厦门大学

    1994年税制改革后，我国推行了“省管市”、“市管县”的分税制财政体制，形成中央、省、市、县、乡镇复杂的五级财政。这种财政体制在发挥重要作用的同时，也暴露出许多弊端。从2000年开始，省以下财政体制改革逐渐兴起，广东、河南、湖北、安徽等省份出现了在财政上“省直管县”的试点，浙江甚至已经在一些社会管理事务上进行省直管县的试点。“省直管县”作为政府解决县乡财政困难、推动县域经济发展的重要手段已逐渐取得了共识，这种体制有着许多现有体制不具备的优点，但是，它并不能在短期内给县域经济发展带来显著作用，却有着一些无法避免的弊端不得不去面对，若认识不清、处理不好，就有可能让整个体制改革的目标落空。

    一、推行“省直管县”财政体制改革的原因

    (一)“市管县”财政体制本身存在重大缺陷

    1.“市管县”的财政体制行政层级过多，供养的公务人员队伍庞大，导致运行效率低，行政成本太大。现行市管县体制原本是省政府为了打破多年以来市县之间行政壁垒、地市分治和城乡分割的局面，发挥中心城市对周边地区的经济辐射作用，建立派出机构，但是后来派出机构逐渐演变为对县以下政府具有独立行政管理权力的地级市，原先构想的“虚四级制”变成了“实四级制”，使行政机构数量大幅度增加。伴随着行政机构数量增加，行政管理经费支出猛增。行政机构庞大臃肿导致机构重叠，职、权、责对应不明确，容易造成重复建设、资源配置浪费、财政政策不统一，从而造成行政效率损失。

    2.“市管县”体制通过市政府对周边地区进行压迫式区域管理，逐渐演变成了城市中心主义，不利于城乡统筹和“三农问题”的解决。市政府利用行政优势进行城市扩张，这样扩张的中心城市往往只是为了“经营城市”[①]，这种做法无疑是对农民利益的直接掠夺，损害下级政府和农民的利益，不仅不能推动城市周边地区的经济发展，而且让这些地区自我发展的能力受到限制。

    3.县级政府财权和事权不对称问题突出，并且政府权力太小，缺乏推动经济发展的动力和条件。一是地级市政府在地方财政收支中占的份额过大，影响了省级财政调控能力和县级财政实力。财力向上集中，基本事权却向下转移，特别是县、乡两级政府，负担繁重事权所需的财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾。二是在县政府头上的管理层级过多，县政府没有足够权力制定相应政策优化财政支出、促进经济发展，或者政策的行政审批程序复杂、环节多，导致时效性差，不利于行政决策和管理贴近于县域经济发展的实际。另外，市级政府利用行政权力对财权进行重新分配，对指标、资金、项目、财政提取和各种行政审批等中间环节的提成和截流，无疑会减少县级财政行使权力。以上的种种弊端导致县政府缺乏推动经济发展的动力和条件。

    (二)“省直管县”财政体制具有许多现行体制所不具备的优点

    “省直管县”财政体制的一般实施形式是预算管理体制、转移支付、专项资金补助、收入报解及资金调度等方面由省级财政直接到市县级财政，取消中间层级；适当调整分配关系，增加县级税收分成比例，逐步增加对贫困县市财政的投放；为县赋予了一定的调控权和经济管理权，增加其发展县域经济的积极性，这种体制能够克服许多现有体制存在的问题。

    1.进行“省直管县”财政体制改革可以提高财政资金使用效率。相对于市级财政来讲，省级财政的调控能力更强，调控的空间范围更大，调控手段也更丰富。省级财政通过综合各个县市的具体情况，统筹安排县乡财政支出，使资金利用更合理有效。加强县域内的城乡联系和协调发展，有利于解决“三农”问题，统筹城乡发展，促进县域城市化协调发展。

    2.消除中间层级可以提高财政部门工作效率。有研究表明，行政组织每多出一个层次，信息的失真失落率就会增加一倍。信息传递的中间环节越多，决策者和最终实施者的行为距离就越大，沟通困难加大，信息错误率提高。省管县体制将中间层级取消，更符合城乡分治的国际惯例，也简化了预算与结算程序，降低行政成本，省县之间信息沟通阻碍减少，有效提高财政工作效率。

    3.省级财政直接支持县级财政，能够保证县级财政正常的支出，保证转移支付直接到位，避免通过市级财政造成的截留。市管县体制在核心型地区[②]引发市“刮”县、市“卡”县现象。中心城市与其所辖县就资源和项目等相互争抢，国家工业化的政策也倾向于城市。中心城市更是利用其强势地位，不断截留省级下放的各种权力，同时下侵县级的各种利益，县市发展到很大抑制(孙学玉，2004)。

    4.有利于提高县级财政管理水平，促进县域经济的快速发展。市管县财政体制下，县一级财政享有太少自主权，其提供公共服务具有相当的被动性，且管理水平不高。省管县体制给县一级财政扩权，使县级财政拥有一定调控权和经济管理权，有助于推动县级政府寻找新的经济增长点，扩大财源的积极性。

    二、“省直管县”财政体制的弊端分析

    每种体制都不可避免的存在弊端，虽然“省直管县”财政体制在目前已经取得众多政府官员以及经济学界人士的认可，并且这种认可已经在全国范围内蔓延开来，但是“省直管县”财政体制弊端也是真实存在的。“省直管县”财政体制并不能在短期内就收效显著，可是其所暴露出的弊端却是现阶段各级政府必须直接面对、亟待解决的。“省直管县”财政体制的弊端主要体现在下面几个方面：

    (一)省级财政管理幅度过宽，管理难度加大

    “省直管县”财政体制取消了地市级财政这个中间层级，直接管辖县级财政，这种做法理论上当然是可以提高效率，但是这也一样带来了一个问题——省级财政管理幅度过宽，管理难度加大。我国现有27个省级行政单位(不含北京、天津、上海、重庆四个直辖市，香港、澳门两个特别行政区和台湾)，平均每个省级行政单位辖73个县，最多的如四川省下辖138个县，河北省下辖136个县。加上地级市，平均每个省级单位要管辖85个下级单位，四川则达到159个之巨，下辖单位超过60个的有22个省份(详见表1)。

表1  全国各省（市、自治区）下辖行政区划单位数

备注：1.除去北京、天津、上海、重庆四个直辖市，以及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾三个地区，总共有22个省，5个自治区；

2.地级包括地级市（包含市辖区）、地区、自治州、盟等；

3.县级包括县级市、县、自治县、特区、林区、旗、自治旗等，不包括市辖区。

数据来源：《中华人民共和国行政区划简册(2005年版)》

    省级政府直接管辖八十多个下级行政单位，必然要求省政府提高综合调控能力，而这就需要省政府集中更多的财政资金来保证其辖区内各级财政能正常运转。但是“省直管县”的财政体制改革并不能在短期内实现增加县(市)政府的财政收入总量的目标，因此，省政府的财政资金需求将导致在财政资金总量没有太大增长的情况下地方财政资金更多的向省级财政集中，这无疑只是更增加了县(市)政府的财政困难。

    另外一个问题是，对众多的下级行政单位进行管理，省级财政必须要建立相应的管理和监督机制，而且对管理者的素质这一体制内最重要的因素提出了更高的要求。管理者是否能在管辖幅度宽、管理难度大的情况下做出及时、正确的判断将会影响政策的实施效果。这一点即便是在现在交通运输、信息网络发达为“省直管县”创造了十分有利条件的情况下也很难突破。

    简言之，省直接管辖的下级行政单位数量陡增，其对下级的经济和社会管理的难度也随之成倍增加。从我国政府层级沿革和国外政区设置的情况看，省级行政区划为50个左右比较合适。目前全国的县级政区有2800个左右，如果省区数目增加到50个左右，平均每省将管辖50-60个县。对于中央或省区而言，50个下属政区的管理幅度是适宜的(田发周琛影，2004年)。如此说来，“省直管县”财政体制收到得到预期的效果，还需要相应进行行政区划改革为财政管理体制创造条件，而这会对社会各个环节造成很大的震动，进行行政区划改革还将有很长一段路要走，所以，“省直管县”财政体制在短期内无法克服这个弊端。

    (二)省级财政面临更严重的信息不对称问题

    在现行财政体制下，市级财政平均管辖不到10个县，而改革到“省直管县”财政体制后，省级财政要管辖73个县。同市级财政对县级财政的管理相比，信息不对称问题在省级财政直接对县级财政的管理中被放大。不论在地理条件、环境资源、人口资源还是行政规模上，即使是同一个市管辖的县一级之间也会存在巨大的差异，因此造成县域经济发展不平衡。各个省辖区内县域经济差异巨大现象普遍存在，既有财政十分困难、工资难以发放的穷县，也有全国百强县(见表2)。本文选取了2002年几个比较典型的省份[③]进行比较，这些省份辖区内既有全国百强县也有国家扶贫开发工作的重点县，地方财政预算内收入最高的县的水平达到最低的县的几十甚至好几百倍。这么巨大的县域经济差异会使省级财政陷入信息严重不对称的困境。

表2  典型省份的全国百强县和国家扶贫开发工作重点县数目(2002年)

    资料来源：国家扶贫开发工作重点县数目数据来源于《调研世界》2003年11期，地方财政预算内收入数据来源于《中国县(市)社会经济统计年鉴 2004卷》

    经济较为发达的县通常有着较为合理的行政机构设置和高效的信息反馈机制，也有比较规范的监督管理机制，财政管理体制比较健全，因此这些县所提供的信息相对比较规范可靠。但是，经济不发达的县在这些方面往往做的很不规范，信息的真实性经常被人为扭曲，这一点在相当部分交通不便、信息不灵的中西部省份里显得更为突出，省级财政无法得到这些县准确可靠的信息，当然无法对其进行有效管理。随着以分散、自由为核心的市场经济体制的确立与运行，区域经济关系的日益密切，行政区域的经济结构、社会结构、文化结构受到严重冲击，使得县域经济情况更加复杂。无法获取各个县级财政的正确信息，依据各自特点做出合理决策，进行有效的管理和扶持，是省级财政在财政体制改革后必须解决的一个重大的问题。

    (三)行政管理和财政管理不一致带来市县之间矛盾增加

    财政是为政府实现其职能服务的，这就是通常所说的“一级政府、一级财政”，而如果仅仅从财政体制方面进行改革，不改变“市管县”的行政管理体制，必然使市级政府的利益遭到损害。

    第一，“省直管县”财政体制下，市级财政的财政供养范围并没有改变，但是收入来源受到限制，收入渠道减少，给市级财政支出带来巨大压力。为了保证市级政权运转和公共产品的正常提供，市级财政必须培植本级财源，创造新的经济增长点，但是，在市本级财力单薄、税源单一、支出需求缺口过大情况下，这样的压力显得过于沉重，这必须得由省级财政进行帮扶，最终结果还是将负担加在了县级财政身上。

    第二，体制的变化淡化了市级财政对县级财政的直接管理，使县级财政脱离市级财政，二者在财政上平起平坐，市级财政将不会把精力放在县级财政日常事务的处理上，帮扶县级政府的积极性被削弱。市级财政从对县级财政的管理职责中退出后，将会把主要的精力放在建设市区中心城市上，增强中心城市实力、拓展中心城市功能、增加中心城市的影响力将成为市级财政工作的中心。县域经济的发展、县级财政的困难和存在的问题主要由县级自己解决，省级财政只能制定相应的政策进行调节来帮助县级财政，这样减少了县级财政的依赖性，将对县级财政的管理能力带来很大压力。

    第三，作为与行政权相匹配的财政权被架空，没有财政权的支持，行政权的实施无疑会受到直接影响，虽然市政府依然具备全市范围宏观管理职能，但面对严峻的支出压力，市级财政将缩减履行宏观管理职能所需经费，支出将更偏向市中心城市建设。因此市政府在统筹县域经济发展中的作用和积极性都会降低，并影响到农村城市化进程。“省直管县”财政体制实行省对县明确的转移支付和资金拨付，触动了市级财政的既得利益。存在支出困难的市级财政无法像以前那样通过对县级财政的侵蚀来保证本级财政正常运转，使中心城市建设速度放缓。

    (四)提高县级财政自主权的负效应

    “省直管县”财政体制最基本的要求就是要提高县级财政的自主权，而提高自主权又有两个方面的要求：一是对县级进行扩权，提高县级财政的行政主动权；二是要提高县级财政的行政管理能力。二者是“省直管县”财政体制改革成功的必要条件，但是在现阶段二者均面临着许多难题：

    第一，对县级财政进行扩权将会触动市级政府和一些部门的切实利益，改革过程阻碍重重。“省直管县”财政体制建立在对市县和各部门权力重新分配的基础之上，将会受到市级的各种阻扰。在试行“省直管县”财政体制的几个省份中，已经出现不少改革初期中心城市强制吞并周边县域，改县为区的做法，这就是市政府不甘权力被削弱而采取的一种措施。浙江、江苏等地在实行“省直管县”财政体制初期都遭到了市一些相关行政部门的抵触，原因是部门权力遭到了极大的削弱甚至整个部门被撤消。

    第二，“省直管县”财政体制强化了县域发展的自主权，但伴随着扩权，上级行政对县级行政监督和约束力度削弱。地级市的许多权力下放到县，客观上削弱了地级市对县的监督管理力度，减弱了其行政制约能力，而省级财政由于其管辖范围过大，在对县级财政的直管上也很有可能力不从心。

    第三，“省直管县”财政体制对县级经济管理能力提出了更高的要求，县级的管理思想、管理手段和管理技术，在短时间内难以适应和到位(张绍光，2005)。在长期的省市管辖下，县财政养成了强依赖性和被动性，行政决策很大程度上只是对上级的服从和执行，对本辖区的管理缺乏创造性，造成了管理水平低下，很难短时间内得到足够大的提高以适应“省直管县”财政体制的要求。这样，改革就陷入了不放权不能搞活县域经济，放权又搞乱县域经济的尴尬局面。

    对于扩权后的县域，很有可能会忽视城镇与农村之间的功能协调，人口环境与城镇开发间的容量协调，造成基础设施无序建设，公共服务提供脱离实际，降低国民经济的整体效益。下放的权力和地方官员政绩考核结合，就可能使县级政府产生强烈利益扩张冲动，盲目追求“大而全”，造成各县经济低水平重复。

    (五)进一步加剧政府间竞争

    政府间竞争可以分为纵向竞争和横向竞争。纵向竞争是指上级和下级之间对事权和财权的竞争[④]，由于各个政府都是相对独立的利益主体，其间不可避免会产生一些利益摩擦，上级政府希望将事权向下集中，而为了提高自身管理调控能力，又集中了本辖区内大部分的财政资金，下级政府为了应付这种局面，势必通过各种手段尽力推脱事权和滞留财政资金，这就形成了不同层级的政府间财政竞争。横向竞争是指同级政府之间对事权和财权进行的竞争，其中包括税收竞争、转移支付竞争、预算外资金竞争、政府管制竞争以及财政支出竞争等，而这些竞争又可以分为收入竞争和支出竞争两类。

    “省直管县”财政体制下，政府间纵向竞争更加激烈，原本省级财政只要处理与下属几个市级财政的关系，但是在新的体制下，除这几个市级财政外，省级财政仍要应对大约73个的县级单位。同十个下级单位讨价还价不难，同八十多个下级单位讨价还价不仅会花费巨大的行政成本，而且还容易产生大量矛盾。

    政府间横向竞争方面，省直管县后，县一级竞争者数目增加，原先处于不同地级市管辖下的县一级直接参与财政资源的争夺，原先处于同一地级市管辖下的县一级利益冲突更加明显和复杂，其引发的竞争也就不可避免的升温。市级政府参与到与县级政府的横向竞争中来，竞争形式发生巨大变化。而且在改革过程中，市级政府是最大的利益流出团体，出于自身利益最大化考虑，市政府可能在可能的范围内采用博弈手段进行抵制，也可能会利用其行政级别优势截留权力(夏仕应、汪名旵，2004)。县与县、县与市之间可能引发的过度竞争无疑将会给省政府的工作带来巨大的压力。我国地区间财政竞争处于无序状态的问题，已经受到国内外财政学界的广泛关注，若是在此种状态上继续添加竞争主体，那么我国的地区间财政竞争将会更加混乱，将直接影响国民经济的健康发展。

    “省直管县”财政体制改革呼声越来越高，它在提高财政工作效率等方面有着现行体制不具备的优势，改革成了趋势。但是，“省直管县”财政体制是一把双刃剑，在许多优势的背后，也有它特有的弊端。我们应该冷静对待这一改革，全面深入地分析其在推进过程中带来的利弊效应，以保证决策的科学与准确。