苏州大学

    内容提要：1994年实施的分税制，对中央政府和地方政府的财权和事权重新进行了划分，在这种全新的财政体制格局中，产生了中央政府和地方政府的新一轮博弈关系。本文从中央和地方财政收入比重的变化来分析中央政府和地方政府之间的博弈关系。并且引入路径依赖理论分析中央政府和地方政府在博弈过程中相应的策略行为。

    关 键 词：分税制  中央与地方政府关系  博弈分析  路径依赖

    一、问题的提出

    在国家的治理中，一般来说是由中央政府和地方政府两级政府构成的，中央政府是治理国家的主导，而地方政府只是中央政府的代理人，执行中央的路线、方针和政策，代理中央政府，实行本地区经济的宏观管理和调控。但同时地方政府又是地方微观经济主体(企业、居民和其他团体)的代理人，领导和管理本地事宜，并实现本地区经济利益的最大化。由于地方政府的这种双重代理角色——既代理中央政府，又代理地方非政府主体。因此，中央政府和地方政府的目标必然是既存在一致性，又存在差异性。在地方政府和中央政府目标不一致的情况下，就存在着地方和中央博弈的可能性。尤其是分税制改革以来，地方的权限已大大扩大了，这不仅表现在地方对财力的支配上，还表现在物资、外资、工资、价格管理等诸多方面。在地方政府如此多的自主权下，中央和地方之间的博弈更不可避免。

    二、分税制下中央和地方政府的博弈分析

    (一)分税制下中央和地方的博弈表现

    分税制财政体制实施后，中央政府和地方政府的博弈可以从三个阶段进行分析。

中央与地方组织的财政收入，增长率及结构变化

资料来源：中国统计年鉴2005年

    第一阶段：1994—1995年，中央财政收入比例大幅度提高。根据表1列出的统计资料,在1994年全国财政收入中，中央财政收入为2906.50亿元，与1993年的957.51亿元相比，中央财政收入增长率203.56%，增长了3倍多。相反，1994年地方财政收入为2311.60亿元，与1993年的3391.44亿元相比，增长率为-31.84%，这使中央财政收入占总财政收入的比重由1993年的22%上升为55.7%，上升率超过了1.5倍。同时，地方财政收入所占比重由1993年的78%下降为44.3%，下降率达2/5以上。这种变化体现出中央政府对收支的决定权和调整权，将最重要的税种增值税的75%，消费税和关税等税种的全部划人中央税收。通过税收分成比例和税种的调整而获得在财政收入分配份额中的绝对优势。

    第二阶段：1996—1998年，地方财政收入再次超过中央。从表1中可以看到：1996年中央财政收入为3661.07亿元，地方财政收入为3746.92亿元。中央财政收入的增长率为12.42%，地方财政收入的增长率为25.50%。由于地方的增长率远远快于中央的增长率，因此，在1996年的全国财政收入中，地方再次达到与中央平分秋色的水平。这主要是新税制加强了地方组织的收入与地方实际可支配财政收入之间的联系。在上交数额和返还比例一定的情况下，地方组织的财政收入越多，地方可以支配的财政收入也越多。这些数据变化是因为在中央政府与地方政府的财税博弈中，地方政府拥有信息优势。地方政府更靠近税源，对地方税源建设的积极性很高，而对中央税源建设则不闻不问；地方政府对设置在地方的地方税务局和国家税务局及其官员有巨大的影响力。地方政府对地方税收的征管工作抓得很紧；而对国家税收的征管工作则漠然置之，对中央税收的流失睁一只眼闭一只眼。从而使中央组织的财政收入占全国财政收入的比重再次降低。

    第三阶段：1999—2004年，中央财政收入比重再次得到提升。根据表1的统计资料，1999年中央财政收入为5849.21亿元，地方财政收入4983.95亿元。中央财政收入的增长率为19.57%，地方财政收入的增长率为12.26%，中央财政收入所占的比重又再次超过地方，高出2.2%。并在以后的年份中，逐步增长，到2002年，中央和地方之间的比例达到了55∶45。这一局面的产生，主要是因为面对比重的下降，中央政府再次改变规则，例如1997年，证券交易印花税中央和地方分享比例由50%和50%，改为80%和20%，98年则改为88%和12%，并规定从98年起至2002年，中央分享的比例每年上升3个百分比。因此到2002年中央和地方的分享比例为97%和3%。此外，从2002年起，中央政府决定企业所得税由过去按行政隶属关系分享，改为中央和地方按分成比例共享。在保留2001年地方政府收入基数的基础上，所得税增长部分中央和地方各按50%分成。地方政府面对中央的集权，会进一步对抗已确保自身的利益，如有些地方擅自针对新税制和一些税收政策进行变通，宣布减半或免征消费税；有的地方将上市的股份公司企业所得税从法定的33%降到15%；有的地方将福利生产企业享受的所得税减免政策扩大到乡镇企业；有的地方政府存在重地方税、轻中央税的不正常现象，在集贸市场分成、资金调配、物资配备等方面明显偏向地方税；有的地方政府变相支持企业按老税制缴纳税，实行“定税”或“包税”管理，对企业税收采取中央税与地方税“五分”或“四六分”等，同时地方的策略是化预算内为预算外，对财政资金进行截留。地方政府的这些对策严重干扰了分税制的实施。

    (二)中央和地方政府博弈过程中的路径依赖

    “路径依赖”是制度经济学中关于制度变迁的一个重要的分析方法。即在制度选择过程中，初始选择对制度变迁的轨迹具有相当强的影响力和制约力，人们一旦确定了一种选择，就会对这种选择产生依赖性，这种选择本身也具有发展的惯性，具有自我积累放大效应，从而不断强化这种初始选择。所以，“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”(诺思，1991)。在中央政府和地方政府的博弈过程中也表现出路径依赖的惯性特征。

    1.分税制改革的制度变迁具有“路径依赖”的特征。中国财政体制的多次改革始终坚持的一个基本思路是保证中央在决策权上的高度集中，从而实现中央在财政体制中的主导地位。因此，在1980年、1985年和1988年的三次财政体制改革中，改革的目标都包含着保证中央财政收入不会因为财政体制改革而下降。具体的政策手段是经济上放权给地方，使地方有提高财政收入的积极性，中央则是在地方扩大了的财政收入的基础上，通过分成来保证自己的收入，政治上中央仍保持绝对的决策权。1994年分税制改革的初衷之一仍然是为了“提高中央财政在全国财政收入中的主导地位”。而地方政府因为承受沉重的财政压力一直怀有强烈的分权要求，分税制改革因为制度设计的有效性得到较大改善，在提高中央政府财力集中度方面取得相对显著的效果。但地方政府的分权化倾向依然存在，表现为以各种形式侵占中央财政收入，以获得与中央政府进一步博弈的筹码。

    2.在分税制实施过程中，中央政府追求财政收入的举措具有路径依赖特征。长期以来，在中央政府和地方政府对财政资源的竞争中，中央总是利用自己“规定规则的权力”，多次改变分配比例和分配方式，使分配结果有利于自己。实行分税制后，面对1996年地方财政收入比重重新超过中央的格局。中央政府再次借助于“规定规则的权力”，改变中央和地方的分配比例，使之有利于增加自己的份额。在新制度下，重走以前的老路。例如，对证券交易印花税以及企业所得税的调整。这也许表明，中国的财政制度还没有走出中央利用“规定规则的权力”来对抗地方“执行规定的权力”的基本结构。

    3.地方政府对中央政府的对策也具有路径依赖特征。主要表现在地方政府总是利用其“执行规则的权力”使规则执行的结果有益于自己。由于既定的取得收入的形式——即税种的确立、税收制度的决定权在中央政府，不能创造新的制度和方式，出于利益最大化考虑，地方政府的策略便成了化预算内为预算外，化税为费，对财政收入进行截留。只要地方政府在一定的制度和政策空间内，既维护体制改革的稳定和顺利进行，同时地方经济又取得相当的发展，中央政府就会容忍和默认这种制度创新活动。收费制度一经在地方政府的运用，并经过上级政府的默认，它就有一种自我强化的倾向，这种自我强化的倾向是由地方政府的性质决定的。所以，可以看到在不同的财政体制下，预算外资金一直存在着，不仅没有消除，而且也看不到任何扭转的迹象。

    三、结论

    新税制实行以来，中央还是利用自己“规定规则的权力”，多次改变分配比例和分配方式，使分配结果有利于自己。建立的国家税务局专门征收国税,将一部分“执行规则的权力”收归己有，缩小了地方执行规则的权力。而地方也总是利用其“执行规则的权力”, 使得规则执行的结果对自己有利。可见分税制下的博弈均衡仍是中央集权而地方对抗。面对地方政府对抗分税制, 若是中央政府决定采取强硬政策, 中央与地方的关系就会维持在一方集权而一方对抗的局面。从而有可能进入“零和博弈”的僵局。针对这种结果，中央必须进行策略上的修改和补充。使得在财权问题上地方必须依靠培养和扩大税基来获取更多财力，而非依靠预算外资金扩大财力。这样当地方愿以扩大税基来与中央达到收入同增减时，博弈便从一种零和转向正和。

参考文献：

[1] 张维迎《博奔论与信息经济学》，上海人民出版社，1996

[2] 何涛《博弈理论和分税制制度的完善――中央税收和地方税收之间关系的博弈》工业技术经济 2000.5

[3] 朱秋霞《论中国财政体制的目标选择――新税制实行以来中央和地方财政关系的分析》 财经研究 1998.4

[4] 孙宁华《经济转型时期中央政府和地方政府的经济博弈》管理世界 2001.3

[5] 王文华《中央和地方政府财政关系的博弈行为分析》社会科学研究 1999.2

[6] 余雁刚《论地方税制改革的路径依赖》 涉外税务 2001.1