调控目标相适应。如财政转移支付规模过小，则难以平衡地区间经济发展，从而难以实现转移支付的预期目标；如财政转移支付规模过大，则会影响地方政府增收节支的积极性。因此，必须根据我国地区财力不平衡程度和公共服务均等化的需要，适当增加财政转移支付资金的规模。
对于重要生态功能区和流域等生态保护活动产生外部经济的补偿应包括生态建设和保护的额外投资成本和发展机会成本的损失。以流域上下游地区为例，根据下游对上游出水水质的要求、上游生态建设和保护计划，可以测算出达到该要求所需的生态建设与保护成本；同时，以上下游相同的水质标准为基线，也可以测算出相应的成本。这两个成本之差，就是额外成本。保护者损失的发展机会成本的确定可以参照国家或地区的平均发展水平、保护者的生活水平与受益者生活水平差距等指标。这两部分补偿依据的具体标准数值，可以依据受益者的经济承受能力、实际支付意愿和保护者的需求通过协商确定。当发展机会成本有其他方式，如经济合作来补偿时，横向转移支付的依据可以主要考虑额外成本方面。
总之，补偿标准的确定，主要是依据生态保护者的投入、生态受益者的获利、生态破坏的恢复成本以及生态系统服务的价值。补偿标准的下限应为生态保护者的投入及生态破坏的恢复成本；补偿标准的上限应为生态系统服务功能的价值。
2.生态补偿标准的核定方法
（1）效果评价法。这种方法主要是根据环境资源提供的环境效果， 计算出效果的定量值。如森林资源的环境价值，可以通过森林资源每年涵养水源的吨数、每年制造氧气的吨数等，再根据市场货物代替非市场货物法，求出森林环境效益的“影子价格”。
（2）收益损失法。这种方法主要是从环境资源效益的损失角度评价环境资源的效益。如森林保护土壤的效益评价，可根据因土壤退化而放弃使用的机会成本来计算森林在减少土壤侵蚀方面的价值。
（3）旅行费用法。这种方法主要是建立旅行费用以游憩需求模式将某一旅游地的旅游者所支付的旅行费用作为内涵价格，其主要适用于具体旅游地的评估，它是目前世界上尤是发达国家中应用最广泛的一种游憩价值间接评价方法。
（4）随机评估法。通过访问或发放调查问卷直接询问消费者对环境商品的最大愿意支付量，以获得环境商品的个人价值，进而推出环境商品的经济价值。
就具体的补偿标准核定，此处仅以流域生态补偿为例，简介几种核定方法。在流域生态服务补偿机制中，要寻求一个上下游都可以接受的补偿标准是非常困难的。但是，有一点是可以肯定的，就是上游地区为了整个流域的洁净水质、水士保持等服务功能的创造与恢复所做出的努力，包括植树造林、封山育林、污水处理等所花费的资金、劳动是不可磨灭的，这些实际支出可以作为流域生态补偿的参考标准。同时，上游地区还为了减少对整个流域的污染而放弃的产业(主要是第二产业和部分第一、三产业)发展，而带来的机会成本，即财政税收损失也是巨大的，其结果导致该地区的社会经济发展缓慢滞后，也不利于整个流域地区的和谐发展，我们可以把这个机会成本作为流域生态补偿上限。在此基础上，还要考虑下游地区的支付意愿，并把它作为流域生态补偿的底线。
a.支付意愿法——补偿下限
支付意愿法(Wilingness To Pay，WTP)，又称条件价值法(Contingent Valuation Method，CVM)，是对消费者进行直接调查，了解消费者的支付意愿，或者他们对产品或服务的数量选择愿望来评价生态系统服务功能的价值。按照“经济人”的假设，消费者通常会选择较低的一个标准来支付补偿，也就是说，他会花最少的钱来得到最多的服务。因此，支付意愿值就作为流域生态补偿的下限来参考。
b.机会成本法(Oppurtunity Costs，OC)——补偿上限
机会成本法是指做出某一决策而非另一决策时所放弃的利益，常用来衡量决策的后果；资源是有限的，且具有多种用途，选择了一种方案就意味着放弃了使用其他方案的机会，也就失去了获得相应效益的机会，把放弃的其他方案中最大经济效益，称为该资源选择方案的机会成本。
c.费用分析法——参考补偿值
考虑到上游地区为维持和保护流域生态所承担的费用，这些费用包括植树造林、农业非点源污染治理、城镇污水处理设施建设、河道清理等。
d.水资源价值法——参考补偿值
也可以根据水资源的市场价格，可以运用如下公式估算水资源的补偿价值
（二）省际生态转移支付基金的运作与监管
生态基金的运作可由相关地区政府联合招标选择、委托公司进行生态产业化经营，共同选聘经营者，共同决定重大的生态产业投资事项，确保生态基金的保值、增值。生态基金的运行管理应以绿色项目为基础，以保证资金投入的准确性和有效性。在制度的设计中，要着重两个方面的建设：
1.决策机制
与基金使用相关的一切决策必须科学、民主、透明。结合我国国情，可以考虑成立省际基金管理委员会，委员会的成员应包括中央政府和地方政府的官员，并吸收相关领域的专家和学者参加，并适当吸纳当地原住民群众代表，对区域内重大环保工程或项目共同进行可行性论证，并联合审查该项目是否符合区域生态基金的条件。委员会的重要职责还包括：聘请有资质的中介环评机构对绿色项目作环境影响评价，公开招标选择省际生态基金的开户银行，制定严格、规范的基金缴纳、使用和绩效评价制度，建立顺畅的区域环境合作对话机制和信息系统机制，通过公开招标选择对绿色项目进行产业化经营的公司等等。从宏观角度讲，这一机构还应负责提供决策信息和反馈，包括研究、分析和制定有关生态转移支付的政策和制度，确定转移支付的年度规模；就每个年度的转移支付资金的分配方案提出建议；对以往年度转移支付存在的问题和取得的成绩做出系统的评估，评估经审议后可随预算文件呈递立法机关；对转移支付制度进行必要的修正或调整；规划和建立实施规范的转移支付所必需的财政信息系统；制定专项转移支付的配套比率；协调各方在转移支付中可能产生的利益和意见冲突。
2.监督机制
对每一笔基金的拨付使用要聘请第三方专业机构进行审计，重点审计基金的实际用途是否与申请用途相符，资金的使用效率如何，绿色项目产生的生态效益、社会效益是否达到预期等。必须建立严格的责任追究制度，在省际生态转移支付基金的运作过程中，哪个环节出现问题，该谁负责，负什么责任，如何惩治，由谁来执行，谁来监督等等，都必须做出明确的规定。
五、构建生态转移支付制度的制约因素及对策
生态转移支付制度的构建需要完备的前提条件，目前，我国尚存在软条件和硬条件的不足，软条件包括立法、观念等的成熟，而硬条件则涉及体制和制度的改革。毋容置疑，制度性因素是制约我国构建生态转移支付制度的根本性障碍。长期以来，中央政府主要以纵向转移支付的形式来实现生态补偿，然而单纯的纵向补偿与我国的生态环境恶化形势相比，显得捉襟见肘。只有纵横交错，才能形成生态补偿的保护网，而横向生态补偿转移支付的建立，牵涉不同的行政管辖区和同级次的财政，各地方的经济、生态环境禀赋又不尽相同，因此这项制度的推广，不但要求在中观层面上特定区域内的各地方政府达成共识、联合行动，更需要中央政府在宏观层面上进行必要的协调并提供配套的制度支撑。
生态补偿机制不只是环境保护的常规手段，更是直接触及到重新调整许多方面的环境和经济利益关系的重大问题，影响广泛而深刻。同时生态补偿政策不是某一个或几个独立的政策，它依附于现有许多部门政策和国家综合政策之中，涉及许多部门利益，关系到全国生态功能和经济发展功能分区，需要综合协调。一些紧迫的生态补偿问题的机制形成（如流域），都需要上一级政府的协调，搭建利益主体的协商平台。一旦国家或地方建立了财政补偿政策，就需要监督管理和对实施效果的评估。而这一切都离不开中央政府的积极倡导，激发、促动各地方政府开展生态转移支付策略。可以说中央政府的主动性是构建生态转移支付制度的关键前提。
公共财政政策对我国建立生态补偿机制发挥着非常广泛和重要的作用。而财政政策实施以前，针对生态补偿问题的财政管理体制必须要首先到位。目前我国财政体制最突出的问题就是地方政府的财力与事权不匹配，地方财源有限，承担的建设发展任务过重。所以适度放权、使各级地方政府均能拥有自己的主体税种和稳定的税收来源是当务之急，因为地方政府相对充足的财源是建立横向转移支付制度的根本前提。
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