山东科技大学

当前我国税收管理体制存在诸多问题，造成中央和地方税收管理权限划分不科学，税收管理工作欠规范。从改革取向来看，应建立系统科学的税收管理体制，且适当下放税收管理权限，并将管理体制正式立法。

一、当前税收管理体制存在的问题

（一）税收管理体制不系统不科学

税收管理体制是划分中央和地方税收管理权限的制度，是协调税收分配关系的保障。近年来，税收管理权限几经变动，但未形成一个系统的体制。1994年，实行分税制财政管理体制，明确将税种划分为中央税、地方税、中央和地方共享税，但未涉及中央和地方税收管理权限的划分问题。1994年，国务院在《关于取消集市交易税、牧畜交易税、烧油特别税、奖金税、工资调节税和将屠宰税、筵席税下放给地方管理的通知》中规定：屠宰税和筵席税下放地方管理后，各省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地区经济发展的实际情况，自行决定继续征收或者停止征收。继续征收的地区，省、自治区、直辖市人民政府可以根据屠宰税和筵席税暂行条例的规定，制定具体征收办法，并报国务院备案。在2000年后，进行农村税费改革试点中，取消了屠宰税。筵席税大多数省、自治区、直辖市未开征。2001年，国务院在《关于所得税收入分享改革方案的通知》中，规定各地不得出台所得税优惠政策。根据我国社会经济的发展变化，虽然几经调整、补充、修改，但是，一个系统科学的适应市场经济的税收管理体制始终未能建立。

（二）税收管理体制的法制性弱

    关于税收管理权限的划分问题，散见于相关的规章、制度之中，系统性差是非常明显的。但是，最根本的还是法制性弱。第一，中央和地地方税收管理权限的划分，要有法律依据。即税权划分以法而定。第二，划分税收管理权限的体制，要以法律形式实施。即税权划分以法而行。根据税收法定原则和我国税收权限的现状，关于税收管理权限的原则性界定，应在宪法中明确。以前实行的涉及税收管理权限方面的规定，多是国务院以行政法规的形式发布的。如果一个体制没有一定的法律保证，其实施效果是可想而知的。何况是划分中央和地方税收管理权限的体制，其法制性要求更高。

（三）税收管理权限内容杂乱

税收管理权限，广义而言，即税权，应该包括税收立法权、税收行政权和税收司法权。通常我们所言是指狭义的税收管理权限，包括税收立法权、各税种的开征和停征权、税收政策的调整权（主要指税率、税目的调整权）、减税免税的确定权限等。目前关于中央级的税收管理权限，虽然看似划分清楚，而实际上并未形成系统的法律。立法权限应属于全国人大及其常委会，即使授权委托国务院立法，也只能是暂时的应急性的，决非长久之策。而国务院下属的部委是没有立法权限的。除立法权以外的税收管理权限，也没有明确的法律规定，散见于税收和其他相关法规中。属于地方的税收管理权限，应在税收管理体制中以法律的形式明确规定，而目前却是由中央在相关行政法规中界定。关于地方税收管理权限的内容、规定，散见于税收条例或者暂行条例、税法或者细则、税收规定或者税收规定的通知等，或者一些相关的行政法规中。这样会造成一系列问题。其一，确定地方税收管理权限的法规，其法律形式的档次低，有的叫“暂行条例”、“暂行办法”，或者“××若干问题的规定”等；其二，制定的主体不同，规定、办法的制定者有的是国务院，财政部，国家税务总局等，不规范、不统一；其三，在确定地方税收管理权限的相关规定中，各自规定各自所涉及到的权限、内容，互不联系，没有整体意识，系统性差。关于税收管理权限的省以下相关规定，在制定具体的规定、办法时，要对应上级的各种相关规定，所以，造成地方制定的具体税收规定、办法，系统性、规范性、严肃性差。

（四）地方税收管理权限十分有限

    目前，地方税收的管理权限相当有限。地方目前不具有税收立法权限，即使地方性小税种，地方也不能立法征税。除筵席税和屠宰税外，对其他税种的开征、停征，其决定权限在中央。大多数省、自治区、直辖市未开征筵席税，而屠宰税，在2000年后进行的农村税费改革中，已被取消。在一些税种的条例或暂行条例中，规定的税率，如营业税中关于娱乐业的税率、契税的税率等，地方必须在中央统一规定的幅度内作出规定。而有些税种，地方无权对税率进行调整。尽管是一些地方小税种，调整税率的权限，地方十分有限。税目的确定权限基本上集中在中央。一些地方税种的具体征税范围或项目的调整权限，地方也很有限。在一些地方税种的规定中，地方在中央的规定下，具有一定的确定减免税的权限，但是相关税收减免的规定比较杂乱。

地方税收管理权限过小引发的问题值得重视。一是非税收入问题。地方财政收入结构中，特别是县级财政收入中，非税收入逐年增加，说明“费挤税”现象越来越严重。二是地方财政困难。按现行财政体制，地方政府不得发行公债，而税收的管理权限又十分有限，同时，地方政府承担的职责过大，财政收支矛盾突出。

（五）税收管理权限与政府事权、职责不挂钩

    目前比较突出的问题是，在省级以下各级政府，采取分成、上划、上交、体制外上解等各种合法或非法、合理或不合理的手段，集中本级政府的财力，同时，政府的事权、职责在并不清晰的前提下，有些方面却出现了向下分派的情况，尤其严重的是县、乡两级政府，其事权、职责与可支配财政收入不挂钩，事权、政府职责与财权不对称，收支矛盾突出。目前地方政府主要的财政收入是税收，但是在现行的地方税收中，却没有能承担主体的税种。这是制约地方税收收入重要的因素。

二、税收管理体制的改革取向

从我国的政治体制和经济管理体制来看，应当实行集权为主，适当分权的税收管理体制。为什么集权为主呢？第一，保证国家政策的统一性，政治的高度统一和经济的整体性；第二，中央要有足够的管理权限控制税收分配秩序，协调税收分配关系，实现社会的稳定发展；第三，集中大部分或绝大部分财力，保证全国经济的平衡、稳定发展。为什么还要适度分权哪？第一，我国各地情况差别悬殊，多种因素制约，非常复杂；第二，提供公共产品需要相应的财力，而国家可适当下放税收权限，由地方决定一部分公共产品所需财力的筹集；第三，利用部分税权，调整地区间发展的不平衡。同时，也要考虑“一级政府、一级事权、一级财权”，事权和财权的对称。地方政府的职责，是确定地方事权、税权的前提。按照权责结合，同时考虑履行职责所需要的财力，确定财权、税权。

(一)建立系统科学的税收管理体制

首先，在宪法中，应明确税收管理权限的原则性内容。其次，根据宪法，制定专门的税收管理体制。最后，系统划分中央和地方的税权，明晰各项税收管理权限。通过建立系统科学的税收管理体制，合理科学的在税收管理方面处理集权和分权的关系，明确中央和省级以下地方的税收管理权限，理顺中央和地方的税收分配关系，调动省级以下各级政府税收管理的主动性、积极性。

(二)将税收管理体制正式立法

税收管理体制，应通过法律形式公布和实施，即由全国人大或其常委会正式立法，使之具有较高的法律形式，以体现税收管理体制的法律严肃性、统一性，保证税收管理体制实施的效率。严格执行税收管理体制，杜绝地方非法税收竞争，消除地区间税收壁垒，确保国家税收政策的统一性。税收管理体制建立并正式立法后，中央和地方税收管理权限因政治、经济、区划、自然等因素发生变化时，需要调整权限的范围，或因临时性原因需要进行体制的调整时，也应通过严格的法定程序进行。不能因时间紧或者其他的借口，以行政法规或其他的形式来代替法律。

（三）适当下放部分税收管理权限

根据税收管理体制集权为主、适当分权。同时，考虑“一级政府、一级事权、一级财权”，事权和财权的对称。以及国家宏观调控和考虑地区间的差别的设想。在中央税收管理集权为主的前提下，因时、因地、据情适当分权，是调动地方税收管理积极性，实现社会经济稳定发展必须的。

1．给予省级人大一定的税收立法权。地方税收的立法权，是指地方在中央的统一政策前提下，根据地方具体情况，通过一定的立法程序制定地方税收办法的权限。中央应给予地方一定的税收立法权限。但是，税收的立法权限涉及因素较多，应该区别情况而定。（1）对涉及国家宏观和全国政策统一的税种，如增值税、消费税、企业所得税等税种，中央不仅要统一税种的开征、停征，税目的增减和税率的调整权限，减免税的确定权限，而且要尽快使这些税种正式立法，由全国人大通过并颁行。（2）在全国范围统一实施的地方税种，且涉及全国统一政策和各地经济利益平衡的，如营业税、个人所得税、资源税、印花税等税种，应由中央统一制定办法，并通过全国人大正式立法。（3）一些地方税种，如车船使用税、房产税、城镇土地使用税、遗产税、土地增值税等，可下放立法权限于地方。由省、直辖市、自治区人大立法，并决定开征、停征。（4）在全国统一政策和宏观调控的前提下，中央可下放地方根据当地具体自然、社会、经济、财政收支情况，开征一些新税，只在本省、自治区、直辖市范围内实施。让地方具有一定的地方税收的开征权或税种的选择权。这些税种，也要经过省、自治区、直辖市人大，正式立法才能实行。

    特别强调的是，在赋予地方一定的地方税收立法权的同时，要建立一套科学的地方立法程序，规范地方税收立法，提高地方的立法水平，中央应控制、监督地方的税收立法，以防止地方滥征和随意地改变地方税收的征管办法，造成省级之间的歧视性税收或形成税收壁垒。同时，通过法律的形式确定下来，地方税收的立法权限只能集中在省级。地方税种立法权限归省、自治区、直辖市人大及人大常委会，地方人民政府及其财政、税务机构，不能享有税收的立法权限。

2．下放部分地方税收的政策调整权。营业税、个人所得税、资源税、印花税等地方税种，全国人大正式立法后。在统一的税收政策下，可给予地方一定的税收政策调整权限：（1）征税范围的具体确定，可放权限于地方；（2）根据各地情况的不同和发展变化，可由地方对税目进行增减，调整具体的征税范围或项目；（3）在中央关于对税率统一规定的幅度或范围内，可由地方调整税率或税收征收额度。

车船使用税、房产税、城镇土地使用税、遗产税、土地增值税等地方税种，可将税收政策的制定权限（立法权限）和调整权限，全部下放地方。

3．给予地方一定的减免税权。营业税、个人所得税、资源税、印花税等地方税税种，中央正式立法后，不仅将税收政策的调整权限给予地方，而且也应将这些税种的减免税权限下放给地方政府。

总之，中央税、中央与地方共享税，地方税中涉及中央宏观调控和全国政策统一的税种，税权应该集中在中央。地方税中的一些地方性税种，可下放权限给地方。在给予地方一定的税收管理权限的同时，应注意：第一，不能影响税收管理权限的“集权为主”，税收管理的“大权”一定要集中在中央；第二，适当分权的度，不在于权限下放的多少和大小，而在于因地、适时、据情确定；第三，关于税权的划分、下放，均以立法形式进行。第四，下放权限，并不是意味着中央失去对该部分税收管理权限的控制、监督，而是相反，更应加强管理，中央实施有效的制约、控制和监督。

参考文献：

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