熊鸿儒 黄衍电/集美大学财经学院
随着市场经济的发展，关于政府与市场关系的认识更加深入，两种契约形式各自的范围得到了更清晰的界定，对于政府内部职能的划分也日益引发争论，以公共产品的供给范围划分事权，相应的提出了财政分权的要求。自1980年之后我国基本走上了一条分权的道路，特别是1994年的分税制改革使分权体制进一步制度化。财政转移支付作为公共财政功能的一部分也得到了广泛地关注。本文试图通过分析财政分权对转移支付的要求，结合财政转移支付制度的现状，提出进一步改革转移支付制度的建议。
一、财政分权下转移支付的重要性
财权以事权为依据的原则在社会主义市场经济环境中对财政分权提出了更高要求。转移支付从公平和效率的角度推进了财政分权，进而促进了公共产品的有效供给。
——从公平的角度。
转移支付是公共财政的一个重要内容，是政府保持地区均衡发展、实现社会公平的一个最重要的财政手段。政府转移支付的“均等化”目标是通过政府转移支付,使各地财政地位均等，让各地方政府具备满足本地公共支出需要的能力。20世纪90年代以来，中国区域经济发展失衡的事实越来越明显，原因可能是多方面的，但是结果不仅削弱了贫困地区居民的购买力，也构成了对社会经济稳定发展的潜在压力。1994年开始实行的分税制改革，导致了基层财政困难和地区间差距的日益扩大。部分地方政府的财政能力非常低，在平均的税收努力下，所获得的收入不足以满足最基本的公共支出需要。从中央政府的角度来看，要缩小地区差距，使各地政府都能拥有相应的财权达到基本的公共服务水平，保证所有的公民都能享用到基本的公共产品，转移支付是一个重要手段。
——从效率的角度。
财政转移支付以其均等化目标通过解决分配不公促进社会稳定和资源优化配置，提高社会经济发展效率，进一步促进地区经济发展，在发展中缩小地区差距，实现公平，从而形成一个良性循环。经济不断发展，提高公共产品均等化水平才有财力保障；而从多方面、多层次实施鼓励经济发展的转移支付政策，将促进经济更快速地发展。
外部性的存在往往导致非效率供给，当公共产品存在地区间外部性的时候,对于各地方政府支出责任的划分并不能保证公共产品的有效供给。即使各地方具备提供公共产品的能力，大量“免费搭车者”的存在使得地方政府很难或者不可能有效地供给，中央政府必须通过转移支付体系来寻求扩大存在外部性公共产品的供给途径，给予地方政府附加的资金，或者提供对于基本需求以间接资金支持上的激励等，实现更充分水平上的公共产品供给。
地方政府着眼于地方社会经济发展在各自的财政支出和投资中有其优先和侧重,可能缺乏对长期支出目标的关注，与全国范围内通盘考虑的投资侧重和投资项目的筛选标准可能会有所矛盾。中央政府可以通过转移支付体系来保证和协调地方政府以国家整体利益为重，使地方政府的支出与中央政府的目标协调一致，避免重复支出和投资造成的资源浪费，为实现其宏观经济的稳定政策提供足够的弹性，维护分权的既定成果。
二、我国财政转移支付制度的现状
新中国成立后特别是改革开放20多年来，中央和地方政府之间已经建立了一套财政转移支付办法，形成了具有中国特色的政府间补助体系。中央和地方政府之间建立了按税种划分财政收入边界的分级财政体制基本框架。
1994年我国的分税制改革采取“存量不动，增量调整”的方针，旨在通过渐进性改革，逐步加大中央财政所控制的增量，用增量部分进行以公共产品均等化为目标的地区间财力再分配，逐步建立起科学、规范的财政转移支付制度。从实际情况来看，中央财政收入的增量明显扩大，中央对地方的转移支付数额也以较大幅度逐年增加。1995年中央对地方的转移支付数额为2470.62亿元，占中央财政总支出的54.79%；1999年为4095亿元，占中央财政总支出的49.98%；2000年为4668.2亿元，占中央财政总支出的45.85%;2002年为7362亿元，占中央财政总支出的52.15%；2004年为10378.77亿元，占中央财政总支出的56.79%。中央对地方转移支付力度的增加，保证了地方各级政府正常履行其职能的需要。
财政转移支付形式也日益多样化，目前主要有：(1)税收返还，是全国推行分税制财政体制后，为了保证地方政府的既得利益实行的一种一般性补助，不指定特定用途，主要补充各地财力的不足；(2)体制补助(或体制上解)，是中央财政对部分省区的定额补助（部分地区向中央财政上解收入），实际上是以前财政包干体制转移支付的延续，目的是保证地方政府的财力，使其财政收支平衡；(3)专项拨款，是中央财政根据特定用途及地方特殊情况拨付给地方财政的专项资金，在预算时列入中央支出项目，执行时划拨给地方政府按规定的用途使用；(4)结算补助(或上解)，是为保持财政管理体制的相对稳定性，在一个财政年度终了时，因受该财政年度中体制变动、企业或事业单位隶属关系的变化、预算执行过程中中央新出台政策措施等因素的影响，需要中央财政补助地方财政（地方财政上解中央财政）的资金；(5)公式化补助，是1995年之后中央财政根据其财政状况每年从中央财政收入增量中拿出一部分资金，选择一些对地方收支影响较大的客观性因素及主观性因素，采用相对规范化的计算方法，对各地实施的转移支付。
同时，我国现行财政转移支付制度在促进地方均衡发展、减少财政分权改革的摩擦、推动社会进步等方面发挥了重要作用。
三、我国财政转移支付制度存在的问题
就社会经济发展的需求而言，我国财政转移支付制度仍然存在诸多问题，与财政分权的整体布局尚不协调。
1.各级政府事权和财权范围模糊。合理划分各级政府的事权与财权是政府间财政转移支付制度运行的重要依据。我国1994年分税制财政体制改革时并没有对政府事权进行明确界定。在具体事务上，中央与地方政府之间、地方各级政府之间经常会存在事权不清、交叉重叠的现象。由于财权与事权不统一，财政支出责任不清，上下级政府之间屡屡发生矛盾，使政府间财政体制处于不稳定状况。
2.转移支付制度的改革缺乏法律的支撑和保证。1994年颁布的《中华人民共和国预算法》对中央和地方收入体制和范围划分做了较为明确和原则性的规定，但是把体制具体设计的权力赋予了国务院行政机构，其法律效应十分有限，而对于支出的体制、范围以及转移支付制度没有法律规定，使得目前的改革缺乏法律的支撑和保证。
3.财政转移支付缺乏规范性。我国转移支付制度种类繁多，涉及面广，而掌握和分配这种补助拨款的单位主要是财政部的各专业司局，管理分散，缺乏统一、严密的制度；资金分配的标准或依据不够具体和科学；分配过程不透明，管理监督难以到位，资金拨下来后难以形成有效的跟踪监督机制，以致挤占、截留、挪用资金以及贪污、受贿等腐败现象难以防范和避免；资金零星分散，难以发挥财政资金的规模效应。这种转移支付制度不可避免地出现中央和地方各级政府所承担的公共支出范围划分不确定，省以下地方各级政府所承担的公共支出与其财力不匹配。
4.转移支付的政策导向不明确，调节功能微弱。从无条件转移支付来说，中央政府对地方的税收返还和补助按“基数法”确定，不仅起不到调节地区间财政经济能力差距的作用，而且因“基数”中包含了旧体制的不合理因素，在逐年的滚动过程中，不合理因素还有扩大之势。从专项补助来说，有相当大部分的补助被用于防灾救灾等特殊政策目标，其在宏观调控方面发挥的作用甚小。此外，对地方政府供应公共产品和服务缺乏必要的激励机制，无法有效促进地方公共产品和服务的供给。
四、改革与完善财政转移支付制度的建议
按照事权与财权相统一的原则，完善分税制财政管理体制。以“受益和效率”为依据，在充分考虑中央宏观调控和地方政府行使职能需要的基础上，合理划分各级政府的事权，进而完善财政分权和财政转移支付制度。按照公共产品均等化和公平合理的原则，加快建立规范的转移支付制度。
1.明确划分各级政府之间的事权、财权。从制度层面分析各级政府的职能，以公共产品的有效供给为准则，用法律形式合理界定中央政府和地方政府的事权范围，使之内涵清晰化、责任明确化，在此基础上兼顾公平与效率原则划分财权，为建立规范的财政转移支付制度创造条件。
2.明确财政转移支付的目标。科学确定财政转移支付的政策目标是规范财政转移支付制度的根本依据。我国财政转移支付的目标应定位于确保全国各地都能提供最低标准的公共服务，重点用于经济欠发达地区和能源、交通、通讯、环境保护等基础产业以及教育科技、医疗保健、就业培训等公益事业和社会保障事业。改革现有的财政转移支付模式，实行以纵向为主、横向为辅、纵横交错的财政转移支付模式。通过纵向转移支付可以强化中央政府的宏观调控能力。通过横向转移支付不仅可以减轻中央财政的压力，而且可以均衡地方公共服务能力。
3.加强财政转移支付制度的法制建设。尽快修订《中华人民共和国预算法》，在《预算法》中增加有关财政转移支付的条款，赋予财政转移支付相应的法律地位，增强人们对财政转移支付的重视程度；对于中央对地方的转移支付额也应确定一个相对指标，并用法律的形式固定下来，防止讨价还价，消除任意性。
4.简化我国财政转移支付种类，实行规范的财政转移支付形式。逐步扩大均等化转移支付和与特定政策目标相联系的专项的规模；废止维持地方既得利益的、以“基数法”为依据的“税收返还”制度，建立以“因素法”为依据的转移支付制度，根据各地的客观差异，确定不同的参数变量，再按照有关法定公式对各地区的补助额进行测算；整顿专项拨款，使项目的设置更科学、合理，成为国家在环保、产业等各个方面对地方政府加以引导和进行宏观调控的重要手段。
5.加强对财政转移支付资金的监管，强化预算约束。一是设计一套科学合理的效益评价与考核指标体系，对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核；二是建立一套行之有效的监督制约体系，对财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈，确保资金使用效益的最大化；三是增强专项补助的公开性，提高资金分配的透明度，确保各级政府和人民群众的知情权，建立专项补助拨付分配公告制度，形成多层次的监督网络体系，杜绝在资金分配过程中的“跑部钱进”等现象，确保有限的资金用在最需要的地方。
熊鸿儒 黄衍电/集美大学财经学院
随着市场经济的发展，关于政府与市场关系的认识更加深入，两种契约形式各自的范围得到了更清晰的界定，对于政府内部职能的划分也日益引发争论，以公共产品的供给范围划分事权，相应的提出了财政分权的要求。自1980年之后我国基本走上了一条分权的道路，特别是1994年的分税制改革使分权体制进一步制度化。财政转移支付作为公共财政功能的一部分也得到了广泛地关注。本文试图通过分析财政分权对转移支付的要求，结合财政转移支付制度的现状，提出进一步改革转移支付制度的建议。
一、财政分权下转移支付的重要性
财权以事权为依据的原则在社会主义市场经济环境中对财政分权提出了更高要求。转移支付从公平和效率的角度推进了财政分权，进而促进了公共产品的有效供给。
——从公平的角度。
转移支付是公共财政的一个重要内容，是政府保持地区均衡发展、实现社会公平的一个最重要的财政手段。政府转移支付的“均等化”目标是通过政府转移支付,使各地财政地位均等，让各地方政府具备满足本地公共支出需要的能力。20世纪90年代以来，中国区域经济发展失衡的事实越来越明显，原因可能是多方面的，但是结果不仅削弱了贫困地区居民的购买力，也构成了对社会经济稳定发展的潜在压力。1994年开始实行的分税制改革，导致了基层财政困难和地区间差距的日益扩大。部分地方政府的财政能力非常低，在平均的税收努力下，所获得的收入不足以满足最基本的公共支出需要。从中央政府的角度来看，要缩小地区差距，使各地政府都能拥有相应的财权达到基本的公共服务水平，保证所有的公民都能享用到基本的公共产品，转移支付是一个重要手段。
——从效率的角度。
财政转移支付以其均等化目标通过解决分配不公促进社会稳定和资源优化配置，提高社会经济发展效率，进一步促进地区经济发展，在发展中缩小地区差距，实现公平，从而形成一个良性循环。经济不断发展，提高公共产品均等化水平才有财力保障；而从多方面、多层次实施鼓励经济发展的转移支付政策，将促进经济更快速地发展。
外部性的存在往往导致非效率供给，当公共产品存在地区间外部性的时候,对于各地方政府支出责任的划分并不能保证公共产品的有效供给。即使各地方具备提供公共产品的能力，大量“免费搭车者”的存在使得地方政府很难或者不可能有效地供给，中央政府必须通过转移支付体系来寻求扩大存在外部性公共产品的供给途径，给予地方政府附加的资金，或者提供对于基本需求以间接资金支持上的激励等，实现更充分水平上的公共产品供给。
地方政府着眼于地方社会经济发展在各自的财政支出和投资中有其优先和侧重,可能缺乏对长期支出目标的关注，与全国范围内通盘考虑的投资侧重和投资项目的筛选标准可能会有所矛盾。中央政府可以通过转移支付体系来保证和协调地方政府以国家整体利益为重，使地方政府的支出与中央政府的目标协调一致，避免重复支出和投资造成的资源浪费，为实现其宏观经济的稳定政策提供足够的弹性，维护分权的既定成果。
二、我国财政转移支付制度的现状
新中国成立后特别是改革开放20多年来，中央和地方政府之间已经建立了一套财政转移支付办法，形成了具有中国特色的政府间补助体系。中央和地方政府之间建立了按税种划分财政收入边界的分级财政体制基本框架。
1994年我国的分税制改革采取“存量不动，增量调整”的方针，旨在通过渐进性改革，逐步加大中央财政所控制的增量，用增量部分进行以公共产品均等化为目标的地区间财力再分配，逐步建立起科学、规范的财政转移支付制度。从实际情况来看，中央财政收入的增量明显扩大，中央对地方的转移支付数额也以较大幅度逐年增加。1995年中央对地方的转移支付数额为2470.62亿元，占中央财政总支出的54.79%；1999年为4095亿元，占中央财政总支出的49.98%；2000年为4668.2亿元，占中央财政总支出的45.85%;2002年为7362亿元，占中央财政总支出的52.15%；2004年为10378.77亿元，占中央财政总支出的56.79%。中央对地方转移支付力度的增加，保证了地方各级政府正常履行其职能的需要。
财政转移支付形式也日益多样化，目前主要有：(1)税收返还，是全国推行分税制财政体制后，为了保证地方政府的既得利益实行的一种一般性补助，不指定特定用途，主要补充各地财力的不足；(2)体制补助(或体制上解)，是中央财政对部分省区的定额补助（部分地区向中央财政上解收入），实际上是以前财政包干体制转移支付的延续，目的是保证地方政府的财力，使其财政收支平衡；(3)专项拨款，是中央财政根据特定用途及地方特殊情况拨付给地方财政的专项资金，在预算时列入中央支出项目，执行时划拨给地方政府按规定的用途使用；(4)结算补助(或上解)，是为保持财政管理体制的相对稳定性，在一个财政年度终了时，因受该财政年度中体制变动、企业或事业单位隶属关系的变化、预算执行过程中中央新出台政策措施等因素的影响，需要中央财政补助地方财政（地方财政上解中央财政）的资金；(5)公式化补助，是1995年之后中央财政根据其财政状况每年从中央财政收入增量中拿出一部分资金，选择一些对地方收支影响较大的客观性因素及主观性因素，采用相对规范化的计算方法，对各地实施的转移支付。
同时，我国现行财政转移支付制度在促进地方均衡发展、减少财政分权改革的摩擦、推动社会进步等方面发挥了重要作用。
三、我国财政转移支付制度存在的问题
就社会经济发展的需求而言，我国财政转移支付制度仍然存在诸多问题，与财政分权的整体布局尚不协调。
1.各级政府事权和财权范围模糊。合理划分各级政府的事权与财权是政府间财政转移支付制度运行的重要依据。我国1994年分税制财政体制改革时并没有对政府事权进行明确界定。在具体事务上，中央与地方政府之间、地方各级政府之间经常会存在事权不清、交叉重叠的现象。由于财权与事权不统一，财政支出责任不清，上下级政府之间屡屡发生矛盾，使政府间财政体制处于不稳定状况。
2.转移支付制度的改革缺乏法律的支撑和保证。1994年颁布的《中华人民共和国预算法》对中央和地方收入体制和范围划分做了较为明确和原则性的规定，但是把体制具体设计的权力赋予了国务院行政机构，其法律效应十分有限，而对于支出的体制、范围以及转移支付制度没有法律规定，使得目前的改革缺乏法律的支撑和保证。
3.财政转移支付缺乏规范性。我国转移支付制度种类繁多，涉及面广，而掌握和分配这种补助拨款的单位主要是财政部的各专业司局，管理分散，缺乏统一、严密的制度；资金分配的标准或依据不够具体和科学；分配过程不透明，管理监督难以到位，资金拨下来后难以形成有效的跟踪监督机制，以致挤占、截留、挪用资金以及贪污、受贿等腐败现象难以防范和避免；资金零星分散，难以发挥财政资金的规模效应。这种转移支付制度不可避免地出现中央和地方各级政府所承担的公共支出范围划分不确定，省以下地方各级政府所承担的公共支出与其财力不匹配。
4.转移支付的政策导向不明确，调节功能微弱。从无条件转移支付来说，中央政府对地方的税收返还和补助按“基数法”确定，不仅起不到调节地区间财政经济能力差距的作用，而且因“基数”中包含了旧体制的不合理因素，在逐年的滚动过程中，不合理因素还有扩大之势。从专项补助来说，有相当大部分的补助被用于防灾救灾等特殊政策目标，其在宏观调控方面发挥的作用甚小。此外，对地方政府供应公共产品和服务缺乏必要的激励机制，无法有效促进地方公共产品和服务的供给。
四、改革与完善财政转移支付制度的建议
按照事权与财权相统一的原则，完善分税制财政管理体制。以“受益和效率”为依据，在充分考虑中央宏观调控和地方政府行使职能需要的基础上，合理划分各级政府的事权，进而完善财政分权和财政转移支付制度。按照公共产品均等化和公平合理的原则，加快建立规范的转移支付制度。
1.明确划分各级政府之间的事权、财权。从制度层面分析各级政府的职能，以公共产品的有效供给为准则，用法律形式合理界定中央政府和地方政府的事权范围，使之内涵清晰化、责任明确化，在此基础上兼顾公平与效率原则划分财权，为建立规范的财政转移支付制度创造条件。
2.明确财政转移支付的目标。科学确定财政转移支付的政策目标是规范财政转移支付制度的根本依据。我国财政转移支付的目标应定位于确保全国各地都能提供最低标准的公共服务，重点用于经济欠发达地区和能源、交通、通讯、环境保护等基础产业以及教育科技、医疗保健、就业培训等公益事业和社会保障事业。改革现有的财政转移支付模式，实行以纵向为主、横向为辅、纵横交错的财政转移支付模式。通过纵向转移支付可以强化中央政府的宏观调控能力。通过横向转移支付不仅可以减轻中央财政的压力，而且可以均衡地方公共服务能力。
3.加强财政转移支付制度的法制建设。尽快修订《中华人民共和国预算法》，在《预算法》中增加有关财政转移支付的条款，赋予财政转移支付相应的法律地位，增强人们对财政转移支付的重视程度；对于中央对地方的转移支付额也应确定一个相对指标，并用法律的形式固定下来，防止讨价还价，消除任意性。
4.简化我国财政转移支付种类，实行规范的财政转移支付形式。逐步扩大均等化转移支付和与特定政策目标相联系的专项的规模；废止维持地方既得利益的、以“基数法”为依据的“税收返还”制度，建立以“因素法”为依据的转移支付制度，根据各地的客观差异，确定不同的参数变量，再按照有关法定公式对各地区的补助额进行测算；整顿专项拨款，使项目的设置更科学、合理，成为国家在环保、产业等各个方面对地方政府加以引导和进行宏观调控的重要手段。
5.加强对财政转移支付资金的监管，强化预算约束。一是设计一套科学合理的效益评价与考核指标体系，对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核；二是建立一套行之有效的监督制约体系，对财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈，确保资金使用效益的最大化；三是增强专项补助的公开性，提高资金分配的透明度，确保各级政府和人民群众的知情权，建立专项补助拨付分配公告制度，形成多层次的监督网络体系，杜绝在资金分配过程中的“跑部钱进”等现象，确保有限的资金用在最需要的地方。