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李灯强等/谈房地产税费体系的重构
时间:2009/10/16 16:31:53    来源:本站原创      作者:佚名
 

李灯强  吴晓玲/湖北省社科院  湖北省财政科研所

    党的十六届三中全会明确提出:“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费。”物业税改革作为一项系统工程,涉及到多方面的约束条件。在物业(房地产)保有环节单独引进一项新税种而不对现行相关的税费制度进行改革,是难以成功的。所以,如何对现行房地产税费体系进行重构,为新的物业税制的顺利推出创造必要的条件,是我们必须研究解决的问题。

    一、我国目前房地产行业税费情况

    1.房地产企业缴纳的税收。我国现行房地产税制的基本框架是在1994年的分税制改革后形成的,涉及的税种主要有13个,其中直接以房地产为课税对象的7个,即土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、城市房地产税、固定资产投资方向调节税、契税;与房地产紧密相关的税种6个,即营业税、企业所得税、个人所得税、印花税、城市维护建设税、教育费附加(见下表)。

 

我国现行的房地产税制表

 

征税环节

税种

税率(%)

税种

税率(%)

房地产开发

营业税

印花税

房产税

城镇土地使用税

土地增值税

5

0.05或0.03

1.2

0.5-10元/平方米

30-60

企业所得税

个人所得税

城市维护建设税

教育税附加

33

20

1或5或7

3

房地产转让

营业税

契税

企业所得税

个人所得税

5

2或4

33

20

印花税

城市维护建设税

教育税附加

土地增值税

0.5

1或5或7

3

30-60

房地产保有

城镇土地使用税

房产税

0.5-10元/平方米

1.2或12

城市房地产税

耕地占用税

1.2

1-10元/平方米

房地产出租

城镇土地使用税

房产税

营业税

企业所得税

0.5-10元/平方米

12

5

33

个人所得税

印花税

城市维护建设税

教育税附加

20

0.3

1或5或7

3

注:投资方向调节税已于2000年起停止征收,所以未列入表中。

资料来源:根据我国相关税收法规整理

 

    2.房地产开发企业缴纳的行政性收费。具体包括两大部分:行政事业性收费和政府性基金、经营性收费。建房7项成本因素中,土地出让金属于政府性地租收入;取得土地拆迁费中大部分属于行政事业性收费;前期费用(包括勘察、设计、三通一平)则属于经营性收费;其他收费即基础设施、市政配套费中的收费则大部分属于行政事业性收费。根据各企业调查数据统计,商品住房开发建设过程中企业缴纳各类收费(基金及土地出让金)合计占到总成本的50.7%,其中,行政事业性收费(政府性基金,含土地出让金)占建设总成本的比例11.9%。在土地取得和开发环节共有13项收费(基金),具体项目主要有:土地出让金、工商注册费、土地复垦费、土地闲置费、土地登记费、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、征地补偿安置费、征地管理费、新菜地开发基金、城市房屋拆迁管理费、土地权属调查、地籍测绘收费;在建设环节有16(其中两项经营性收费),具体项目主要有:城市基础建设配套费、建筑企业养老保障金、地震监测费、城市房地产综合开发管理费、绿化补偿费、散装水泥专项基金、墙体材料专项基金、规划技术服务费、消防验收检测费、防空地下室异地建设费、城市垃圾处理费、城市房屋安全鉴定费、建筑工程质量监督费、白蚁防治费、噪声超标排污费、收取工程定额测定费等。

    二、对现行房地产税费体制的评价

    1.内外税制不统一,不符合公平竞争原则。目前我国的房地产税收实行内外两套不同的税制,内、外资企业(或个人)在征收范围、税(费)率、计税(费)依据、税收优惠等方面都有所不同。如城镇土地使用税只对国内企业和个人征收,外资企业则缴纳土地使用费;外资企业和外籍人员缴纳城市房地产税,内资企业、单位和个人则缴纳房产税;外资企业实行了全面的所得税优惠政策,外资房地产企业的税收负担相对于内资企业来说轻很多。在改革开放初期,由于建设资金的稀缺,对内、外资实行区别对待的政策是必要的。但是,随着中国加入WTO,内外税制不统一,不仅不利于企业之间的公平竞争,也有违国民待遇原则。

    2.税基较窄,税款流失严重。我国现行的房地产税征税范围一般只针对经营活动中所涉及到的房地产行为,而对个人的生活用房等则排除在征管范围之外,税基过窄。改革开放以来,在“效率优先”的原则下,过多注重经济发展的效率而在某种程度上忽视了社会公平,包括房地产在内的社会财富分配出现较严重的不公平状态,一部分先富起来的人甚至包括部分外资以自用房的名义占有的房地产处于纳税真空。另一方面,随着农村经济的不断发展以及小城镇建设步伐的加快,沿海地带的农村已出现大量营业、出租用房,而现行房产税和城市房地产税只对我国城市、县城、建制镇和工矿区的房产征收,对这部分名义上属于农村的房产不课税,房地产税款流失严重。

    3.计税依据不科学,背离房地产税的本质特性。从我国现行的房产税、城市房地产税和城镇土地使用税的应纳税额计算公式来看,这些税种的计税依据分别为房产余值、租金收入或实际占用的土地面积,这些计税依据都不能准确地反映财产的现有价值,不能反映土地的级差收益和房地产的时间价值,不能随着经济的发展、房地产的增值而相应增加税收收入,也就不能很好地发挥其调节经济的作用。如我国现行城镇土地使用税是以纳税人实际占用的土地面积为计税依据,实行从量课征方式。这种课征方式使税额不能随课税对象价值的上升而上升,具有税源不足且缺乏弹性的缺点,不能发挥调节土地级差收入的作用,也无法对土地闲置现象和土地投机行为起到应有的调节。又如,房产税按照房产原值扣除一定比例作为计税依据,这种计税方法,没有考虑房屋后期的升值因素,与房屋的市场价值相差很大,使得房产税收入无法随着房地产的增值而相应增加。

    4.重复征税严重,税负不公。我国现行房地产税制重复课税严重,如对土地课税设置耕地占用税和土地使用税两个税种;对房屋租金收入既征收12%的房产税,又征收5%的营业税;对房地产转让既按取得的土地增值额计征土地增值税,又按取得的纯收入征收33%的企业所得税;对房地产产权转让签订的产权转移书据或契约,承受方既要缴纳印花税,又要缴纳契税。这些税种虽然名目各异,但实质上却有内在联系,甚至造成对同一税基的重复征税。税种过多,既不符合简化税制的原则,还会导致纳税人的地下交易行为增多,偷逃税行为普遍,造成税负不公。

    5.重交易环节轻保有环节,阻碍房地产市场的健康发展。我国现行的房产税费主要集中在交易环节,该环节的税费占房产价格的30-40%,而保有环节税费相对较轻。前者涉及的税费包括土地增值税、耕地占用税、营业税、契税、企业所得税、个人所得税等税种及各种行政性收费(其中开发环节的土地出让金、土地使用费等收费约占整个开发期间税费总额的75%),后者仅涉及房产税和土地使用税,税负低,且免税范围大,通常情况下只对一部分企事业单位征收,私人拥有住房一般无须缴税。这种典型的重交易轻保有的税制模式一方面会提高新建商品房的价格,带动市场价格上扬,当高价格在偏离建房成本、超出居民可承受房价的范围太远时,就会因商品房供过于求而出现房屋空置、积压,阻碍房地产市场正常的开发与再生产。另一方面,房地产保有环节税负较轻,对土地的保有税负过低,使得大多数由使用者无偿取得的土地仍然近似无偿地被持有,与此形成鲜明对比的是,进入市场流通的土地却要因其流转和交易而承受过高的税负。这不仅抑制了土地使用权的正常交易,助长了隐性流动的蔓延,还直接阻碍了划拨存量土地步入市场的进程,使得土地的要素作用无法得到发挥,土地闲置与浪费并存的现象日趋严重,阻碍了土地有偿使用市场的建立与健全。

    6.税费混乱,费挤税现象严重。租、税、费这三个经济范畴,在理论上的区别非常明显,但在实践中,以税代租、以费代税、以费挤税、以税代费的现象非常普遍,限制和削弱了税收宏观调控功能。一是以税代租。如城镇土地使用税、房产税等都存在着部分以税代租的现象,税项中含有租的因素,征税混淆了税收与地租的界限,其中尤以城镇土地使用税最为突出。二是以费代税。如《城市土地管理法》第25条规定的土地闲置费,相当于法国的非建筑地税,它实际上是一种惩罚性的行为税,其开征并非因提供相关服务而产生,也不须补偿,因而是一种典型的税而不是费;又如对以划拨方式取得土地的内资企业征收城镇土地使用税,对外资企业免征此税,但外资企业须缴纳土地使用费(场地占有费),以费代税,致使内外资企业间税费并存。三是以费挤税。据有关规定,现行房地产收费主要有三类:即土地使用费、房地产行政性收费和房地产事业性收费。据典型调查,目前各城市在房地产开发经营中涉及的各项税费项目有60-180多项,其中税仅有12种左右,费项总数远多于税项总数。“费挤税”造成了多方面的消极影响:其一,导致房地产的高成本和高价格,严重扭曲了房地产商品的真实价值,加重了消费者的负担;其二,影响了房地产行业的规范性和稳定性,不利于房地产市场的繁荣和健康发展;其三,抑制了税收的培育和成长,削弱了国家税收的调节作用;其四,收费权力属于基层部门,较为分散,且缺少约束和监督,容易孳生腐败。四是以税代费。如城市维护建设税实际是向享受城市建设设施利益的从事生产经营的企业、个人征收的一种费。

    7.税收规模小增长慢,不能满足地方财政的需要。由于房地产税课征对象较难隐藏,税源比较稳定、容易控制和管理,因此在很多国家的财产税乃至整个地方税收入中占有比较重要的地位,如美国,房产税占地方税收入的比重达到40-50%。而我国,房地产税开征以来收入规模一直偏小,且收入增长缓慢。以土地使用税为例,由于土地计税面积变化不大,全国城镇土地使用税收入长期停留在30亿元左右的规模。1994年实行分税制后,各地纷纷改按幅度税率的上限征收,即便如此,该税收入的增长速度依然较慢。

    8.配套制度亟待完善。与房地产税收密切相关的房地产价格评估制度和房地产税收评税政策不健全。以市场价值为计税依据是房地产税制改革的必然趋势,需要定期对房地产进行评估。以税务部门内部现有的房地产评估机构、评估人员的素质难以适应税收征管的需要。又如,我国现有土地使用制度是“批租制”,根据土地不同用途,批租期限从40年至70年不等,而其中部分税费,用地者须一次性支付。实际上是将后 40年至70年的土地收益一次性收取,靠“寅吃卯粮”搞建设,导致对土地的滥用。

    三、重构房地产税费体系的思路

    我国房地产税费体系的重构要明确“明租﹑正税﹑清费”的思路,依据“宽税基﹑简税制﹑低税率”的税收原则逐步推进,从而为物业税的顺利推出创造有利条件。

    1.理顺租、税、费关系,建立合理的租、税、费体系。一是明租。即土地使用者向土地所有者法人代表或委托方交纳的租金。将现行的土地批租制改为土地年租制,改一次性收取几十年的土地出让金为每年收取一次土地出租金(土地使用费),降低地价在交易环节所占的过高比重,从而保持房价在适当水平,提高房地产市场的有效需求。改革后的土地年租金将改在土地保有环节课征。二是正税。将一部分名费实税的房地产收费改为税,如将耕地复耕基金、新菜地建设基金、征地管理费合并到耕地占用税中一次性征收,将土地闲置费改为土地闲置税三是清费。取消所有不合理、不合法的收费,按照“谁受益,谁付费”的原则保留必要的行政规费;将具有经营性质的房地产收费从行政事业性收费中分离出去,以规范政府行为;对确需保留的收费项目则通过“规范费”的办法分别纳入“规费”和“使用费”系列,并纳入财政预算内管理。

    2.完善房地产税制,发挥税收的调控职能。一是统一内外税制。如外资企业的土地使用费与内资企业的土地使用税、外资企业的城市房地产税与内资企业的房产税、外资企业的外商投资企业和外国企业所得税与内资企业的企业所得税,都应尽快统一,营造公平竞争的良好环境。二是扩大物业税的征税范围,改变计税依据。将征税范围扩大到城镇以外的地区,应对我国境内使用土地和拥有房产的单位和个人都征税,并将农村的非农业用房、用地纳入征税范围。并可以根据各地实际情况制定相应的政策措施,如居住用房一定时期内可减免税等。同时,根据社会经济的发展变化,改变税基规定过死、计税依据不科学的做法,以房地产的评估值作为计税依据,以客观反映房地产价值,并设置幅度比例税率,使其计税更为合理,收入更具弹性。为避免重复征税,对房屋的租金收入将不再征收新的物业税,而主要由营业税、城建税、教育附加以及所得税来调整。

    3.取消旧两税,开征新两税。一是取消城镇土地使用税。我国已建立国有土地有偿使用制度,即土地所有权国家所用,土地使用权有偿出让。土地使用人有偿取得使用权时,须向土地所有人按期支付约定地租(土地出让金)。土地出让金是土地所有权在经济上的体现,是土地使用权的市场价格。既然以出让方式取得土地使用权的土地使用者已经交纳了土地出让金(地租),故不应再次交纳地租性质的城镇土地使用税。二是取消土地增值税。土地增值税调节房地产投资的高额回报有一定的合理性,但从实际操作上看,土地增值税的征收阻力很大,计征繁琐,不易执行,实际征收效果极差。而且,目前我国国有企业产权重组情况越来越普遍,土地增值税对很多过去以低价取得士地使用权的国企产权转让形成了现实的障碍。至于取消土地增值税后产生的收入流失,可借鉴国际经验,把土地增值所得并入一般所得计征所得税。对于房地产转让环节征收的所得税,包括企业所得税和个人所得税,税率要根据所转让房地产持有时间的长短有所区分,时间越长税率越低,以抑制短期的房地产投机行为,引导房地产健康发展。三是开征遗产税和赠与税。为了弥补无偿转让房地产环节税收调节的缺位可以考虑开征遗产税和赠与税,两税在调节财富分配、促进社会公平方面也有积极作用。从我国目前的征管水平看,为了加强税源监控、降低税收征管成本,遗产税应采用总遗产税制,即对死亡者遗留的全部遗产进行课税,不考虑遗产的分配方向。并实行赠与税与遗产税分设的模式,对生前赠与财产课征赠与税,对死后遗产课征遗产税。为了保证财产所有人不论以赠与方式还是以遗产继承方式转移财产,税负都趋于均等,防止逃税、漏税。

    4.建立健全相应的配套制度。一是建立财产登记制度。首先要清查土地,建立土地位置、权属及面积台账;其次,要健全相应的财产法规制度,为财产课税提供立法依据和法律保障,逐步推行财产实名登记制;再次,要改变分块管理的现状,尽快实行房屋和土地产权证书合一制度,理清管理关系,避免房地产私下交易,增强房地产税收课征的有效性和严肃性。二是建立健全财产评估制度。要积极促进评估业的发展,健全相应的法律法规,加强对评估市场的管理,培养一批具有良好业务素质和职业道德的注册评估师。三是理顺城市土地和房屋管理体制,改变目前多头管理的积弊,建立“精简、高效、权威、统一”的房地产管理体制,为房地产税收的课征创造良好的环境。四是加大宣传力度,提高居民的房地产知识,加快房地产的交易流通速度。制定配套的房地产投资法规,坚持依法交易,增强房地产运作的公正性,提高透明度。

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