河北省社科院农村经济研究所

    内容提要：本文论证了“制度有效性”的内涵，得出“有效性”检验的基本思路是：“制度目标满足度”分析。进而，论文分析了我国政府间转移支付制度的目标体系，选取两个代表性指标(居民实际享受的公共服务均等化和财政能力系数均等化)，实际检验了我国政府间转移支付制度的“制度目标满足度”，即我国政府间转移支付制度的有效性，并得出相关结论。

    关键词：政府间转移支付  制度有效性  制度目标

    一、“制度有效性”的内涵及我国政府间转移支付制度有效性检验的思路

    制度能提供有用的服务。从制度安排是否产生效用，即从能否发挥作用及作用的代价大小方面看，制度有有效制度和无效制度之分。

    笔者认为“制度有效性”应当有以下三层含义：(1)制度的实施、采纳能够产生目标预期的产出效率和效用满足。(2)从福利经济学角度来说，制度安排存在着帕累托改进，能够向帕累托最优靠拢甚或达到帕累托最优。(3)具有有限理性的经济人或团体在既定的约束条件下，通过制度安排或制度装置实现最优，即对自己的目标效用函数求极值。

    三层涵义贯穿于制度实施、发挥并最终产生结果的全过程中，是评价制度有效与否的一般原则。制度有效包括制定制度的有效需求，制度实施过程中的效率，制度实施后产生的效果。

    对财政制度有效性的评价，主要依赖于财政制度效益的认定，即涉及到财政制度效益评价标准的选择问题，而对财政制度效益评价标准的选择往往带有很大的主观性[①]。

    笔者定义上述“制度有效性”的内涵，就是想将难以量化的制度有效性问题，放置于一个可以用一般规则进行分析的环境中。本文以制度目标“满足程度”为切入点，引入相关代表性指标，实际检验我国政府间转移支付制度的有效性。

    二、我国政府间转移支付制度的目标分析——“有效性检验”的前提

    制度目标是一个制度的价值取向，是制度供给者与制度需求者达成制度均衡的重要标志。明确我国政府间转移支付制度的目标，是我国政府间转移支付制度有效性检验的前提。

    (一)政府间转移支付制度直接目标：基本公共服务水平均等化

    转移支付制度所追求的直接目标，是实现地方政府公共服务能力或水平的均衡。对于公共服务均等化的一般含义，学术界已经有了比较一致的表述。公共服务均等化是一个相对的概念和要求，一般是指各个地方政府能够按照全国的一般标准和居民的生存需求，提供基本的公共服务。均等化的要求是相对的，而不是绝对的。从转移支付的“均衡度”来看，它所要达到的是各地政府基本公共服务能力的“大体”而非“绝对”的一致。

    从政策目标取向的角度考虑，绝对的公共服务能力，一方面，不利于地方政府节减财政开支；另一方面，无助于调动地方政府提供良好的社会经济发展环境，维持经济良性成长[②]。从操作的可行性角度分析，无论是转移支付制度设计方法的选择，还是转移支付制度设计所需测算资料的“质与量”，并不可能达到保证地方政府公共服务能力需求的整齐划一。从市场经济国家转移支付运作的实践来看，尽管日本、澳大利亚等国的财政均衡制度相当发达、完善，但是，它们并没有实现各地方政府公共服务水平的绝对等同，也没有把“公共服务水平的绝对同质同水准”作为目标。从我国目前的国情条件来看，如果将“绝对同等的公共服务水平”作为转移支付制度的目标，必将引起社会经济运行的巨大震荡，不仅不能实现目标值，而且产生的效果可能与转移支付制度设计的初衷背道而驰。

    (二)我国现行政府间转移支付制度的目标层次

    1.我国政府间转移支付制度的目标体系是一个多元递进的层级结构

    一般来讲，制度目标一般不是单一的，而是一种多元递进的层级结构。严格地讲，我国政府支付制度存在这样一个制度目标体系：首要目标，实现公共服务水平的均等化即基本公共服务水平均等化，这是政府间转移支付制度最直接的目标，尤其在我国现阶段，这一目标作为最重要、最能体现政府间转移支付制度有效性的目标，是我国政府间转移支付制度有效性满足程度的标的；第二阶段目标，力争实现财政能力均等化，即在实现基本公共服务水平均等化的基础上，实现其他公共品供给的均等化，是政府间转移支付制度的次级目标；最后，其他递进目标，如地区经济均衡发展、国民经济持续稳定发展等，对国家宏观调控起到积极的促进作用。

    2.直接目标与次级目标、递进目标的关系

    许多文献提出并分析了政府间转移支付制度的其它目标，如财政能力均等化、促进国民经济的持续发展和社会稳定、缩小地区差距等属于宏观调控的内容。笔者认为，这些目标选择不是政府间转移支付制度的直接目标，或者说不是现阶段我国政府间转移支付制度的直接目标。因为，宏观调控要依靠多种政策手段产生综合政策效应，不是单靠转移支付制度就能明显见效的，我们也无法细分宏观调控中政府间转移支付制度究竟起了多大的作用。也就是说，政府间转移支付制度的其他目标无法准确诠释该项制度的有效性特征，其他目标必须依附于制度的直接目标。

    因此，在实际检验我国政府间转移支付制度的有效性时，使用基本公共服务均等化这一我国政府间转移支付制度的直接目标来进行分析是最为科学的，也是最可取的。

    三、选取反映政府间转移支付制度直接目标的代表性指标——“有效性检验”的工具

    什么是公共服务水平均等化，即达到什么样的具体状态，才是实现了公共服务水平均等化。对此，存在下述三种认识：一是认为政府服务水平集中决定了政府服务能力，公共服务水平均等化，只能以政府服务能力均等化为标志；二是认为政府的任何公共服务事项的实现，都要以拥有必要财力为基本条件，因此，公共服务水平均等化，要以政府拥有财力均等化，即人均财政支出均等化为标志；三是认为政府的公共服务都要最终落脚下居民，公共服务水平均等化与否，应以居民实际享受水平是否均等为标志。

    三种认识各有道理。政府的公共服务，首先必须落实于服务对象，才能成为现实，政府拥有服务能力，而没有实际为居民服务，这只是—种潜在的存在，并不是现实。要实现均等服务，的确也需要具备均等的服务能力。其次，政府拥有服务能力，又必须以拥有一定物质条件或手段为基础，没有一定的物质手段，服务也只能是空话。而要拥有必要服务手段，又要以拥有必要的财力为前提。三类表述的差别，来自研究视角的不同，仅就其特定视角而言，三类意见都是有道理的。

    但是，三种均等化内涵，在转移支付制度中所处层次是不同的，是有主有从的。财力均等化是形成政府公共服务能力均等化的手段，财力是从，政府公共服务能力是主。政府服务能力均等化又是居民享受公共服务均等化的手段，政府公共服务能力是从，居民实际享受服务是主[③]。也就是说，政府间转移支付制度的目标最终是否得以实现，其标志既不在于政府拥有财力是否均等化，也不在于政府服务能力是否均等化，而在于居民是否能真正享受到水平均等的公共服务。只有当公民实际享受到的各项公共服务均等时，公共服务均等化才是真实的[④]。政府拥有的服务能力及财力均等化两项，充其量也只能作为辅助标志(指标)。

    根据上述分析，本文将选取居民实际享受水平是否均等，作为政府间转移支付制度有效性直接目标的主要检验指标，以政府拥有的财力均等化为政府间转移支付制度直接目标的辅助检验指标，共同检验我国政府间转移支付制度的“目标满足程度”，即政府间转移支付制度的有效性。

    四、我国政府间转移支付制度的“目标满足程度”分析——“有效性”的实际检验

    (一)居民实际享受的公共服务水平均等化为指标的检验

    就我国的具体情况而言，居民实际享受的基本公共服务应包括以下几个方面：一般的或者基本的教育服务；社会安全服务，主要包括维持社会治安等完备的公安、司法、检查、社会保障等一系列的社会安全体系；国家政权以及其行政机构的行政管理服务体系；社会主义市场经济管理服务体系；公共卫生以及文化设施；交通以及其他公共基础设施；等等。

    本文以每万人人拥有的公路里程数、每万人拥有的医疗机构床位数、非文盲人口占15岁及以上人口的比重、基本养老保险参保率为指标实际考察我国地区间公共服务的供给水平。其中每万人拥有的公路里程数代表该地区的交通基础设施的实际供给水平，每万人拥有的医疗机构床位数代表该地区公共卫生设施的实际供给水平，非文盲人口比重代表该地区基本教育服务的实际供给水平，基本养老保险参保率代表社会安全服务的实际供给水平。(数据见表1)

表1:  2005年全国各地区基本公共服务供给情况[⑤]

    从表1中我们可以看出，各地区间居民实际享受到的公共服务供给状况。

    1.落后地区居民实际享受到的某些公共服务供给水平有所改善

    (1)西部地区基本公共服务供给水平提升较快。如西藏，在公路里程这一指标上，甚至远高于一些发达地区，尽管这里有“人均计算”的因素在内(因为西藏人口基数远远小于发达地区，不会有交通拥挤)，但是不能忽略国家政策尤其是转移支付政策的支持，才使得西藏地区的公路交通基础设施有了极大地提高。同时我们看到，其他一些民族落后地区的公路基础设施情况，也没有在人均上与经济发达地区有太大的差距，有的甚至高于经济发达地区的水平。此外我们还发现，在医疗床位数这个指标上，西部地区也不处于劣势，或者说不处于明显劣势，例如新疆的39.52张／万人在全国处于上游水平。

    (2)中部地区基本公共服务水平得到了一定程度的保障。在非文盲人口比重这一指标上基本与发达地区持平，基本教育供给水平较高；各项指标的总体水平略高于西部地区。

    以上这些都说明，我国政府间转移支付制度在实际运行中产生了一定的效力，有效性得到了一定程度的发挥，重点表现为对落后地区尤其是西部地区公共服务水平的改善上。

    2.落后地区居民实际享受的公共服务水平仍较低，地区差异较大

    (1)西部地区，在非文盲人口比重、基本养老保险参保率、医疗床位数指标上与发达地区仍然有比较大的差距，例如，在参保率这一代表地区社会安全服务供给水平的指标中，西部地区最高的新疆为15.03%，是北京的一半，仅为上海的三分之一；再如，非文盲口比重这一指标，除新疆较高外，西藏仅为55.16%，其他地区也大都在80%左右，远低于发达地区，普遍低于中部地区，基础教育供给水平不容乐观。

    (2)中部地区，在所列的四项指标中均与发达地区有较大差距，比发达地区的公共服务供给水平整体下降了一个甚至多个档次，已经同西部地区基本处于同一水平。更为令人关注的是，中部有些地区的有些指标甚至低于西部某些地区的某些指标，例如河南，在公路里程这一指标上仅为8.48公里／万人，排在最后一位；在医疗床位数这一指标上，中部地区也普遍低于了西部地区。

    以上这些都说明，在我国地区间尤其是发达地区与落后地区之间的公共服务供给水平还存在较大的差距，西部地区依然落后，中部地区公共服务供给水平弱化的问题也在不断凸现，我国的政府间转移支付制度的公共服务均等化的“目标满足程度”不强，政府间转移支付制度的有效性没有充分发挥。

    (二)人均财政收入能力均等化为指标的检验

    表2给出了2005年转移支付前后31个省、市、自治区的财政能力系数[⑥]。

表2:  2005年转移支付前后财政能力系数[⑦]

    表2能够清晰地反映：

    1.我国政府间转移支付制度起到了一定的财力平衡效应

    (1)转移支付后所有地方的人均财政收入都有所增加，表明我国政府间转移支付制度起到了一定的纵向调节功能，使得公共服务的纵向不均等有所改善。

    (2)转移支付后，财政能力系数在民族地区，即内蒙古、西藏、新疆、青海、宁夏，提高幅度较大(例如西藏由0.87提高到3.63，提高幅度最大)；绝大多数落后地区，如四川、甘肃、贵州、广西等地，财政能力系数有不同程度的提高；中部地区财政能力系数也均有所提高。政府间转移支付制度给予了落后地区和欠发达地区一定程度的财力支持。

    2.地区间财力差异依然较大，欠发达地区没有得到应有的财力支持

    (1)转移支付后，即使一些经济落后需财政支持的地区财政能力系数得到了改善，但是与发达地区相比仍然还有成倍的巨大差距，例如安徽的0.59、贵州的0.66、四川的0.65、河南的0.56和北京的3.31、上海的4.36差距仍很大。

    (2)在中、东部一些经济欠发达的地区，如河北、湖北、湖南、安徽、河南、江西等，转移支付后，虽然财政能力系数有所提高，但提高幅度很小，均未达到0.80，甚至低于西部地区的平均水平[⑧]，这些地区基本处于中部，是中部崛起的主力军，理应是财政大力扶持的地区。

    总之，财政能力系数这一辅助指标说明，我国政府间转移支付制度产生了一定的纵向平衡效应，但是横向平衡效力差强人意，地区间财力差距依然较大，中部地区有被支持弱化的倾向。

    五、我国政府间转移支付制度有效性检验的结论

    指标检验表明：我国政府间转移支付制度确实在一定程度上实现了预期的基本目标，改善了落后地区的公共服务供给状况，起到了一定的纵向和横向的财力均衡作用；但是，目前，各地的基本公共服务水平仍然差距较大，一些需补助地区并没有得到中央财政的有力支持，西部地区依然落后，中部地区被逐步边缘化。

    综上所述，笔者通过检验得出的结论是：我国政府间转移支付制度的有效性得到了一定的发挥，但是有效性发挥不足、不充分，仍然存在极大的改进空间；提高我国政府间转移支付有效性的根本措施在于，依据我国政府间转移支付制度直接目标的相关制度安排的体制创新。