常德市财政局

    为有效解决当前普遍存在的县乡财政困难，中央和地方各级政府一直在积极探索如何合理构建和完善我国的省以下财政体制。省管县作为一条可行的途径，成为当前政策考虑的一个重点。本文拟从省管县体制提出的背景出发，对该体制实行所面临的重点、难点问题加以归纳和剖析，并提出针对性的措施和建议。

    一、实行省管县财政体制的背景

    1994年我国的分税制财政体制改革，理顺和规范了中央与省级政府之间的财政关系，但对省以下的财政体制改革却没有做出具体明确的规定。随着社会经济的发展，在中央和省级财政管理得到一定改善的同时，县乡财政困难问题却日益严峻。如何有效地促进县乡经济发展，理顺省以下财政体制，缓解县乡财政困难，成为社会各界关注的焦点。

    2002年，国务院批转了《财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》，对省以下财政体制改革作了一些原则规定。从2002年起，在每年的财政预算报告中，都将完善省以下财政体制作为财政工作的一个重点。2005年中共中央十六届五中通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出：“完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。

    实行省管县的财政体制，其根本目的是想通过减少管理级次和政策传递环节，理顺政府间财权与事权关系，提高政策效率，促进县域经济发展，以此达到缓解县乡财政困难。省管县财政体制，使县级政府在经济发展行为和管理方式上，有可能摆脱现有的市级政策的束缚和干预。在有关社会经济发展的管理权限和范围方面，也有可能使县一级获得更大自由度，使之能够更好地结合本地实际情况去发展经济。

    省管县的财政体制改革，作为1994年分税制改革的一次延续，是完善省以下财政体制的发展方向。在省管县财政体制的研究方面，有从完善省以下财政体制的角度论述其必要性，也有从加强民主法治和宪政建设、政治体制改革和政府层级设计、乡村治理等角度，提出扩省强县、强县扩权、虚市弱乡、实现县政民主等措施。总体来看，省管县的财政体制改革，不仅关系到地方各级政府之间财权与事权的划分问题，而且与地方社会经济发展要求和管理模式等也存在紧密联系。省管县财政体制改革，不只是财政体制调整问题，更多地涉及到行政层级、政府行为模式、经济管理方式等诸多方面。

    从国外的情况看，美国和德国将财政管理级次分为联邦、州和地方三级，日本将其分为中央、都道府县和市町村三级。西方发达国家由于政府管理层级的扁平化，使得财政管理体制在“一级政府、一级预算”的原则下，其财政管理级次相应地也采取扁平化的方式。就其形式来看，西方发达国家的地方财政管理实际上实行的是“省管县”的财政体制。但从实际情况来看，由于西方发达国家的地方政府在税收立法和征管、财政管理和调节等方面有一定的自主权，地方财政管理可能比我们一般意义上的“省管县”财政体制更彻底和更全面。

    我国在20世纪80年代进行“地改市”和建立乡(镇)财政以前，应该说在财政管理上实行的是省管县。只是在作为省级政府派驻机构的地区(行署)建立一套完整的行政机构之后，才使得我国逐步形成了中央、省、市、县、乡五级财政管理体制。即使在全国逐步推行五级财政管理体制后，浙江省在1993年实行分税制改革时,没有像其他省份一样彻底地改成“市管县”体制,而是保留了省与县财政直接结算的做法。近几年来，一些地方也已经开始在如何缓解县乡财政困难，实行省管县财政体制改革方面进行了积极探索。

    二、省管县财政体制的重点和难点

    完善省以下财政体制改革，促进县乡经济发展，缓解县乡财政困难，是我国今后财政工作的重点和难点。就我国目前的情况来看，实行省管县的财政体制，还面临着一些问题。

    1．政府间关系的理顺。我国目前的县乡财政困难，一方面与县乡经济发展程度有关，另一方面也与不合理的财政体制存在很大关系。由于地方各级政府间关系没有理顺，使得在财权与事权也难以实现科学合理的划分。1994年的分税制改革，侧重于财权上的划分，而在事权方面，特别是在省以下各级政府之间的事权划分方面没有做出科学地调整。财权重心上收，事权重心下移，一定程度上造成地方财政困难。省管县财政体制改革，最重要的是在理顺省、市、县各级政府之间关系的基础上，科学划分财权与事权。

    2．省以下转移支付方式的规范。完善省以下财政体制，一是要进一步完善分税制改革，二是为了加大对县乡财政的支持力度，促进县乡经济发展。转移支付作为财政管理手段的重要内容，在社会主义市场经济条件下，完善、规范的转移支付体系对实现政府调控、促进地区经济协调发展等方面有着非常重要的作用。从西方发达国家现行的财政制度来看，财政体制的协调和财政管理的高效，都离不开一套科学、规范的财政转移支付体系。在省管县财政体制改革中，应该将规范省以下转移支付方式作为一项重要内容，以此达到提高财政资金使用效益。

    3．政策传递、资金使用效率的提高。我国现行财政管理体制最大特点是级次多。财政管理级次多，政策传递的环节也相应增多。在每一个环节，各级政府可能会从各自利益出发，对有关政策进行适当地调整。这不仅延长了政策作用时间，也使得财政政策对基层政府的适用性和支持作用大大折扣，影响财政政策应有的调控作用和效率。浙江省许多县市经济发达，地级市在全省经济中的地位不如其他省那么重要，其主要在于省直管县的体制，简化了政策传递的中间环节，有力地促进了县域经济发展。实施省管县财政体制改革，要减少财政管理级次，提高政策支持力度和作用效果。

    4．行政体制与财政体制的匹配。我国财政体制改革始终是在高度集权的行政体制框架下进行的，这与客观上要求相对分权的财政体制改革目标是相矛盾的，且这一矛盾一直制约着我国财政体制改革的进程。在财政管理方面实行省管县以后，如何处理市与县之间的行政关系，可以说是事关省管县财政体制能否协调、顺利运行的关键。深化省以下财政体制改革决不只是单纯的财政问题，它涉及到社会、经济与政治生活的方方面面。从财政的性质来看，财政只能是为一定的政权服务，是依附于行政体制的一种资源配置方式。目前的地方行政构架是省管市、市管县。而财政实行省管县后，无形中从财政上越过市级，即市级对县级没有了财政管理权。而作为与行政权匹配的财政权的架空，无疑会直接影响到行政管理权的实施，必将引起现有的行政管理方式、权限、范围和格局等方面的调整。如果行政体制调整与财政体制不一致，省管县财政体制很可能因缺乏良好的行政环境而体现不出应有的体制效用。

    5．地方税收体系的完善。1994年的分税制改革，虽然对地方税收体系建设起到很大的推动作用，但现行的地方税体系仍存在许多问题。首先是地方税概念仍不明确。综观世界通行做法，大多都按税种界定中央和地方各自的固定收入，而目前我国实行的分税制名义上是通过分税种来划定各自的收入范围，但实际上仍没有跳出按经济性质和隶属关系划分收入的旧圈子。其次是地方税体系中的主体税种问题。分税制改革后，地方税体系可谓初具规模，但客观的讲,地方的主体税种不多，这恰恰是地方分税制改革中的一个重要问题。省管县财政体制，为合理确立地方各级主体税种，完善地方税收体系提供了条件。同时，完善的税收体系是财政体制协调、有序运行的长效机制。

    6．管理水平和方式。从管理学的角度看，实行省管县的财政体制，扩大管理半径和范围，需要完善和提高现有的管理水平和方式。在现行财政体制下，省级财政只需面对十几个地级市，而在省管县财政体制下，省级财政将面临几十以至上百个县。管理幅度的扩大，无形中给省级财政增加了压力。当前社会经济活动方式越来越复杂，而各地情况又存在诸多差别，如何把握各县的社会经济发展状况和政策需求，加强信息沟通和工作指导等财政管理工作，将给省级财政带来巨大挑战。对经济发展基础好、管理措施健全的县一级来说，省管县财政体制将为其经济社会发展提供更大的空间，问题不很突出，但对那些经济发展基础弱的县来说，在与市级经济联系和行政管理弱化的情况下，就存在县一级从自身角度和短期利益出发，制定不切实际的政策措施，采取盲目建设、市场封锁、无序竞争等短期化行为的潜在危险。虽然办公现代化程度的提高，为财政管理提供了便利，但人在管理中的主体作用仍然十分重要。鞭长是否能及？是否能够解决省管得着但看不见，而市看得见又管不着的问题？这是影响省管县财政体制有效运行的一个重要因素。

    三、完善省管县财政体制的措施

    1．区别对待，稳步推行。对经济基础较好，自身发展能力较强的县来说，省管县的财政体制，使县作为一个相对独立的经济区域补充赋予了更大的发展权，在配合相应地政策措施后，县域经济将有可能得到进一步发展壮大。而对一些县域经济基础薄弱，市县之间经济联系密切、经济发展一体化和协作程度较高、市级财政实力相对较强的地区来说，省管县的财政体制实施，有可能减弱市对县的财力支持，影响市县经济的协调发展。因此，在实施省管县财政体制方面，应该根据各地区的实际情况，特别是县级经济的自身发展能力、市级财政实力、市对县的扶持力度、市县之间的经济联系程度以及产业发展的相关性等特点，采取区别对待、“宜省管则省管、宜市管则市管”的方式稳步推行，避免“一刀切”式地全面推行省管县财政体制。

    2．分项实施，逐步完善。省管县财政体制改革，涉及到社会、经济、政治、生活的方方面面。在现有的行政管理体制、社会经济发展水平、财政管理方式和能力等条件下，全面实施省管县财政体制将会产生一系列的问题，面临许多难题甚至阻力。如何使省管县财政体制顺利实施并尽最大可能地发挥政策效果，对有关财政政策措施，应该采取先易后难、分项实施、逐步完善的方式。比如对弥补财力不足的转移支付，可以采取直接计算到县的方式，提高资金效益。而对一些促进地区经济协调发展方面的转移支付及相关政策等，可以给予市级财政一定的自主权，并加强其监督指导，而不采取细分到县的方式。一方面，可以借助市级财政对地区社会经济发展情况等方面所具有的信息优势，另一方面，充分发挥和调动其在协调地区经济发展中的主动性与能动性。这样，不仅可以整合资金，提高资金效益，还可以避免盲目重复建设和地区封锁，促进产业集群和各县之间社会经济的协调发展。同时，在财政结算和业务指导等方面，在管理能力和工作方式省县两级财政还不匹配前，也可以利用市级财政现有力量。

    3．加快“金财工程”建设。由于省管县财政体制带来了省级财政管理对象、管理幅度和管理内容上的增加，需要在财政工作中提高管理水平、改进管理方式、提高管理效率、强化管理能力。“金财工程”作为公共财政改革的重要内容，是提高我国财政管理工作信息化、现代化的必然选择，有助于提高我国财政管理效率和规范化程度。在省管县财政体制改革中，应该加快“金财工程”建设，特别是在县一级，没有“金财工程”相配套，县级财政在工作方法和管理方式等方面将不可能适应省管县财政体制的需要，“金财工程”将对省管县财政体制的顺利实施提供有力的技术支撑和信息保障。

    4．充实省县两级财政力量。就目前的情况来看，市级财政在管理水平和管理力量等方面，要比县级强。省管县财政体制的实施，将在缩小市级财政职责权限的情况下，加大了省县两级财政的工作任务和难度。为了使省管县财政体制的顺利实施和高效运行，应该充实省县两财政力量。这样，将有利于加强财政调控和管理的针对性，体现省管县财政体制所应具有的层级简化、力量强化、管理高效的改革效应。

    5．完善相关配套政策措施。在完善省管县财政体制相关配套政策措施方面，首先，适当调整市级行政管理职权范围。没有行政管理体制上的配合与支持，省管县财政体制将难以顺利运行。其次，完善省以下转移支付体系。实行省管县财政体制，就是要加大发展县域经济的支持力度，提高财政资金效益，缓解县乡财政困难，促进整个社会经济持续、健康、全面、协调发展，而这一切都需要有一套科学合理地转移支付体系来实现。最后，完善相关法律法规。省管县财政体制一大特点是规范化和法治化，顺利实施省管县财政体制，需要有相关的法律法规来予以保障。

参考文献：

[1]  王小平.省管县财政的利弊分析.经济研究参考,2004.79.

[2]  秦凤翔.完善省以下财政体制的思路与对策.地方财政研究,2004.2.