辽宁省财政科学研究所

    1994年我国开始实行的分税制财政体制，15年的改革实践充分证明，这一体制取得了巨大成功。受改革初期起始条件的限制，作为一种过渡性的制度安排，分税制也因种种缺陷备受各界争议。党的十七大明确提出了财政体制改革思路，各方研究力量都在开出“药方”，启动新一轮财政体制改革已是箭在弦上。鉴于财政体制问题的核心地位，十分有必要进行系统考量、科学设计、统筹兼顾，妥善处理好与之相关的诸方面利益关系。

    一、妥善处理好“政府”与“市场”的关系

    古今中外，财政就是政府的财政。强大、稳固和平衡的财政，是确保政府行使政治、经济和社会管理职能的重要物质保证，政府与财政的这一“天然”联系，决定了二者职能的同质性。市场经济条件下，市场是资源配置的主体，通过竞争、价格等市场机制自发地调节供求关系，实现各种资源的优化配置，而政府的职能主要在于弥补因市场在资源配置、收入分配和稳定经济等方面的缺陷和失灵。审视我国现行的政府职能，既有从长期计划经济体制中承接下来的政府职能“越位”痕迹，又有与市场经济中政府扮演角色不相称的政府职能“缺位”现象，“内外不清”，“你中有我，我中有你”，“越位”与“缺位”并存。一方面，政府过多地干预微观经济领域活动，过分地担当“经济人”的角色，以行政手段过多地参与资源配置。目前，绝大多数社会管理职责，仍由政府直接承担，普遍存在着包揽过多的问题，有时甚至是“衣食父母”般的呵护，导致管理成本过大、缺乏弹性。另一方面，政府过弱的经济调节和公共服务职能，有悖公平正义的价值取向，出现了诸如收入分配“两级化”、经济与社会“一条腿长，一条短”、人与自然不和谐等“拉美化”现象。完善我国现行的财政体制，理清政府与市场关系是前提，否则改革难有实质性的突破，只是流于某种形式上的转换，治标不治本。要处理好这一基础性关系，就要按照“有所为，有所不为”的原则，重新划分和规范政府与市场的职能范围，切实把已经“越位”的部分撤下来，把“缺位”的地方补上去，真正实现从全能型政府向公共服务型政府的转变。科学界定了市场经济条件下政府职能之后，就要求财政循着“市场经济——社会公共需要——政府职能——财政支出——财政收入”这一路径，实现从目前的“以收定支”模式向“以支定收”的重要转变，充分发挥市场机制的作用，避免方方面面对财政的过分“依赖”，适度确定财政收入规模，有效降低宏观税收负担。

    二、妥善处理好“事权”与“财权”的关系

    所谓事权，是指某一级政府所拥有的从事一定社会经济事务的责任和权利。而财权，是指某一级政府所拥有的财政管理权限，包括财政收入权和支出权。事权规定了政府承担社会经济事务的性质和范围，而政府从事社会经济活动需要相应的财政支出作为保障。最佳的运作机制是事权与财权大致相匹配，有多少钱办多少事。无论哪级政府，“事大财小”还是“事小财大”，都会造成效率的损失。“事大财小”会出现“小马拉大车”的问题，财力不足，只能是降低供给公共产品。同样，“事小财大”则会出现“大马拉小车”的问题，财力过剩，造成稀缺财政资源的浪费。改革开放以来，两种现象在不同政府级次间都出现过。统计数据显示，分税制改革前中央财政基本上处于“事大财小”的状态，1993年中央财政自给能力[1]仅为0.73，其收支缺口只能靠增发公债和财力大省的“施舍”，否则日子很难过下去，这对单一制大国的经济安全构成威胁。随着分税制的实施，这一状况立即得以改观，1994年就提升至1.66，到2006年则高达2.05。在现行的体制下，政府间财政关系的调整近乎“零和博弈”，无疑中央政府财力的增加就是地方政府的减少。在中央加大调控的同时，地方财政自给能力则由1993年的1.02，演变为1994年的0.57，2006年的0.61。对地方而言，目前靠中央转移支付“过日子”、“办事业”的依赖越来越突出。以2007年为例，全国地方财政一般预算收入为2.34万亿元，而一般预算支出为3.81万亿元，38.2%是来自中央各类转移支付。而且，这种依赖伴随着政府级次的降低而反向变动，政府级次越低，依赖程度越高，到了县乡基本就是较高层次政府的“出纳”，以“委托—代理”关系，从属于上级政府的“附属物”。财权的上述这一变动，几乎是在事权未做调整的前提下进行的，事权与财权、财力匹配极不合理，出现了“小马拉大车”的问题。巧妇难为无米之炊。更低一级政府“丧失”了财力基础之后，必然处于无财行政的“不作为”状态，在政绩考核制度的压力下，只能降低公共产品和服务的有效供给。这次汶川地震灾害造成的因学校、医院、政府部门等公共设施倒塌所致丧亡较大，与低水平、低标准和不充足的公共产品供给有关，也是财力短缺的直接“惩罚”。所以，在新一轮财政体制调整过程中，妥善处理好政府间事权、财权关系十分必要。建议尽快以法律形式，按照公共产品需求层次理论，科学划分政府间的事权范围，明确界定政府间支出责任。

    三、妥善处理好“集权”与“分权”的关系

    集权和分权是矛盾的两个方面，过分强调集权则势必牺牲分权，过分强调分权则势必牺牲集权。建国以来，我国财政体制变迁大体上经历了集权模式—行政性分权模式—经济性分权模式的轨迹，具体对应着1949年-1979年、1980年-1993年、1994年以来等不同历史阶段。相当长时期内，就是这样一种简单循环：“一收就死，一放就乱”，不断陷入“条块”矛盾之中。财政“两个比重”[2]通常是衡量集权和分权程度的重要指标。“第一个比重”反映出政府在国民收入初次分配中的汲取能力，“第二个比重”体现中央与地方财政分配关系。改革开放以来，“两个比重”呈现出“高—低—高”的“V”字型演化过程。以1995年和1993年为分界线，之前是由“高”到“低”的变化，体现出国家对企业、中央对地方的“双”让利倾向，之后是由“低”到“高”的变化，体现出国家与中央的“再”收权。一个时期以来，有关财政“两个比重”的争论一直不休。一种观点，目前我国的宏观税负和中央财政集中度不高，认为还有提升的空间和必要；另一种观点，则得出了相反的判断和建议。一个国家，是集权还是分权，与该国的政权组织形式、政府职权范围、经济发展水平、地域面积大小、国内外政治和社会环境等因素密切相关，而且适度集权与分权的数量比例关系的确难以确定。20世纪90年代，国家以“20%”和“60%”作为“两个比重”的调控线，经过十余年的努力，到2006年达到了18.5%和52.8%。表面上，的确不高，尚有提升的空间。实质上，存在着计算口径的差异，即“第一个比重”中的财政收入是预算内的范畴，现实情况是大量的预算外、制度外收入客观存在，考虑这些因素这一比重大约在30%左右，超过了发展中国家所能承受上限25%近6-7个百分点(王美涵，2007)；同样，如果考虑债务因素，“第二个比重”水平则为60%左右，其余多达4级或4.5级地方政府[3]分享收入40%左右，随着省市再集中，到县乡层面财政初次收入分配少的可怜。基于上述分析，可以看出我国财政的集中度、集权度与国情存在着一定程度的不适宜性。从适度水平来考察，“两个比重”是一把“双刃剑”，“过高”则会产生“挤出”效应，加重社会经济负担，降低地方政府的努力程度，进而制约经济社会发展；“过低”则难以满足社会公共需要，同时背离了市场经济条件下追求社会公共福利最大化原则。所以，适度降低“两个比重”，积极探寻集权与分权的平衡点，是构建和谐财政关系的重要内容。

    四、妥善处理好“存量”与“增量”的关系

    为确保分税制的顺利实施，1994年选择了一条保地方既得利益的增量改革之路，即“基数＋增长”的模式。这种渐进式改革，作为过渡性举措，在到达临界点之后必然丧失了帕累托改进的余地，不可能在不损害某一部分利益的前提下，增进其他部分或整体的利益。这种缺乏制度创新、机制建构的改革，表面上看得以顺利推进，甚至取得了巨大成功，但过多“基数+增长”改革措施的采用，也在深层次回避了改革的关键环节和主要矛盾，引发一系列矛盾和问题。就“基数”而言，下一级政府上一年度财政收入“基数”成为“硬杠子”，必须千方百计完成，否则就要扣减体制性财力，影响“既得”利益。分税制改革初期，由于下一级政府存有一定数量的“机动”财力(“家底”)，“基数”问题尚处“隐性”。但随着时间推移，“基数”也在滚“雪球”，一年比一年大，随之“显性”化。1995年，中央对地方的“两税”(消费税＋增值税)返还为1867亿元，到2006年“三税”(消费税＋增值税+所得税)返还增加到3930亿元，占中央对地方转移支付总量近三分之一(28.9%)。巨额的税收返还同时代表着地方财政收入“基数”的同步增加。一般而言，更下一级政府完成上年“基数”，一个渠道是依靠发展经济，另一个渠道就是弄虚作假(拉税、买税、寅吃卯粮、“先征后返”)。近些年来，随着公共财政理念的提出，政府公共服务领域和范围发生了变化，财政支出在“瓦格纳法则”作用下逐年攀升。对地方而言，确保稳定、改革与发展的支出压力更大。也就是说，地方政府特别是基层政府和欠发达地区，基本上陷入了“基数＋增长”的体制“陷阱”，一方面不择手段地为完成收入“基数”而战，另一方面为满足不断扩大的支出需要而拼命“增长”，从中分享微不足道的增量财力。研究表明，税收收入同经济增长呈强正相关关系。受技术、资本、人力资本、资源禀赋和市场供需等要素的影响，要确保一个地区持续、稳定、健康、快速增长是经济学的“歌德巴赫猜想”。这样，经济增长“有限性”与财政收入增长需求“无限性”之间就存在着矛盾。财政体制“基数”问题这种“捆绑”效应的存在，就使得地方政府必须不遗余力地发展经济，目前尚存的比较优势只有不惜提供低廉的土地、过度开采资源、牺牲生态环境、让渡税收(“先征后返”)——步入了一种无奈的“次优”选择。由于这一运行机制的普遍存在，也就难以从根本上遏制地方政府发展经济“冲动”问题。基于上述分析，财政体制设计上的“基数＋增长”的激励效应，正随着时间的推移而弱化，并逐渐演变为“负”激励，产生“负”效应，也是造成我国当前经济过“热”的重要“诱因”。所以，在新一轮财政体制调整过程中，必须弱化“存量”的束缚，分类确定不同地区的“存量”比例，逐步克服制度设计上的“缺陷”。

    五、妥善处理好“诸侯”与“王爷”的关系

    1994年的分税制改革，重在解决中央与地方财政关系“失衡”上下功夫。经过多次财权调整，较好解决了自1980年代以来地方财力过大的问题，削弱了“诸侯”经济实力，提高了中央政府财政支付能力。这一制度创新，为创造中国经济“奇迹”、促进经济转轨和结构调整过程中一系列矛盾和问题的化解、统筹区域经济协调发展等发挥了重大作用。但分税制只解决了财政关系问题的一个方面。学者张曙光曾撰文指出：“政府竞争既包括地区政府间的横向竞争和纵向竞争，也包括部门政府间的横向竞争和纵向竞争。地方政府间的竞争形成了‘诸侯经济’，部门政府间的竞争形成了‘王爷经济’，如果说地区间竞争还具有某些生产和创利作用，那么，部门间竞争则带有更多的垄断特征和分利性质”[4]。立足于财政视角，分税制在注重解决“诸侯”问题的同时，却忽略了对“王爷”权力的限制，肢解了政府财权的统一性。收入上，大量的预算外、制度外收入[5]、国有垄断集团税后利润等游离于政府预算之外，以“部门”利益的方式“自主”运行。部分学者研究显示，其收入规模约为财政预算内的30%－40%。支出上，则出现了比例化、泛法化的倾向，“各路大臣都分钱”(邴志刚，2006)，“公共财政”形同“部门财政”。2005年，中央财政专项转移支付达239项，其金额占转移支付总金额的64%(成思危，2005)。有的中央专项金额小至十万八万，而且带着“龙套”一直“落实”到基层。有些专项资金，实质上是“财权部门化”的体现，即各部门作为“第二财政”在参与国民收入的“二次分配”，过多地体现为部门利益，极易产生“寻租”行为，加之需要地方政府层层“配套”，成为中央各部门“条条”干预地方政府“块块”的重要载体。近些年，审计署所刮起的“审计风暴”，更显示出违规违纪金额越来越大的非正常变动态势。笔者并非财政“部门利益者”，但“财权部门化、部门利益化、利益法制化”等问题的泛滥，的确加重了纳税人的经济负担，浪费了财政资源，降低了分税制体制改革功效。所以，在新一轮财政体制调整过程中，一定要从维护国家财政经济安全的高度出发，通过完善各项财政法规制度、深化政府预算改革、整合政府财力资源和实行“金财工程”等措施，确保政府财政权的完整、统一，从根本上遏制“王爷经济”现象。

    六、妥善处理好“人治”与“法治”的关系

    以法律的形式划分各级政府间的事权和支出责任、明确各级政府间的收入范围、建立转移支付制度、划分财政权、划分财政立法权，是确保分税制财政体制科学、民主、规范、有效运行的重要保证。改革开放以来，我国的财政法治化建设取得了很大进展，但与发达国家财政法治化程度相比，与实行依法治国、依法行政、依法理财的要求相比还有一定的差距，凸现出财政法律体系不健全、法律层次比较低、立法质量不高等问题。特别是有关分税制财政体制的内容，只在《宪法》中简单地提了一笔，并没有以法律的形式对相关内容做详细规定。相关法规只停留在1993年12月15日国务院颁发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》基础上，而且对事权、财权、转移支付等内容也是粗线条的规定，仍缺乏可操作性。所以，就目前财政体制法治性而言，在某种意义上是“人治”大于“法治”、“上级”决定“下级”、“随意”代替“稳定”，政府间“事权”、“财权”、“转移支付”等重大事项调整，往往只是依据政府或政府部门的“红头文件”。分税制是市场经济的产物，市场经济是法治经济，所以市场经济条件下的财政体制只能建构在法治化基础之上。借鉴国际经验，当务之急是研究出台《政府间财政关系法》、《转移支付法》，修订《预算法》，以“法”的形式规范政府间财政行为，实现“人治”财政向“法治”财政的重大转变。

    总之，财政作为国民经济的综合反映，既是一个经济范畴，又是一个政治范畴和社会范畴。妥善处理好财政体制改革过程中的各种利益关系，对确保改革的顺利推进意义十分重大。