山东省财政厅
遵循公平、效率和法制化的原则，运用科学、公式化的计算方法，通过均等化转移支付手段，解决纵向与横向的财政不平衡，逐步缩小地区的财力差异，实现全国各地区公民享受到大体均等的基本公共服务目标，是成熟市场经济国家转移支付的一般做法。由于实现条件不充分，在1994年分税制改革时，我国没有推行标准化的转移支付制度。作为分税制财政管理体制改革的配套措施，1995年中央财政在立足国情的基础上，借鉴成熟市场经济国家转移支付制度经验，制定了“过渡期财政转移支付办法” ，奠定了中央对地方一般性转移支付制度框架。其基本思路是：按照规范和公正的原则，根据客观因素测算各地区的标准财政收入和标准财政支出，以标准财政收支的缺口为依据进行公式化分配。财政越困难的地区，补助程度越高。从2002年开始，过渡期转移支付改称一般性转移支付。十几年来，我国一般性转移支付制度经过多次调整。针对一般性转移支付制度实施效果、存在问题和改革方向等，许多专家、学者和实践部门的工作者进行了大量研究，为进一步的研究提供了理论基础和有益借鉴，在此将已有的研究成果综述如下：
一、关于转移支付制度实施效果的研究
财政转移支付作为协调政府间财政分配关系的基本手段，其目的是实现各地区提供公共服务水平的基本一致，保证各级政府有财力为本地居民提供均等化的公共服务。但是我国现行转移支付制度的均等化效果不够明显，需要通过最具均等化作用的一般性转移支付来实现转移支付制度的内在要求。
（一）现行财政转移支付体制均等化财力效果不显著
1.对区域（东、中、西部）财力差距缩小有一定作用，但效果不大。
葛乃旭（2005）通过对改革前后财政能力系数、基尼系数等指标的分析认为，现行转移支付制度具有均等化的效应，但是作用太小，不足以抵制地区差距不断扩大的趋势。
曹俊文、罗良清（2006）通过对1996年—2003年数据的分析认为，现行转移支付制度考虑并且区分了经济发展程度的不同，对经济落后的西部地区实行倾斜，缩小了三大经济区域之间的财力差距，有助于中西部地区的经济发展，说明了改革后的转移支付制度在一定程度上是成功的。现行的转移支付制度仍未能有效地降低中部、西部地区内部省市之间财力水平的差异。特别是我国经济最为落后的西部地区，由于对其转移支付资金分配的不合理，使该地区内部省市之间财力水平差距增大。
2.转移支付力度小，难以校正地区间财力差距。
黄解宇、常云昆（2005）认为，由于受原体制因素的影响太大，1996年开始实行的过渡期转移支付办法起不到均等化地方财力的作用。王小朋（2005）通过对我国2001年—2003年数据的分析认为，我国的转移支付结构很大程度上不具有公平性，不能体现均等化的转移支付目标。
王金秀（2006）认为均衡性转移支付增长很快，但力度小、受益面广，均衡效果甚微，难以校正地区差距。杨阳（2006）认为，上解中央“两税”按基数返还地方的方式，使大部分转移支付的财力失去均衡功能，税收返还照顾既得利益的制度设计，直接拉大了贫富省份之间的财政能力差距，使得富者越富，穷者越穷。
3.转移支付实施的阶段不同，效果也不同。
对转移支付制度实施不同阶段的效果，陈家海、陈海弘（1999）利用1952年—1997年的数据，黄肖广（2005）利用1953年—1998年间的数据，研究了在不同经济体制、财政体制下，各地区财政资金净流入、流出的状况，对各地区预算内、外财政收入弹性等因素的影响进行了分析，其结论是我国各地区的经济发展差异很大，“抽肥补瘦”式的政府间转移支付只能在中央集权的财政体制中得到实施，地方财政分权只能局限于地方公共产品供应范围内。同时，过度分权只能助长地方保护主义，破坏统一市场的形成。
4.转移支付的纵向平衡效果显著，横向平衡效果不明显。
刘溶沧、焦国华（2002）的研究认为，转移支付制度是实现中央与地方财政之间纵向平衡的重要手段，特别是1994年分税制财政体制改革后，转移支付制度在弥补中央与地方财政之间的纵向失衡方面发挥着显著作用。1994年分税制财政体制改革后，转移支付制度没能有效控制地区间公共财政能力差距的扩大。现行转移支付制度与财政包干体制下的转移支付制度相比，其横向平衡效应大大降低，以人均财政支出相对差异系数衡量的地区间公共财政能力差距明显扩大。
陈秀山、张启春（2003）认为，规范的转移支付制度追求的是区域间财政能力或公共服务水平均等化。我国现行转移支付制度虽然在实现纵向平衡方面有明显成就，过渡期转移支付办法在一定程度上也有利于区域间财政能力的均衡，但总体而言，从设计到实施，在矫正区域间的横向均衡方面缺乏成效，没能有效地控制区域间财政能力差距的进一步扩大。要进一步发挥其区域均衡效应，必须进行转移支付制度的调整和创新。
（二）一般性转移支付具有较好的均等化财力效果
孙开、彭建（2002）认为，从严格意义上讲，现行转移支付制度中只有一般性转移支付制度属于真正的均等化转移支付，其他五种转移支付形式属于非均等化转移支付。
寇铁军、汪洋（2003）、黄敬宝（2005）等认为，不同的转移支付形式对地区间财力差距的缩小有不同的作用，具体表现在：所得税基数返还没有缩小地区差距，反而扩大了地区之间财力差异；财力性转移支付（包括一般性转移支付、增加工资转移支付、农村税费改革转移支付、民族地区转移支付补助）在均衡财力方面具有高效性；专项转移支付、增发国债补助、原体制补助、调整收入任务增加或减少补助以及其他补助在均衡各地区财力方面也具有较高的效率。
二、关于一般性转移支付制度存在问题的研究
一般性转移支付制度自1995年实施以来，针对运行中出现的问题进行了多次调整，但仍存在以下问题：
（一）一般性转移支付在转移支付体系中所占比重较低
江孝感、魏峰、蒋尚华（1999）认为，用一般性转移支付办法分配的转移支付数量十分有限，还不能从根本上改变转移支付分配不科学的局面，难以发挥转移支付均等化的作用。
张菊良（2000）通过对当前我国实行的转移支付体系的分析发现，一般性转移支付所用资金是从中央财政收入增量中拿出来的，而中央财政收入占全国财政收入的比例不高，其收入增量有限，所以用该办法分配的转移支付数也十分有限，不可能从根本上改变转移支付分配不科学的局面。
孙开、彭建（2002）、陈秀山、徐瑛（2004）认为，一般性转移支付制度在现行的转移支付体系中所占比例明显偏低，特别是过渡期转移支付规模偏小，对均等化作用不明显。
（二）测算方法存在不合理之处
钟晓敏（1998）认为，一般性转移支付在对标准收入和标准支出的确定上还存在着不尽合理之处，比如有些因素的衡量方法不统一，对“标准公用经费”、“标准财政供养人口”及“收入努力程度”采用了“多元回归”的方法，而“标准专项支出”的部分项目则以实际数作为标准。另外，在因素的选择和权数的分配上也有待进一步的完善和调整。
李晓红（2001）认为，转移支付办法中对标准收入的确定虽采用了公式法，但是只有本级标准收入采用了“税基 & 税率”的办法，所占比重有限。其他因素则留有双方讨价还价的余地，随意性较大。
寇铁军、汪洋（2003）认为，部分指标的相关因素权重确定不尽合理。一般转移支付办法在测算财政供养人口时，采用了相关因素样本数据回归分析的方法，这种测算本身是较为科学、合理的。但是，从测算的结果看，有些相关因素的权重与当前的实际情况存在一定差异，甚至是相反的。并且，影响目标指标的相关因素选择不尽合理。办法中很多目标指标的相关因素与目标指标的相关度极低，甚至有些因素与目标指标几乎没有相关关系。
陈秀山、徐瑛（2004）认为，1995年开始通过公式法确定的过渡期转移支付办法存在非均衡因素，没有调节地方既得利益，仅调节了增量。
（三）测算级次低，预算安排随意性大
孙开、彭建（2002）通过研究发现，一般性转移支付办法虽然经过几年的运行和修正，但是在结构和功能方面仍存在问题。在预算级次上目前只是以省为单位进行测算，没有考虑不同级次政府支出标准的差异，致使测算的准确度不高，而且现在对财政转移支付规模的规定尚不规范，预算安排随意性较大。
熊波（2003）认为，目前我国一般性转移支付形式程序繁琐，随意性大，透明度低，不利于节省支出和提高财政资金使用效率。
（四）均等化力度不够
王丽娟、李亚宁（2004）认为一般性转移支付办法的作用有限，主要表现在转移支付力度有限。由于一般性转移支付办法所用资金是从中央财政收入增量中拿出来的，而中央财政收入占全国财政收入的比例不高,其收入增量有限，所以用该办法分配的转移支付数额也十分有限，在中央财政赤字较大、债务负担较重的情况下，只能拿出有限资金用于转移支付，转移支付方式规范化程度有限，作用力度不够。
李武杰、金崇芳（2005）认为，现行转移支付制度中的一般性转移支付数额实际上仍采用“基数法”作为主要确定依据。这一缺陷限制了一般性转移支付的作用，使其仅有政府间纵向财力均衡的功能，未能发挥地区间财力调节作用，更没有形成横向财力均衡机制。
三、关于一般性转移支付制度改革与完善的研究
（一）提高一般性转移支付在转移支付体系中的比重
为了实现转移支付制度的均等化目标，随着财政经济不断发展，应逐步增加一般性转移支付规模。
李晓红（2001）认为，应该逐渐加大公式化转移支付在转移支付体系中所占的比重。在标准收入确定的公式中，逐渐增加本级政府标准收入的比重，并对本级政府标准收入的计算进行细化和规范，要具体到每个税种。
孙开、彭建（2002）认为，应该在减少其它一般目的财政转移支付形式的同时，加大过渡期财政转移支付的力度，逐步向规范化的一般财政转移支付靠拢。
王丽娟、李亚宁（2004）认为，应该逐年扩大一般性转移支付量，使地方有足够的财力来履行应承担的支出责任，从而使不同省区的居民均能享受到水平大体相当的基本社会福利或公共服务。
李武杰、金崇芳（2005）认为，应该加大过渡期转移支付力度。过渡期转移支付是目前中央政府调节地方财力差距、实现横向均衡的重要调节手段。目前，受资金规模约束，过渡期转移支付力度有限。加大过渡期转移支付力度，取决于中央政府财力状况，也取决于这部分资金在中央政府收入增量中的比例。为保证过渡期转移支付的力度不断增长，应确定过渡期转移支付资金在中央财政收入增量中的比例与增长速度，并制定一个中长期的增长目标和资金来源扩展计划，逐步扩大均等化转移支付的作用。
葛乃旭（2005）通过研究认为，应该增加具有均等化作用的一般性转移支付的数额。王小朋（2005）认为，须调整转移支付结构，增加一般性转移支付的比重。要均衡地区之间的财力，就必须加大转移支付中用于均等化的资金。
（二）完善一般性转移支付测算方法
一般性转移支付制度能否顺利实施，实现均等化财力的目的，关键在于考虑各种影响因素，利用科学的方法，设计出合理的一般性转移支付公式。已有的研究对公式应该包括哪些影响因素和运用何种技术方法进行了深入的探讨。
1.测算公式应包含的因素。
储惠平（1995）认为，在标准收入的测算中应该主要考虑产业结构、地区行业结构和国内生产总值；在标准支出的测算中应该考虑的内容包括财政供养人员、总人口、经济发展水平和人均财政收入等。对于数据的处理问题，应该根据情况对统计数据进行一定的修正。
尤象都（1995）对转移支付的测算公式进行了探讨，认为标准收入能力的测算主要是地方税的测算，主要应考虑税基范围、法定税率和影响税收成本因素。标准支出的测算以义务教育为例考虑了三个因素，即师生比、都市化程度、人均国民生产总值。
杨灿明、陈金永（1995）认为，在因素法中有几种因素比较重要，如总人口、人均国民生产总值、人均财政收入、疆域面积、自然条件、通货膨胀和特殊因素。
曾炜、李建泰（1996）认为，目前我国宜采用基数加因素的方法，即按财力计算支出基数，然后按照各地区总人口、耕地面积、人均国民生产总值、财政供养人口、行政区划以及粮棉等主要农产品调出情况等因素进行调整，逐渐向因素法靠拢。
钟晓敏（1998）根据回归分析认为，影响财政支出和财政收入的最重要因素包括人口、人均GDP、城市化程度、人口密度，另外再把财政预算内收入和预算外收入占总收入的比例数作为财政努力因素也考虑在内。
钟晓敏（1998）、赵阳（1999）从我国的实际出发认为，采用因素法测算标准收入和标准支出选取的因素不宜过多，切忌繁杂，应体现重要性原则，选取影响财政支出和财政收入的最主要因素。
劳秦汉（1998）认为，采用因素法和标准财政收支差额法相结合来测定财政转移支付数额，是西方主要国家规范财政转移支付的一种较为科学的基本方法。结合我国当前的财税环境，只能分步实施：第一步，在现行基数法的基础上，可结合采用相对简单的因素比例法，如对无条件转移支付中的税收返还的一部分或有条件转移支付中的特殊补助，可按各省（市、县）人口数量因素或少数民族人口、老边穷地区人口数量因素进行加权平均后直接分配。第二步，采用基数法与因素法相结合的比例混合法，即通过基数法（可作一定调整）测算出转移支付的数额，利用比较重要、全国统一和易于计量的因素标准，测定计算出转移支付的数额，然后按一定比例混合，最终确定出实际的财政转移支付额。第三步，完全采用因素法和标准财政收支差额法，即在测定标准财政支出需求方面考虑人口、面积、气候、资源、交通、教育卫生与城镇建设等因素的影响，在测定标准财政收入能力方面考虑国民生产总值、国民收入、税源、税基、税率等因素发展变化的影响。通过因素法和差异系数的调整，测定出各地的标准财政收支差额,最终确定出各地的均衡拨款，即财政转移支付的数额。
孙开、彭建（2002）认为，应从标准收入测算和标准支出测算两方面入手。在标准收入测算上，对已经进行标准化测算的增值税和营业税等大税种，要从征管成本和产业结构的角度，在考虑地区差异因素的基础上进行更精细的测算；在标准支出测算上，要对地区间成本差异系数进行一定的考虑。
王金秀（2006）认为，因素选择应该主要考虑以下几个方面:一是客观性，避免将主观的、具有可调控性的因素纳入模型，突出人口和自然条件差异等主要的客观因素；二是突出因素影响效应的宏观性，将真实就业率、人口迁移和“三农”因素纳入分配公式；三是突出重点区域，促进中西部贫困地区的协调发展。
2.设立公式的技术方法。
张俊莲（1999）利用比较分析法，比较了财政转移支付制度中常用的几种测算方法，认为几种方法各有优缺点，但对于测算省级财政转移支付方案而言，应以回归分析法为主，因素计分法和系数调整法为辅。
张守凯、赵晓宏（1999）认为，科学均衡的转移支付制度应以各地标准收入和标准支出为基础进行测算。即以按照全国平均征收努力程度所应该征收的标准收入和按照全国平均支出水平提供公共服务所需要的标准支出，计算出二者的差距，以此作为均衡拨款的依据。而不是按其实际收支差额为依据，这样才客观、准确。
刘溶沧、焦国华（2002）认为，应该用“因素法”逐步取代“基数法”来核算转移支付数额。通过实行规范化的收支评估，即分税种按标准税基和标准税率测定各地区的标准化收入能力，根据影响支出成本的客观因素，分项目测算各地区的标准化支出需要，再用各地区的收入能力和支出需要来决定一般性转移支付数额。同时，配合专项转移支付和特殊性转移支付，形成一个完整而规范的转移支付体系。
刘亮（2003）通过设立偏离程度（指各省人均财政收入相对于全国人均财政收入的偏离程度）这一指标考察人均财力的均衡程度，通过引用数理统计中的标准离差率考察了一般性转移支付的绩效，并利用1994年—2001年的数据对这两个指标进行了分析。
严剑峰（2003）提出利用主成分分析法建立横向均等化财政转移支付数额分配方法，并利用2000年全国各省、市、自治区七个主成分指标值进行分析，计算2002年全国各省、市、自治区综合评价得分，并利用此结果计算转移支付数额。在此基础上建立横向均等化财政转移支付的分配公式，提出了利用主成分分析法如何分配横向均等化财政转移支付的解决思路。
黄解宇、常云昆（2005）利用计量经济学的方法提出了一套具体的均等化转移公式，利用近年中国的财政数据估算中国31个省、自治区和直辖市的财政能力和支出需求，并利用1999年和2003年的数据，根据公式估算转移支付数额，并与实际的转移支付数额进行了比较分析。
王金秀（2006）认为，应以科学的因素法完善现行的均衡转移支付方案。我国现行的一般性转移支付方案在整个转移支付体系中是最为完备的，但依然存在一些缺陷，改进设想为:一是合并财力转移支付和一般性转移支付，形成一般均衡的无条件转移支付体系；二是对均衡转移支付体系强调因素选择的科学性，有限使用回归方法，避免历史发展的不合理性固化到模型中，形成违背改革导向的分配结果。
江杰、李志慧（2006）通过对湖南省地方财政自给能力差异的分析和对其地区间转移支付均等化效应的实证检验认为，地方一般性转移支付需要建立一个科学的转移支付公式。
（三）分步骤确定一般性转移支付规模
杨灿明、陈金永（1995）研究认为，一般性转移支付规模宜由小到大，稳步发展，要考虑大多数市场经济国家的经验并区别中国宏观调控与西方国家宏观调控的不同。
卢荣春（1998）认为，鉴于目前我国在财政预算体制、政府事权划分、统计数据和既得利益等方面存在很多制约因素，确定一般性转移支付规模可以分三步实施：第一步，按标准支出需求与标准收入能力之差的40%确定均衡拨款；第二步，按标准支出需求与标准收入能力之差的50%确定均衡拨款；第三步，按标准支出需求与标准收入能力之差的75%确定均衡拨款。
（四）建立一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系
部分学者认为仅依靠一般性转移支付制度并不能完全实现转移支付体系的目的，应该在建立科学的一般性转移支付公式的基础上，建立一般性转移支付与专项转移支付相配合的转移支付模式。
张惠平（1999）认为，参照国际惯例，立足我国国情，在“公平优先、兼顾效率”的原则指导下，目前我国转移支付体系应以一般性补助为主,专项补助为辅。
刘溶沧、焦国华（2002）认为，应采取一般性转移支付、专项转移支付和特殊性转移支付相结合的形式。一般性转移支付是一种不带使用条件或无指定用途的转移支付，其目标是重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任不对称问题，特别是使经济欠发达地区或贫困地区能有足够的财力履行政府的基本职能，提供与其他地区大致相同的公共服务；专项转移支付在规范转移支付制度中也是不可或缺的，主要是因为在中国这样一个发展中大国，专项转移支付不仅对于定向提高某些地区性，特别是某些跨地区性公共物品的供给能力和公共服务水平，对于缩小地区之间的悬殊差距有着不可替代的作用，而且也是强化中央政府宏观经济调控能力、提高经济整体素质的一条重要途径；为了解决现实经济生活中以及各地区的特殊情况，还应该配合性使用特殊性转移支付，以便在某些地区遭遇严重自然灾害、非意料严重事故，以及中央出台的重大政策对地方利益造成严重影响时，上级政府对下级政府提供特殊性补助。
陈秀山、张启春（2003）认为，从转移支付的整体组合模式选择来看，建立一个以公式化为基础，一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系，有利于区域均等化目标的实现。
黄敬宝（2005）认为，1995年出台的过渡期转移支付办法存在缺陷，主要是影响因素的选择、影响权重的确定、相关因素影响系数的确定不合理。应调整为一般性转移支付与专项转移支付相结合的模式。
倪红日（2006）认为，应该持续扩大一般性转移支付规模。根据我国的现实情况，应不断加大一般性转移支付补助量，在转移支付体系中，以一般性转移支付为主，配合专项转移支付，进一步规范和完善我国的转移支付制度。
杨聪杰（2006）认为，一般性转移支付在协调区域经济发展中具有重要作用，应规范地归并转移支付种类，把现存的体制补助、税收返还和结算补助等三项归并到一般性转移支付中，改变转移支付资金的无谓双向流动。在“公平优先，兼顾效率”的原则指导下，我国目前的转移支付应以一般性补助为主，专项补助为辅，向西部贫困地区适当倾斜。
四、简要评价与思考
通过对一般性转移支付研究文献的梳理和分析可以看出：已有的文献从研究方法看，既有规范分析，也有实证分析；从研究视角看，既有历史和现实相结合的研究，也有将国际经验与中国国情相结合的研究；从研究内容看，既有对理论本身的思考，也有关于一般性转移支付技术方法的探讨。在已有研究中，各位学者与实践部门工作者关注较多的是进一步改革一般性转移支付制度的原因、现行一般性转移支付制度存在的问题以及改革与完善的对策建议，并形成了一些理论与实践价值较高的观点与成果。
一般性转移支付是一个理论性与实践性较强的问题，需要运用多种方法，进行多层面的考量。对一般性转移支付的研究和处理必须拓宽视角，不能拘泥于一般性转移支付本身，需要构建一个能够解释、分析一般性转移支付制度的理论框架和技术平台。但是，目前关于一般性转移支付制度的研究还存在一些局限性：首先，一般性转移支付中标准收入与标准支出测算的研究散见于不同文献，缺乏对标准收入与标准支出确定的理论研究和测算方式的系统研究，特别是对标准收入与支出范围的衔接、界定，以及标准收入适用税基的选择、支出成本差异的调整等技术处理问题，现在仍没有一个认同的标准。其次，一般性转移支付制度是通过“公式法”来确定转移支付规模的，但是已有的文献对公式中应该包含的因素还没有形成共识，有待于进一步的研究和探讨。再次，对一般性转移支付规模在转移支付体系中应占有的比重和各省应获得的一般性转移支付数额更多的是定性分析，缺乏具有说服力的定量分析。最后，在采用因素法确定一般性转移支付规模过程中，数据采集问题十分关键，已有关于一般性转移支付测算的研究对于各种影响因素考虑较多，并利用个别省份的数据进行了测算分析，但对全国范围内相关数据的可得性以及数据的深度处理和分析明显不足。