东北财经大学

  内容提要：当前我国基层财政非常困难。本文对为解决当前财政困难所推行的“省直管县”改革提出了质疑。通过对省以下财政管理体制的模式对比和转轨国家省以下财政管理体制改革的实践分析，本文认为解决我国基层财政困难的治本之策应当是限制省级政府的权力，规范分税制财政管理体制和建立命令模式的省以下财政管理体制。

    关键词：省以下财政管理体制  命令模式  自治模式

    一、问题的提出

    当前我国基层财政非常困难。一些学者认为省和地(市)层层集中县的财力而事权却在下移是导致基层财政困难的根本原因(黄佩华，1999；贾康、白景明，2002)。而相当一部分人认为解决基层财政困难的办法是实行“省直管县”财政体制。

    所谓“省直管县”财政体制，是指以财政管理体制为主线，突破经济事权的行政级别，实行地(市)与县平行运作的机制，财政体制由省直接结算到市、县，各项财政拨款补助也由省直接分配下达到市、县；地(市)与县之间不直接发生财政关系，地(市)财政没有管理县级财政的职能。

    省直管县当然有助于暂时缓解县乡财政困难，因为它抓住了转移支付资金链的环节越多就容易导致转移支付资金渗漏这个重要的问题，避免了地(市)对县的资金截流。如果省直管县财政体制仅仅是财政拨款补助由省直接分配下达到县，此种方法并无不妥。然而，笔者认为，如果省级财政以确保县级财政支出优先用于县乡工资发放和约束县乡债务失控为名干预县级财政，那就要另当别论了。当前县级政府最缺乏的是与其支出责任相匹配的收入来源(包括地方财政收入和转移支付)和地方自治而最不缺的是来自上级政府的各种干预。省直管县模式下，县级政府可能以牺牲自身的预算独立性为代价换取省级政府的资金支持，省级政府则以自身的偏好代替县级政府的偏好，县级财政可能逐步丧失本已严重受到侵蚀的预算独立权，由一级独立的预算实体逐渐蜕变为省级政府的附庸和派出机构。省级政府干预基层政府决策可能决策失误，对当地经济造成难以挽回的损失。如果出现这样的后果，省直管县改革将是一次倒退。

    笔者认为，省直管县体制的逻辑也是混乱的：既然现实情况表明省级政府是主要的财力集中者[①]，那么省级政府的权力就应当受到限制。然而省直管县却恰恰相反，它强化了省级政府的权力。省直管县与过去市管县体制的区别仅在于限制了地(市)级对县级集中财力，并不妨碍省级政府继续集中财力。在省管县体制下，省级政府的权力自动受到了约束吗？省级政府自动的具有了动力或压力拿出更多的资金用于解决县财政困难和支持县域经济的发展吗？这令人怀疑。

    总之，笔者认为，“省直管县”财政体制并不是解决基层财政困难的根本出路。本文试图通过对省级政府和中央政府在省以下财政管理体制中所起作用的模式对比和转轨国家省以下财政管理体制的改革实践，提出解决我国基层财政困难的治本之策。

    二、省以下财政管理体制的模式对比

    一个国家完整的财政管理体制是由中央和省的财政管理体制以及省以下财政管理体制组成的。从中央政府和省级政府在省以下财政管理体制中所起的作用划分，省以下财政管理体制有两种模式(Roy Bahl and Sally Wallace, 2003)：自治模式(autonomy model)和命令模式(mandate model)。

    (一)自治模式

    自治模式是指中央政府将制定省以下政府间财政关系的权力交给省级政府。在这种模式下，省以下财政管理体制由省级政府制定。国家法律、法规对于政府间财政关系的条款诸如财政支出责任的划分、有关税种的归属等都只涉及中央与省，而不涉及省以下政府。目前，世界上大多数国家都采取这种模式。

    我国省以下财政管理体制属于自治模式。我国的政府分为五级：中央、省、地区、县和乡。各级政府的作用不仅是职责的分工，而且还有上下级的关系，较低级次的政府隶属于其上一级政府，形成了一个统一的行政管理体制。但是，中国的财政管理体制传统上有很深的级次观念，没有将省、地(市)、县放在同等地位，而是自上而下、逐级实施，每次只涉及两级政府。五级政府就组成了四层关系：中央政府——省；省——地(市)；地(市)——县；县——乡。在每一组关系的体制设计中，上级政府都具有绝对的控制权。分税制财政管理体制也不例外。

    (二)命令模式

    命令模式是指省以下政府间财政关系的安排由中央政府颁布命令直接规定。命令模式下，省——地方的财政关系也是中央——省财政关系的反映和延续，二者具有统一性。德国，以及许多中央集权制的国家普遍采用这种模式。

    我们以德国和巴西为例。德国是联邦制国家，其财政体制是由联邦、州和市镇三级构成。根据基本法(财政划分法)的规定，每一级政府都有权要求取得完成其任务所需要的财政资源。因此，在三级政府之间的财权划分上，联邦政府与其他两级政府的地位是平等的。德国三级政府之间的事权都由联邦基本法作了规定：其中联邦政府负责外交、国防、货币政策、公民事务、海关、铁路和航空运输、邮政以及电信；州政府负责文化、教育、法律和秩序、健康、环境保护，以及地区经济政策；市镇负责地方健康设施、体育和娱乐、学校建设、道路、公共住房，以及其他社区事物。同样，德国三级政府之间的财权分配也由一系列联邦政府的财政法规规定了：其中属于市镇和县(开征或独享)的税收有土地税、渔猎税、酒吧许可税、娱乐税、第二住宅税、狗税和饮料税；对于共享税，是由联邦和州共享还是联邦、州和市镇三级共享有着明确的规定。例如，工资所得税是联邦政府和州的共享税，但同时联邦政府也确定了工资所得税划分给市镇的比例(而不是由州作为转移支付的一部分分配到市镇)，因此工资所得税也是联邦、州和市镇三级政府的共享税。地方政府征收的营业税是联邦、州和市镇三级共享税，其中15%和州政府共享，5%与联邦政府共享。

    巴西省以下政府间财政关系也属于命令模式。巴西的州与地方的收入分享办法是由联邦议会通过的法案规定的，而不是由各州政府自行分配。这些规定包括分配收入的具体公式和拨款的时间安排。由于州与地方的税收分享的公式有联邦规定，所以有很高的透明度。例如州增值税的75%部分根据来源地原则按比例分配给地方政府，剩余25%的部分，州有权力采用其他财政需求因素，人口和面积是各州最普遍采用的因素。有些州还使用财政努力作为特殊因素。

    可以看出，命令模式的根本目的就在于保障基层政府的利益，防止省级政府攫取地方政府的财政资源，确保中央——省级政府的财政关系与省——地方政府的财政关系保持一致，便于中央政府政策深入到地方并得到有效执行。

    需要指出的是，命令模式为省和地方的财政关系搭建了一个制度框架，但并没有将省级政府的作用排除在外，省级政府仍然具有在省域范围内配置资源的能力，只是权力受到了相当程度的限制。

    三、转轨国家省以下政府管理体制改革的实践

    目前，世界很多国家已经有省以下财政管理体制改革的实践。下面以与我国在国土面积、人口规模、社会发展阶段以及财政特征等方面有很多相似性的转轨国家俄罗斯为例，对省以下财政管理体制改革情况作以详细分析。

    俄罗斯与我国一样也有五级政府级次：俄罗斯联邦、加盟共和国、州(相当于我国的省)、县、市。1991年苏联解体后，尽管联邦政府和州政府之间的收入划分有所改进，但大多数州——地方的财政关系在转轨过程中仍没有改变。由于地方政府感到他们被州政府完全控制，所以游说联邦政府，认为州政府将分享标准强加给了州以下地方政府。20世纪90年代末期，俄罗斯政府通过立法不仅构建了联邦和州之间的关系，而且还通过说明县(rayon)政府和市(municipal)政府之间(通常属于县以下的政府)的关系规定了州以下的政府关系。1997年俄国家杜马批准了修订的《俄罗斯联邦地方自治财政基金法》。为保护地方一级的纵向财政平衡，该法规定州政府在主要税种上与地方政府的分享比率达到平均最低水平。平均而言，地方政府应该保留最低50%的个人所得税，5%的企业所得税，10%的增值税，5%的酒类消费税以及10%的其他商品消费税。

    《财政基金法》的意义在于试图消除传统的州以下地方政府只服从州政府的等级框架，寻求建立一个独立或者至少是规范的，联邦政府和州政府、地方政府之间财政关系的体系。Jorge Martinez-Vazquez和James boex(2004)认为，考虑到许多州的历史状况和制度建设不完善，在俄罗斯继续实施经济改革的进程中，采取一个针对联邦以下各级的财政要求提供广泛的联邦指导，并使各州有所选择的政策，对俄罗斯最为适用。在这一前提下，联邦立法应当为州以下地方政府提供比现在更多的收入自主权和预算决定权。政府间财政改革的蓝图应当包括对州政府干涉州以下地方政府行为的实际约束。

    从俄罗斯州以下财政管理体制改革可以看出，该国的中央政府在转轨过程中直接参与到了州以下政府间财政关系的制定，从以往的自治模式转变为命令模式。其核心内容：一是在中央、州、地方多级政府间划分税种，而在改革前，税种只在中央、州两级划分，州以下的税种划分和分享比率交由州级政府自行决定；二是即使属于州级政府的收入，也规定了应该向地方政府转移支付或分享的最低标准。俄罗斯通过以上制度安排，州级政府的权力受到很大限制，地方政府自有收入得到保障，转移支付的可获得性提高。

    四、命令模式——我国省以下财政管理体制的理性选择

    当前的省直管县改革并没有限制省级政府的权力，也就是说没有触动我国基层财政困难的根源。省直管县仍然属于自治模式，省级政府在省以下财政管理体制的设计中具有绝对的权力。自治模式的一个基本假设是省级政府具有在省域内配置资源的优势。而自治模式导致的基层财政困难使我们反思，这一假设是否成立。笔者认为，在缺乏有效的权力约束的情况下，这一假设不能成立，省级政府在省域内资源配置的优势往往成为省级政府集中下级政府财力的理由和滥用中央政府赋予的这种权利的挡箭牌。为保证省以下地方财政的平稳运行，就必须对省级政府实施有效的制衡机制。结合转轨国家省以下财政管理体制的做法，笔者认为解决我国基层财政困难的治本之策是：规范分税制财政管理体制，改变目前省以下财政管理体制完全由省级政府制定的做法，中央政府直接参与到地方政府财政体制的设计中去，转变省以下财政管理体制自治模式为命令模式，统一省以下财政管理体制，实现中央——省——地(市)、县政府之间的平衡。

    (一)规范分税制财政管理体制，统一总预算会计

    为实行规范的分税制财政管理体制，中央政府应该抛弃现行分税制财政管理体制中原包干体制的体制补助、体制上解、专项上解等内容不一的政府间分配关系。在规范的分税制财政管理体制下，各级政府的财权通过各税种的中央政府与地方政府之间的划分实现，各级政府与履行职责相匹配的财力的缺口通过统一的转移支付实现。规范的分税制财政管理体制与统一的总预算会计相辅相成。在规范的分税制财政管理体制下，由于取消了原体制的政府间分配关系，预算科目得以统一。在多级政府总预算会计科目口径统一后，中央政府将第一次实现国家财政总决算综合反映中央——省——地(市)、县多级政府的收支结构以及政府间往来结算关系。

    (二)转变自治模式为命令模式，统一省以下财政管理体制

    1.深化政府间事权划分，出台中央政府、省级政府和地(市)、县政府更加清晰的事权框架。制定更加清晰的事权框架的关键是，对于那些重要的财政支出责任如养老保险、失业保险、教育、卫生等要明确中央与地方的责任，而目前这些支出的划分并不明确。例如社会保障，究竟应当由中央政府负责，还是由地方政府负责，没有明确的法律规定。据统计，1998年以来，在财政对基本养老保险资金的补助中，中央占90%以上，地方不足10%[②]。按照国际惯例，应该将社会保障明确界定为中央的事权。又如教育，作为义务教育的基础教育究竟是以地方政府为主的事权还是中央政府的主要事权至今仍不清楚。据统计，2002年中央财政安排用于基础教育的支出477亿元，占全国义务教育支出的19%[③]。从国际比较来看，无论是发达国家，还是发展中国家，都是由中央和省级政府承担初等教育的全部或主要费用。例如日本(1980)，国家承担了初等、中等教育的25.4%，县政府(相当于中国的省)承担了67.8%；德国(1978)联邦政府承担了0.3%，州政府承担了74.2%[④]。考虑到我国的国情，可以明确将义务教育作为省级政府的主要事权，地(市)、县政府承担辅助责任。

    2.统一各级政府的财权划分并向基层财政倾斜。规范的分税制财政管理体制也意味着省以下财政关系必须在分税制财政管理的框架下重新设计。在分税制财政管理体制框架下，中央政府应该取消各省分税加增量提成、分税加共享和增量分成以及分税加增长分成等不规范的收入分成方式，实行统一的分税加共享方式。

    在统一的分税加共享方式下，中央政府一是依据各级政府的事权范围，采用按税种或按比例分享等规范办法，打破按企业隶属关系划分收入的做法。二是统一各个税种在各级政府间的划分，尤其是对于共享税，明确列示是中央、省两级共享还是地(市)、县多级共享，对于多级共享的税种，可统一规定省级政府的分享比例，省以下的分享比例由省级政府确定并报中央政府备案和批准，而不是由各个省级政府自行确定税种划分和省本级的分享比率。目前在省与地(市)、县的共享税设置中，大部分地区省分享比例占大头，今后共享税的分享比例应该主要向基层财政倾斜。也可以效仿俄罗斯的做法，中央政府综合规定一个(最低的)省与基层政府的收入分享比率。三是规范税收返还的分配。可以参照巴西的做法，由中央政府制定统一、公开的分配方案，例如可规定属于基层财政的税收返还，70%部分根据来源地原则按比例分配，剩余30%的部分，省级政府有权力采用其他财政因素分配到基层财政，而不是全部由省级政府随意分配。

    3.进一步公开转移支付的分配方案；改变资金拨付方式，由目前的逐级拨付变为直接拨付。笔者认为，中央政府采取命令模式并采取上述措施后，沿袭于旧体制的复杂的财政管理体制被规范的分税制财政管理体制所替代，省级政府在省以下财政管理体制中的权力得到制衡，困扰基层财政的履行职责与所需财力不匹配的问题能够得到很好的解决，基层财政也将走出困境。

参考文献：

〔1〕黄佩华等.中国地方财政问题研究.中国检查出版社，1999年.

〔2〕贾康,白景明.完善财政体制寻求基层财政解困治本之策.现代财经，2002年第1期.

〔3〕Jonathan Rodden, 2003, “Soft Budget Constrains and German Federalism”, in Jonathan Rodden, Gunnar S. Eskeland, and Jennie Litvack(eds), Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints, the MIT Press.

〔4〕Jorge Martinez-Vazquez和James boex,(2004).俄罗斯财政分权化改革.载于h政府间财政关系课题组编译.政府间财政关系比较研究.中国财政经济出版社，2004年.

〔5〕Roy Bahl and Sally Wallace, 2003, “Fiscal Decentralization: the Provincial-local Dimension”, in Jorge Martinez-Vazquez and James Alm (eds), Public Finance in Developing and Transitional Countries, Edward Elgar Publishing, Inc.

〔6〕孙开.财政体制改革问题研究.经济科学出版社，2004年.

〔7〕朱秋霞.德国财政制度.中国财政经济出版社，2005年.