北京师范大学

    内容提要：财政困难和财政风险有着本质的不同，财政困难是财政风险产生的主要原因。在县乡财政困难中隐含着财政风险。不完善的财政体制不仅造成县乡财政目前的困难，而且其运行在没有明显出现财政困难的地方也包含着财政风险的可能性。县乡财政体制的调整不应仅仅着眼于县乡财政解困，从防范和化解财政风险的角度来调整和完善财政体制更具有科学性和普适性。

    关键词：财政困难  财政风险  财政体制

    到目前为止，对县乡财政困难的研究都是在为县乡财政体制乃至整个地方财政体制的调整提供现实或理论依据。财政困难通常被看作是调整财政体制的一个逻辑原因。因而，引起县乡财政困难的一切因素都被视为财政体制乃至行政体制所要调整的重点。县乡财政困难确实是基层政府面临的重大挑战，解决县乡财政困难也确实显得非常重要。通过合理调整财政体制来解决县乡财政困难是一个非常重要的途径。然而，如果仅从财政困难出发来调整财政体制就有失科学性。财政体制的调整更重要的是要着眼于防范和化解财政风险。

    一、财政困难与财政风险的界定

    从已有的文献看，对基层财政的研究都从不同的角度对地方财政困难和财政风险进行了分析，然而，对财政困难和财政风险的界定却显得相对模糊，以至许多研究往往把两者等同起来，造成对地方财政体制调整方面的政策建议缺乏完整性。

    (一)财政困难：确定性的结果

    贾康、白景明(2002)在系统地研究县乡财政问题时，对县乡财政困难做出了界定，他们认为，县乡财政困难是社会转型中制度转型有效支持不足的矛盾在基层政府理财上的反应，解决县乡财政困难的治本之策是进行制度创新。李三秀(2005)在《换一个角度看县乡财政困难问题》一文中认为，财政困难是财政运行的动态活动中的一种常态，财政在其运行中通过不断矫正达到短暂的平衡，之后很快又会以新的不同的“财政困难”表现开始新一轮循环。其基本表现就是财政收入不能很好地满足财政支出需求。

    因而，对财政困难的理解可以这样把握。首先，财政困难是一种现状，是在现行的财政运行中表现出的收不抵支的确定性结果。其次，引起财政困难现状的是过去发生过的因素。主要是不合理的财政体制在过去时间里的运行积累起来的当期影响。第三，财政困难往往表现出一种持续的特性，如果作为现状的财政困难得不到解决，它会持续到以后作为某一个时期的一种“现状”而存在。

    (二)财政风险：不确定性的预期状况

    风险是一种对未来的指向，因而，从某种意义上说它和不确定性(uncertainty)是同义词。所以，如果财政或经济运行中的某一(或某些)因素可能造成财政支出的大幅增长(或财政收入的大幅下降)进而引起可能的收不抵支，就说明存在财政风险。刘尚希(2004)对财政风险做了较为科学的界定，认为，财政风险是“政府拥有的公共资源不足以履行其未来应承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。”

    由于财政风险是一种可能性的结果，因而，对财政风险的评估和测量都存在一定的困难。但根据已有研究文献，我们可以从这几方面把握：首先，凡是财政承担的风险责任，不管这种“应该”是法律或契约规定的还是政府出于道义考虑而承担的责任，都应该属于财政风险。因为，一切社会风险最终都是由财政“兜底”的。其次，政府债务是一种既存事实，不能全面反映财政风险，对或有负债的考察会对隐匿的财政风险有一个全面的认识。第三，财政风险往往导源于财政困难，但财政困难并不是财政风险产生的必要条件，财政体制运行中可能蕴含着潜在的财政风险。

    对财政困难和财政风险的界定对于县乡财政体制调整有重要意义：首先，已有的对县乡财政体制调整的文献主要是基于财政困难的考虑，这似乎是说，没有出现财政困难的地方就不需要对财政体制进行调整。其次，在承认县乡财政体制多样化的前提下，如果从财政风险的角度出发，会对县乡财政体制的调整提出普适性的解释和建议。比如，至少可以解释为什么东部地区县域经济比较发达而且没有明显的财政困难的情况下，还要进行财政体制的调整，比如试行“省直管县”的财政管理体制等。

    二、县乡财政困难：隐含的财政风险

    在具体的分析中，对财政困难和财政风险很难做一泾渭分明的区分，因为确定性和不确定性之间本身就没有明晰的界限。然而，确定性的财政困难相对来说是比较容易把握的，通过财政困难的表现能够对其中隐含的财政风险做出一个简单的判断。

    县乡财政困难主要表现为财政收入和财政支出之间的缺口加大，以及由此引起的财政运行困难。自分税制改革以来,县级财政收入(未含转移支付部分)占全国和地方财政收入的比重都呈现下降的趋势,2003年县级财政收入完成3794.46亿元,占全国财政收入的比重为17.47%,占地方财政收入的比重为38.52%,都是分税制以来最低的。而县级财政支出不论是占全国财政支出的比重还是占地方财政支出的比重在分税制改革后都呈现先降后升的趋势,2003年两者均达到了分税制改革以来的最高值33.29%和47.63%(苏明，张立承，2006)。收支缺口直接导致地方财政运行中“吃饭财政”甚至“讨饭财政”的产生，这也是基层财政困难的直接表现。

    一般情况下，衡量财政困难要用财政自给能力系数，即本级财政负责征收的收入与本级财政公共支出之间的比例关系。阎坤(2006)的研究表明，在我国分税制改革前，只有乡级财政基本自给，县级财政在各级财政中最缺乏自给能力。而1997年之后县级财政自给能力略有上升(仍不能完全自给)，但考虑到农村税费改革和农业税的取消等因素对乡镇财政的影响，乡级财政自给能力仍会呈下降趋势，基本不能自给。

    县乡财政自给能力的不足直接导致县乡财政能力的弱化。首先，财政收入的汲取能力下降是财政自给能力下降的重要原因。一旦财政收入相对下降，必然影响财政支出。事实上，农村公共产品供给不足就是由县乡财政收入相对下降所造成的。其次，为了提高财政自给能力，县乡政府可以采取“甩包袱”的办法不履行相应责任，这在基层就表现为财政的“缺位”(基层政府没有办法像上级政府那样向下级政府“甩包袱”)。再次，由于“甩包袱”并不符合地方政府追求政绩的要求，因此，县乡政府有强烈的负债冲动。而地方政府面临的“逆向软预算约束”[①]也为其主动负债提供了保障。事实上，县乡政府“拖欠”、“直接借债”和“担保负债”已经成为主动负债的主要形式。

    这便形成了财政困难向财政风险转化的主要途径：首先，收入汲取能力的下降预示着财政在为公共风险“兜底”中的作用下降。一旦县乡出现不可预知的公共风险，将使整个财政系统承担巨大的风险。其次，财政的“缺位”将使社会资源在公共领域的配置中产生效率损失，导致“财政核心风险”[②]的产生。最后，虽然债务并不一定会带来财政风险，但债务却是风险的根本原因(马骏，刘亚平，2005)。当政府资不抵债，且资产的现金流量也不足以支付债务的时候，财政风险也就随之产生。比如，地方政府官员往往在财政困难的情况下通过负债的方式进行“资源密集型”工程的投入来彰显政绩，但任期的有限导致了地方政府官员只追求“站台式的阶段性目标”，这种短期行为不仅导致了公共经济领域内低效率的资源配置，也积累了政府债务。地方政府债务不仅增加了地方财政风险，而且，当地方债务积累到地方政府难以负担的程度时，这种债务又会产生“上逼”的效应，增加整个财政系统的风险。

    三、现行财政体制：运行中的财政风险

    县乡财政困难的形成有多方面的原因，但财政体制的运行造成财政困难已是公认的根本原因。然而，现行的财政体制不仅造成县乡财政困难，还在运行中隐匿着财政风险。

    首先，分税制改革产生了收入层层向上集中的客观效应。这种集中不仅表现在税种划分上上级政府集中了较大的和征收成本较低的税种，还表现在上级政府通过在税种划分谈判中的优势地位，通过不断调整收入分配层层集中财政收入。分税制改革以来，省级财政的集中程度不断提高，年均提高2%(姚洋，杨雷，2003)，市级财政也同样想法集中财政收入，导致基层财政收入越来越依赖预算外乃至制度外收入。而预算外、制度外收入的软约束往往是财政“社会性磨擦风险”产生的重要原因。

    其次，由于地方政府仍然没有税收立法权，使地方税的税基、税源、税率乃至以后的调整权都集中在中央手中，地方政府无法根据当地经济发展的实际情况建立内含于经济发展的收入增长机制，即财政收入不能随经济形势的变化波动，比如，在经济高涨的时候财政收入往往并没有出现递增比例的增长。致使财政抗拒风险的能力降低，从而加剧财政风险。

    再次，现行财政体制中，地方政府发行公债仍然是被禁止的，但这种禁止并没有阻止地方特别是县乡政府负债。事实上，县乡政府负债已经是一种普遍的现象，而且东部地区政府负债规模和政府或有负债规模都比中西部地区大(马骏，刘亚平，2005)。由于现行人事制度和官员考评机制的缺陷，致使县乡政府的负债产生了受益和负担的不均衡，如，官员在其任期内负债的偿还责任往往无限期地向其下任转移。而县乡债务风险也就是在这种不断时差、任差的转移中形成的。最终，县乡负债将产生地方受益而中央负担的结果。因此，县乡财政负债不仅是县乡财政困难的表现，也是内含于现行财政体制运行中的财政风险。

    最后，在事权划分上，分税制改革的最大缺陷在于，财政只侧重于对收入的划分，而对支出责任的划分则不明确，直接后果表现为上下级政府之间对事权的相互推诿。虽然各级财政相对是相互独立的，但由于上级政府在政治上对下级政府仍然有绝对的权威，因而，上级政府很容易发生机会主义行为，把问题尽量往下级政府压。例如，下放亏损企业、无资金授权(unfunded mandates)[③]等。这样的结果直接导致基层政府承担大量支出责任却没有充分的收入支持，这种情况在转移支付制度还不健全的情况下直接导致了县乡财政困境，成为现行财政体制运行中的重要风险。

    四、县乡财政体制调整：化解财政困难与防范财政风险

    调整县乡财政体制，不仅要着眼于县乡财政解困，更要从防范和化解财政风险的角度进行。事实上，完善的县乡财政体制不仅能够缓解县乡财政困难(长远看)，还能够在防范和化解财政风险上发挥重要作用。

    首先，疏通财政收入渠道，规范财政分配秩序，提高财政收入增长的弹性。对地方政府来说，重要的是要有稳定的收入来源。由于分税制改革仅仅对中央和省级政府之间的税种进行了分配，而省级以下的却没有明确的划分，导致县乡财政的税收收入来源不稳定，进而潜藏了县乡财政风险。因而，疏通县乡财政收入渠道，规范财政分配秩序，一是要在地方政府之间进行明确的分税制，让地方政府拥有一定的税收自主权；二是要完善地方税体系，明确主体税种。从长远看，构建以财产税为主体税种的地方税体系，才有利真正建立和地方经济发展相挂钩的财政收入增长机制，增强地方政府收入增长弹性。

    其次，规范政府间事权划分。事权是对政府支出责任的界定。要根据公共产品的层次性和受益范围进行明确的划分，以保证公共产品提供效率。要用法律形式对政府间的事权划分进行强约束，避免上级政府出于机会主义的事权下移。另外，政府间的转移支付不仅应当看作是财政收入分配的一种方式，更要看作是政府的一种均衡地方收入的事权，即要明确上级政府对下级政府特别是基层政府转移支付的责任。

    再次，要加强地方债务管理，在适当的条件下适当放松地方发行公债的限制，用法律明确地方对公债偿还的责任以及中央政府对地方发行公债的监督，比如，中央政府可以限定地方债务发行的规模和使用范围，可以依据债务规模和偿还状况建立地方债务发行的约束机制，当债务余额达到一定标准的时候，强制地方政府不能继续进行债务发行并在转移支付等方面进行限制等。还可以考虑建立地方政府负债的准备金制度，将地方债务风险尽量化解在地方。

    最后，加强公共支出管理，推行绩效预算，建立效率财政。绩效预算是上世纪50年代由美国联邦政府提出，并应用于联邦政府的预算形式。这种以“绩效”为预算对象的和拨款依据，把单位业绩与拨款联系起来的政府支出管理制度，可以有效地提高财政资金的使用效率，减少腐败、寻租等官僚主义行为，降低社会性磨擦风险的可能性。同时，加快建立、完善政府采购制度、国库集中支付制度、部门预算等现代公共支出管理制度。

参考文献：

[1]贾康，白景明.县乡财政困难与财政体制创新[J]．经济研究，2002(2).

[2]刘尚希.财政风险及其防范问题研究[M].北京：经济科学出版社，2004.

[3]马骏，刘亚平.中国地方政府财政风险研究：“逆向软预算约束”理论的视角[J].学术研究，2005(11).

[4]侯荣华，欧林宏.中国财政风险的理论思考及实证分析[J].财政研究，2003(6).

[5]姚洋，杨雷.制度供给失衡和中国财政分权的后果[J]．战略与管理，2003(3).

[6]苏明，张立承.我国县乡财政管理体制改革的思路与对策[J].地方财政研究，2006(8).

[7]李三秀.换一个角度看县乡财政困难问题[OL]，财政部财政科学研究所网站.