苏州大学商学院

    内容提要：我国的财政管理体制经历了从统收统支的高度集权体制，到财政包干体制，再到社会主义市场经济体制下初步规范的分税制财政体制。其中有两次改革值得探讨，第一次是由传统计划经济体制下高度集中的财政管理体制向委托—代理关系的财政包干体制转变;第二次是在1994年,由委托—代理的财政包干体制向市场经济体制下的非委托—代理关系的分税制财政管理体制转变。这两次转变是在特定的经济条件和制度环境下发生的,具有逻辑上的客观必然性。本文试图以博弈理论、制度变迁和路径依赖理论为依据，分析我国的财政管理体制改革问题，最后提出完善我国财政管理体制的建议。

    关键词：财政管理体制；博弈；制度变迁；路径依赖

    一、文献综述

    财政管理体制是规范中央与地方财税分配关系的重要制度，核心就是要处理好中央与地方的分配关系，也就是处理好集权与分权的矛盾，其始终也是经济体制改革中的一个重要内容。经济转型时期，中央政府与地方政府频繁地进行扩权—分权—收权的变动。地方政府扮演了相对于中央政府和地方非政府主体的双向代理角色：一方面，地方政府代理中央政府，实行本地区经济的宏观管理和调控；另一方面，地方政府代理本地区的非政府主体，执行中央的决定，争取中央的支持，以实现本地区经济利益最大化。由于地方政府和中央政府的目标既存在一致又存在差异，而地方政府又有了很大的自主权，中央与地方博弈便不可避免（孙宁华，2001）。因此，财政管理体制改革问题实质上是中央与地方在集权与分权问题上进行博弈的体现。

    制度是为了决定人们的相互关系而人为设定的一些规则，其主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的（但不一定是有效的）结构来减少不确定性的问题（诺思，1994）。而制度变迁分为两种：供给主导型制度变迁方式和需求诱致型制度变迁方式。前者发生的前提条件是，权力中心的制度创新收益大于其成本，但是在制度变迁过程中会出现“诺思悖论”：权力中心在组织和实施制度创新时，不仅具有通过降低交易费用实现社会总产出最大化的动机，而且总是力图获得最大的垄断租金。在权力中心以及垄断租金的所有权结构与降低交易费用促进经济增长的有效体制之间，就会出现冲突。在一个由权力中心的制度供给意愿和能力主导制度变迁的框架内，将会很难解决“诺思悖论”，进而出现制度供给的不足，从而潜在制度收益的显现引发中央政府与地方政府进行博弈（杨瑞龙，1994）。

    现实世界不仅是信息不完全的世界，而且是信息分布不对称的世界，博弈双方或者说交易双方拥有的信息量是不等同的。在信息经济学当中，我们将博弈双方中拥有私人信息的一方参与人称为“代理人”（地方政府），不拥有私人信息的一方参与人称为“委托人”（中央政府）（张维迎，1996）。信息不对称也就意味着“代理人”可以利用信息优势谋取自身利益，发生逆向选择和道德风险。

    制度变迁中地方政府的逆向选择和道德风险可能会使制度变迁的路径发生偏离，这个是由于制度变迁具有“路径依赖”的特点。“路径依赖”是指在制度变迁过程中存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度变迁一旦走上了某一种路径，它的既定方向在往后的发展中会得到自我地强化。人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择（诺思，1991）。沿着既定的路径，经济制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速得以优化；也可能会继续原有的错误路径偏离正确的方向，甚至会进入无效率的锁定状态（孙宁华，2001）。地方政府的逆向选择和道德风险问题增大了制度创新的成本，减少了制度创新带来的社会产出，延缓了制度创新的目标实现。

    二、我国财政管理体制变迁的制度经济学分析

    制度与经济发展之间存在着紧密联系：制度会影响经济发展的水平和进程；另一方面，经济发展也可以而且确实会导致制度变迁。制度变迁的路径依赖性很强，而生产力落后、经济不发达是我国经济制度变迁的起点。在此基础上确立的赶超型发展战略，内在地决定了我国财政管理体制的基本模式及其变迁。

    （一）高度集中财政管理体制向委托—代理模式下财政包干体制的转变

    1.历史变迁

    1950年，在当时的资源禀赋条件下，国家推行重工业优先发展的赶超战略，需要实行高度集中的财政管理体制，而且需要高度集中于中央政府。因为地方政府财权过大会造成资金分散，还可能将资金配置到非重工业项目上面。因此，“一五”时期开始，我国形成了高度集中统一的财政体制。中央政府的集权过度表现在：所有国营企业的财务纳入国家财政体系，各项财务指标由国家财政部门统一制定和监督执行，全社会的固定资产投资和流动资金也均纳入了财政管理的范围。形成了扭曲的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度和缺乏自主权的微观经营机制。

    由于管理幅度过大，管理链条过长，微观经济领域普遍存在的生产效率低下、劳动激励不足等问题逐渐暴露,地方政府和个人没有积极性去充分利用自己的信息优势将资源配置和利用推向生产可能性曲线，以达到帕累托最优。因此，要实行分权。1958年我国开始在保留原有计划经济体制前提下进行财政分权，将投资活动还有企业委托给地方政府负责监督和管理，中央政府只负责监督和管理地方政府。中央政府希望通过实行委托代理关系去缓和信息和监督问题，提高经济效率。然而由于基本保持了原有的计划经济体制，此次分权导致了地区封锁和分割，同时也造成了地区间的重复建设问题。而地区分割和自求平衡进一步造成全国范围内的经济结构失衡。

    1961年我国又开始收回大部分下放给地方的权力，恢复被分权破坏了的中央平衡机制，财政集权现象更加突出。但经济的重新集中与财政管理必然会重新面临信息和监督问题，在我国的国民经济调整阶段结束以后，我国又开始了计划体制下的第二次放权让利，再次实行以块块为主的财政经济管理体制。1965年起实行“收支挂钩，总额分成，加少部分固定收入”的体制，1967年开始又调整为完全的收支挂钩，总额分成。1971年至1973年实行“定收定支，收支包干，保证上缴，节余留成，一年一定”的体制，在一定程度上保证了分权的同时限制了地方财力的盲目扩张。1974年开始实行“收入按照固定比例分成，超收另定分成比例，支出按指标包干”的体制，遏制了地方乱收乱支的行为。

    到了70年代末期，我国又开始了第三次财政体制改革。考虑到计划经济体制不变动，分权的结果就无法调动经济主体的积极性，达到经济发展的帕累托最优状态，这次改革开始引入市场机制，不断扩大企业的自主权。在财政体制上，1980年实行“划分收支、分级包干”体制，1985年进一步发展成“划分税种、核定收支、分级包干”体制，1988年又采取了各种不同形式的大包干体制。

    2.制度经济学分析

    由于相对价格结构和偏好的变化产生了“潜在利润”。微观经济活力的增强和能量的释放,使得增加财政收入的空间和余地增大,增加了制度变迁可能带来的预期收益。将“潜在利润”变为“现实利润”的冲动产生。各级政府面对已存在的“潜在利润”有了尽快将其转化为“现实利润”的强烈愿望,以此增加财政收入来更好地行使其职能,满足经济和社会发展对财政资金的需求。

    统收统支的财政体制显现利益与努力程度的相关,权力过分集中使得激励不足,因此,我国选择了增强激励机制的分权制财政体制。制度变迁需要付出成本,其大小是利益格局变动程度的增函数。为了减小由于利益格局大的变动而带来的地方抵制倾向,降低改革成本,财政体制改革选取了一条风险小、成本低、简便易行的方式,即不动存量、调整增量的财政包干体制。在维护地方既得利益的前提下,通过上缴、补助等方式安排不同分成比例标准来体现各地区经济水平、地理环境、历史条件等差异。

    1980年实行的“划分收支、分级包干”体制，1985年的“划分税种、核定收支、分级包干”体制，以及1988年采取的大包干体制，从本质上看都属于一种委托—代理关系的分权体制。委托—代理关系的分权体制的共同特点是:

    第一，这种体制使得政府与企业不分,企业利润与税收不分,政府的公共服务职能与资产所有者职能不分。地方政府以本地企业为生存基础,从而它们必然以企业利益代表的资格,作为企业的委托人与中央政府谈判。它们与企业之间形成了一种委托—代理关系。

    第二，划归中央的税收和利润是通过委托地方征收的,其收入不仅取决于其与地方政府之间的分配比例,而且很大程度上取决于地方政府征收积极性的高低,地方与中央之间也形成了委托—代理关系。

    第三，有关政策的制定权属于中央,地方政府只能执行政策。

    第四，包干体制不是依据财权与事权相统一的原则划分财力,在很大程度上取决于企业的行政隶属关系,从而使委托—代理关系得到进一步地强化。

    这种体制在改革初期收到了一定的预期效果,但由于委托—代理关系所固有的弊端,在中央与地方的不断博弈下,使得制度实施成本不断上升,当超过成本等于收益的临界点后就偏离了帕累托改善的方向。同时，地方政府收益增加是建立在中央的收益受损的基础之上。因此,作为暂时过渡型的改革举措,越来越与整个市场化进程不相协调,直接导致财力向地方和政府部门过度分散、财政分配秩序混乱、中央财政收入比重下降、宏观调控乏力、国有资产流失、腐败滋生蔓延等负面影响,原有的制度均衡再一次被破坏,制度效率下降。最后委托—代理关系的财政包干体制变迁就必然要进行。

    （二）从财政包干体制向非委托—代理模式下分税制财政体制的转变

财政包干体制建立在委托—代理关系上,而委托—代理关系存在固有的弊端就是可能会发生“逆向选择和道德风险”，从而使得经济效率降低。

    1.“道德风险”

    根据委托—代理理论,由于信息不对称和监督不完全,代理人会通过事后的作弊行为来获取大于其自身努力程度的利益,从而产生“道德风险”。在中央财力下降从而监督松懈的情况下,地方财政就可能通过隐瞒或低估收入数额或者夸大支出数量来诱使中央财政减免上缴或递增补助。为了防范“道德风险”发生,中央政府就必须努力寻求掌握充分信息来加大监督的力度,从而加大了制度实施成本,中央财政状况恶化。

    2.“逆向选择”

    制度交易活动中存在着不确定性和利益冲突。代理人为了追求自身利益的最大化,会利用自己的信息优势与委托人进行多次博弈,尽量达成一种有利于自己而对委托人不利的契约,从而就产生了“逆向选择”行为。在财政包干体制下,地方利益得到强化,地方财力不断扩大,地方讨价还价的动机和能力不断增强,常常要求中央政府修改规则来降低上缴基数,提高补助数额或改变分成比例,中央财力的实现难以得到保障。

    3.经济效率降低

    由于制度易变,规则在博弈过程中不断被修改,造成了不稳定的制度环境,经济效率不断下降。一方面,制度规则(像财政分配关系中的基数、比例等)变动频繁,降低了经济活动的可预见性,诱发短期行为,影响经济长期发展;另一方面,制度的软化诱发地方政府的制度寻租行为。地方政府在自身的利益函数支配下,会经常地与中央交涉或讨价还价,从制度的优惠中获得高于寻租成本(差旅费、招待费、礼金等)的租金。因而很大程度上降低了经济效率,引发腐败行为,给社会带来了超额的经济损失。

    由于经济运行在财政包干体制下的经济低效率,尽管可以采取收权的方式来避免,但这个只会回到改革以前的老路,显然不可取，因此,更优的方法就是寻求一种建立在非委托—代理关系基础之上的新体制。在20世纪90年代当时的经济条件和制度环境下,分税制财政体制便成为了我们的改革目标,沿着这个方向使制度变迁过程进一步推进。

    1994年分税制财政体制,虽然还带有旧体制的残余和惯性,但基本上属于一种非委托—代理关系的新型体制,在很大程度上使原有体制弊端得以克服,主要表现在：

    第一，分税制以事权与财权相统一为基本原则,硬化了制度约束,减弱了地方与中央讨价还价的动机,确保制度环境的稳定和经济行为长期化。

    第二，分税制通过税种划分,使得中央和地方有了各自独立的税收体制,从而各级政府重视起各自财源培育,经济效率得以提高。

    第三，税务机构分设,减少了中央对地方征收机构的依赖程度,降低中央政府的监督成本开支,减少“道德风险”与“逆向选择”行为的发生。

    第四，建立规范的转移支付制度,减少因制度寻租而产生的经济效率损失。

    三、我国财政管理体制制度变迁的特征

    (一)选择了渐进式的改革策略

    考虑到制度变迁的收益与成本对比关系,我国选择了一条渐进式道路。

    1.增量改革。财政体制改革采取了保持存量、调整增量的办法。无论是在包干体制改革中,还是分税制改革中,都是在承认各地方以前既得利益的条件下,对增量部分采用各种新的制度安排来达到改革的目标,使改革顺利得以推进。

    2.试验推广。为了减小强制性制度变迁的成本,降低改革进程中发生的风险和不确定性,许多财政体制的改革措施都是从较小范围的试验开始,在取得成果并进行总结的基础上加以逐步推广。

    (二)选择了强制性制度变迁的方式

    制度变迁一般分为—诱致性制度变迁与强制性制度变迁。强制性制度变迁是指“由政府命令和法律引入实行”的制度变迁,诱致性制度变迁是指“由一个人或一群人,在响应获利机会时自发倡导组织和实行的制度变迁”（林毅夫，1994）。在财政体制变迁中,由于中央政府所处的特殊位置,其可以以委托人的身份与代理人进行博弈,或者以命令者的身份强制其它主体遵守来完成制度变迁过程,因而大都属于强制性制度变迁。

    (三)表现出实现帕累托改进的状态

    制度变迁一般来说必然涉及到利益关系的调整,从而会表现出两种不同的状态;一种是指一部分人获益而没有人受损,也就是“帕累托改进”;另一种是指一部分人获益而另一部分人受损,也就是“非帕累托改进”。从整个财政体制改革的过程看,无论是财政包干体制取代传统体制,还是分税制代替包干制,都是保持不损害原有利益的前提下,共同分享改革所产生的增量收益,因而属于一种“帕累托改进”。

    四、进一步完善我国财政管理体制的建议

    我国进行的分税制财政体制改革,在许多方面(如承认既得利益、按隶属关系划分企业所得税与利润等)仍带有旧体制的痕迹。在整体的市场经济体系正在确立的新时期，财政管理体制改革不能再寻求建立过渡性制度模式了，而应重点推进实质意义的分税分级财政建设。

    (一)实现中央与地方政府责权的法治化，理顺中央与地方政府间的财政关系

    实现中央与地方政府责权的法治化，必须通过国家立法，单靠中央政府行政指令是无法制度化的。通过国家立法建立政府间的责权关系的准则是市场经济国家的普遍做法，国家立法能够确保中央与地方政府责权的稳定和规范，有效消除在这个博弈中中央政府利用规则制定权经常改变规则的现象，为公共财政体制建立提供稳定的基础。

    可以考虑制定《中央与各级地方政府责权关系基本法》和《中央政府与地方政府责权法》，以此作为处理中央与各级地方政府责权关系及地方政府责权的依据。前者应详细规定处理中央与地方政府财政关系的基本依据、基本原则、基本权限、基本程序、基本内容等，后者应详细规定中央与地方在责权范围和支出责任的具体分工。通过这些法律规定保证中央与各级地方政府行为的稳定性和可预测性，增强企业和个人经济行为选择所面临的制度环境的透明性和稳定性，企业和个人经济行为选择免受制度环境随意性改变的损失，增强企业和个人对政府行为的信任；保护地方政府免受中央政府随意改变责权和税收分享比例、经费分摊比例的不利影响，增强地方政府建立起对中央政府的信任；减轻中央政府监督地方政府行为的重负，根除地方政府随意曲解中央政府的“上有政策、下有对策”的行为，破除地方保护主义，形成国内统一大市场。

    (二)适当调整中央集中度，增加基层政府可自主支配的财力

    基层政府财力的多少，在很大程度上取决于集权与分权的程度。集权和分权各有优点和缺点，集权有利于加强上级的权威和进行宏观调控，但有可能带来腐败和官僚主义；分权能更好地激发基层的积极性和责任心，更有效地提供公共产品和服务，但有可能产生“诸侯经济”和各自为政。要处理好集权与分权的均衡关系，关键是因时因事进行适当调整。从目前财政体制的实际运行情况看，可能存在集中过度的现象，地方和基层自主权不够，普遍存在“跑部钱进”现象，既不利于政府职能转变和防止腐败，也不符合我国市场化的改革方向，容易导致旧体制的重生。

    (三)减少政府层级和财政层级

    从行政管理角度看，政府级次的划分应以高效和便利为原则。世界上绝大多数国家都是实行两级或三级政府的框架设置，我国目前实行中央、省（直辖市、自治区）、市、县（区）和乡（镇）五级政府的行政架构设置，层次过多，运行效率降低，体制成本加大。我们可以考虑在省以下实行市、县财政同级，即实行财政的“省管县”体制，把地一级政府虚化。

    按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则构造完整的分级财政模式。省级与县级政府始终是稳定的两个层级，中央之下有了这两级政府，再加上一级（乡镇）或两级（地、乡镇）派出机构，并合理规定派出机构的功能和编制，当可解决好既减少层次，又维护政府体系有效运转的任务。

    (四)建立和健全科学、规范的财政转移支付制度体系

    一个有效的转移支付制度应有助于规范中央与地方、上级与下级之间的财政分配关系，调动地方征税积极性，尽可能避免“跑部钱进”现象的发生。要以科学化、规范化、法制化、公正化、透明化为改革原则逐步对财政转移制度加以完善，用开列标准收支的“因素法”代替现存的“基数法”，选择适当的转移支付形式和办法并加以规范化、法制化。切实推动省以下规范化财政转移支付制度建设，特别是加大对困难地区的转移支付，通过规范而科学的办法来提高地方的支付水平和收入能力，依据“标准收入”和“标准支出”的差额确定合理的转移支付，使困难地区有履行公共服务的基本财力，为向公共财政过渡创造条件。增加一般性转移支付，适当减少和归并专项转移支付，并使之决策过程公开、透明，降低或取消要求地方财政特别是基层财政提供配套资金的先决条件。

参考文献：

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