财政部财政科学研究所/刘尚希 邢 丽
农民负担重和县乡财政困难一直是我国改革发展中面临的突出问题。自2002年中央推行农村税费改革以来，先后采取了一系列减轻农民负担的措施，农民负担重的状况有了很大的改变，而县乡财政困难的问题却没有大的改观。究其原因很复杂，由于这两个问题相互关联，第一个问题的解决增大了解决第二个问题的难度，县乡财政困难依然是当前一个严峻的问题。2005年4月，我们到西安市蓝田县和周至县进行了实地调查。调查显示，各级政府间的事权、财权与财力没有形成合理的匹配，致使政府间关系失调，是造成县乡财政困难的制度性成因；而体制、政策的统一性与区域差异性之间的矛盾，使缓解县乡财政困难的政策效果打了折扣。鉴于各地的实际情况不同，我们认为，缓解县乡财政困难的政策措施以及相应的制度安排应该因地制宜，分类实施。
一、周至、蓝田财政困难的特点及其启示
(一)县乡财政与农民负担水平相互关联
县乡财政按照对农业的依赖程度可以分为农业依赖型县乡财政、非农业依赖型县乡财政和中间类型县乡财政(处于前两者之间)。县乡财政与农民负担水平相互关联，而且越是经济欠发达地区，这种相关性越高。因为经济不发达地区，农业比重大，第二、三产业规模小，产业结构单一，在农业劳动生产率低、产业化水平不高的情况下，财政收入相当大的一部分来自于农业部门。可以说，长期欠发达地区的县乡财政是建立在农民负担之上的。2002年以来中央采取的免征农业税等措施，一方面大大减轻了农民负担，另一方面也使农业依赖型的县乡财政变得更加脆弱，县乡财政的收入能力大大削弱了。从我们调查的周至县情况看，基本上印证了这一点。
周至县属于西安的远郊县，地处关中腹地，经济发展主要以种植业、养殖业等传统农业为主，工业基础薄弱。长期以来，农业四税(农业税、农业特产税、耕地占用税和契税)收入占财政收入的比重一直很高，分税制改革后的1995年曾达到31.6%，2001年后这一比例虽有所下降，但仍然维持在20%左右。2003年仅农业税一项收入就达到1604万元，比当年全县增值税收入高出600万元。可以看出，周至县是比较典型的农业依赖型财政，农民负担重，而县乡财政却连年赤字，财政极其困难。1995年周至县当年一般预算收支相抵发生赤字401万元，全县历年累计赤字2136万元；2002年中央开始推行农村税费改革，逐步取消“三提五统”、农业税和农业特产税，周至县四年间共减少财政收入3896万元，财政困难问题更加凸现出来。2004年当年一般预算收支相抵发生赤字2784万元，全县历年累计赤字2759万元。各乡镇财政当年全部为赤字，收入不足100万元的占36%，财政收支矛盾越来越突出。按照目前周至县现有的财政收入情况，政府工作人员每天的办公经费不足1元，难以维持县乡政府机构的正常运转。
(二)财政供养人口与经济发展水平明显负相关
财政供养人口与经济发展水平有紧密的关联性。经济不发达地区，第二、三产业比重低，就业岗位少，而且收入水平低，人们就越倾向于往政府部门挤。财政供养人口越多，用于人头费支出就越大。养人造成的财政支出压力导致一方面政府过度抓收入，农民、企业的负担相对加重；另一方面，政府用于发展性支出极少，造成了财政与经济恶性循环：越穷越收，越收越穷。相反，在经济发达地区，可选择的就业岗位多，且收入较高，政府部门的就业优势相对减弱，财政供养人口造成的财政支出压力也较小。从直观就可以看出，这是一种明显的负相关的关系。
周至县1994年财政供养人员为13824人，2004年达到16197人，年均增长1.7%；蓝田县1994年财政供养人口为10892人，2004年达到14288人，年均增长3.1%左右。财政供养人口居高不下的原因除了县乡机构改革未完全到位外，其主要原因是因为周至、蓝田县经济落后，收入普遍较低，就业渠道窄，吃“皇粮”就成为就业的首选。大中专毕业生分配和军队转业干部安置也是想方设法挤入行政机关，财政供养人口越来越庞大，供养支出成为县乡财政的主要支出。再加上近两年中央出台了一系列增资政策，资金虽然由省政府负担40%，市政府负担30%，县政府仍然要负担30%，这对象蓝田、周至这样的贫困县来说无疑是雪上加霜：2004年周至县财政支出21485万元，其中工资性支出17629万元，占一般预算支出的82.1%；蓝田县2004年财政支出22623万元，其中工资性支出为16610万元，占一般预算支出的75.6%。财政基本上无资金用于发展性支出。
(三)县乡政府债务风险愈益显性化
目前县乡政府负债是普遍现象，其成因很复杂，但其风险压力日益明显，这种状况在贫困县就更加突出。蓝田县2004年乡镇负债总额7453万元，是当年乡镇财政收入的1.5倍。负债最高的乡镇达到2192万元，是本乡当年财政收入的7.2倍。目前县乡政府债务负担除了直接债务之外，大量的或有债务也不容忽视，在一定的条件下，或有债务会演化为直接债务。比如，农村基金会再贷款举债，主要是在1999年农村基金合作会破产清盘时，大量农民存款无法兑现，政府出于道义责任、公众期望和政治压力只能出面“兜底”，替农村合作基金会“买单”，从而使一些隐性的或有债务显性化。周至县的终南镇就是一个比较典型的案例，终南镇的债务结构复杂，各种长短期债务都有，其中因或有债务演变成直接债务的比重不低，仅2004年兑付合作基金会欠款负债达396.6万元，占债务总额的14.6%。还有各种拖欠形成的债务，如工程款拖欠、工资拖欠等等，巨额的债务负担不仅增加了县乡财政风险，也使政府的信誉下降，损害了基层政府的形象。
(四)“三奖一补”政策存在盲区
2005年中央财政安排150亿元对地方实施“三奖一补”政策，按照“奖”、“补”结合思路，建立激励机制，鼓励各地解决县乡财政困难问题。“三奖一补”包括：“对财政困难县乡政府增加县乡税收收入，以及省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励；对县乡政府精简机构和人员给予奖励；对产粮大县给予奖励；对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地方给予补助”。但对落入“发展陷阱”的贫困县而言，能够得到“三奖一补”的机会并不多。一是这样的县都是农业依赖型财政，无工业基础，第三产业更是落后，税源少，增收很难；二是县乡机构人员精简困难。由于人员基数大，本地经济落后，就业渠道窄，精简的人员无法合理分流安置；三是一些农业大县由于地域条件的限制，粮食产量并不高，达不到产粮大县的标准。这类贫困县往往是财政困难最为突出的地区，也正是真正需要上级财政给予补助的地区。由于直接的“补”(转移支付)不足，间接的“奖”又达不到标准，实际上这些贫困县处于现行政策的盲区。
二、县乡财政困难的理论剖析
(一)财政体制要素组合失调
作为现阶段出现的一种普遍现象，县乡财政困难固然有多方面原因，但主因是政府间关系失调，各级政府间的事权、财权与财力没有形成合理的匹配，财政体制要素的组合极不合理。这与流行的“财权与事权要匹配”的认识有密切关系。传统的财政体制理论主要是关注了事权和财权，而忽略了“财力”作为一个独立体制要素存在的价值。这使我们陷入了一个认识上的误区。
政府间关系涉及方方面面，但归结起来，主要是三要素：事权、财权、财力。各种不同类型的体制都是这三要素不同的组合而形成的。所谓事权，简单地说是指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。财权是指一级政府为满足一定的支出需求而筹集财政收入的权力，包括税权和费权，形成自筹的财力。在分税制体制下，财权主要与税种划分相关。财力则是指一级政府可支配的财政收入，包括自筹的和上级转移的。一般而言，事权、财权、财力三要素达到对称，才能使一级政府运转正常。但在不同的情况下，其对称方式是不同的。相对于事权，财权和财力都是手段，是为履行特定事权服务的。但这两个手段之间无必然的连带关系，是彼此独立的，财权与财力之间无对称关系。整体而言，只要满足财权或财力与事权对称即可，不要求三要素一一对称。
1994年的分税制改革主要就财权和财力这两个体制要素作了新的组合，即通过划分税种重新界定财权，通过转移支付制度重新配置财力，而事权则未做正式调整。这给后来的体制运行埋下了隐患。财权是基本锁定的，10多年来财权的调整变化不大，可视为一个不变量，而事权，财力则成为两大变量，事权可以非正式地调整，财力亦可以非正式地配置，可以说，省以下各级政府的事权、财力是不确定的。事权、财力的演变轨迹取决于各级政府间博弈的程度、方式和手段。县乡财政困难即是这种博弈的一种结果。因此，要从根本上解决县乡财政困难，必须减少事权、财权、财力组合的不确定性，针对不同经济发展水平，对体制三要素实行不同组合，仅仅强调“财权与事权匹配”是不够的。
1．体制要素的组合状态趋同，导致体制运行与区域差异性之间的冲突加剧
经济发展水平较高或非农业依赖型的地区，一般而言，各级政府能够通过体制赋予的财权组织到相应的财力,这样，政府就可以较好地履行其职能。这时，“三要素”的组合基本上是对称的，各级政府的“三要素”组合情况呈现为X↔Y↔Z。针对这类地区而言，强调“财权与事权匹配”就够了，有了财权，自然就有了财力。
然而，对于经济欠发达地区或者落入“发展陷阱”的地区而言，仅仅说“财权与事权匹配”就显得不相适应了。确实，在1994年分税制改革时存在这样一种情况：省以下财政体制各地普遍都是模仿中央与省一级的财政关系，上级政府为了增强控制力，将财权上移，同时为了减轻支出压力也将一些事权下移。这种现象的普遍存在使我们的注意力落到“财权与事权不匹配”的问题上。但对于那些地理位置偏远，山区面积大，交通、通讯等基础建设落后，工业基础薄弱，属于典型的农业地区，但产业化程度又不高的地区来说，已经落入到“发展陷阱”之中。这类地区在现阶段的经济发展空间很小，尤其在县乡一级，即使赋予其一定的财权，政府也难为“无米之炊”，税源单薄，无法组织到与事权相对称的财力。在这种情况下，即使是做到了财权与事权相匹配，照样也会出现财力与事权不匹配的结局，使一级政府难以正常运转。免征农业税等农村税费改革措施推行之后，原有的一些财权等于被取消，县乡政府能自主筹集到的财力就更少了。因此，对于经济不发达地区，“财权与事权不匹配”已经转化为一个相对次要的问题，主要矛盾已经变为“财力与事权不对称”。不言而喻，要解决这个主要矛盾，关键是政府间转移支付制度，特别是省以下的转移支付制度。
问题在于，我们对财政体制的认识没有充分考虑到我国区域差异和差距所带来的深度制约，只是按照一般的原理来考虑，受到了财权与事权必须匹配这个教条的束缚。从根本上讲，县乡财政困难，主要不是财权上移所致，而是财力下移不够。单就一个县乡来说，财权上移，同时又财力下移，似乎毫无意义，但对区域差距大的一个国家、一个省来说，财权普遍上移是前提，否则，针对落后地区的财力下移就没有来源，在各级政府都做到财力与事权的对称(即公共服务的均等化)也就无法实现。在假定事权合理的前提下，对落后地区而言，“财力与事权的对称”比“财权与事权的匹配”更具有实质性意义。
以陕西省为例，1994年分税制改革后，中央集中了75%的增值税和全部的消费税，对地方实行按照基数定额返还的办法，“两税”的增量部分则由省级政府统一支配。1995年至2004年，周至县“两税”增量上划省级政府8261万元。2002年实行所得税分享改革，所得税收入全部由中央与地方5：5分成，2003年及以后年度中央与地方6：4分成，陕西省规定对地方分成的40%部分，再实行省市5：5分成。至此，地方所得税收入上划比例达到80%。2004年陕西省调整和完善省以下财政体制，将全省增值税地方分享的25%部分(不含电力增值税)、营业税(不含金融、保险业、高等岔路通行费营业税)、土地使用税、房产税和资源税作为共享收入，省级分享30%，市、县分享70%。周至县2005年由此直接减少财政收入823万元，财政赤字不断扩大。在财权上移的同时，一些事权却逐步下移给县乡政府。分税制改革后，县乡政府要承担的事权包括：义务教育、区域内基础设施建设、社会治安、环境保护、行政管理等，这些事权大多刚性强，基数大，欠账户多，所需支出多。同时，县乡政府还要承担一些新的事权。近年来，国家一系列的政策性调整措施，增加了地方的事权。例如调整工资、军转干部安置、学生毕业分配等政策性增人增资；社会保障、社会应急性支出大多按照“属地原则”，由县乡政府承担增支任务。另外，农业、科技、教育、公检法、计划生育、社会治安、文化、卫生等行政部门都做出了增支的硬性规定，在全国采用统一的标准，要求各地增加财政投入，加剧了县乡政府的财政负担。财权上移了、事权下移了，而财力下移严重不足，“三要素”的组合必然失调。
2．省以下的转移支付制度不完善使“三要素”组合无法对称
中央与省级政府之间，在重新划分财权的同时，通过税收返还、转移支付等手段重新配置了二者之间的财力格局，有助于实现体制“三要素”的对称组合。但由于省以下转移支付制度的不完善，省以下各级政府之间财权上移了，而财力的调配却未跟上，从而使县乡政府的“三要素”组合失调。
各省建立的转移支付制度，大多按照中央对省的体制模式设定，大多很不完善。省对县乡的转移支付从形式上，大多以税收返还、专项拨款为主，一般性转移支付少。专项拨款需要配套资金，贫困县乡政府往往无力筹集这笔资金，要么得不到这类专项，要么专项资金指向的项目形成“半拉子”。从总量看，省以下的转移支付资金数量有限，无法有效发挥均衡省辖地区间财政能力差异的作用，无力实现“三要素”组合的对称。
(二)从一级政府来看，财力难以约束部门事权，也是造成财政困难的重要原因
从横向看，一级政府内部同样有事权、财权、财力的组合问题，一般而言，财权集中在财政部门，财力在政府各部门。各部门事权、财力应当匹配并以财力来约束事权。财政预算即起到这样一个作用。
我国实行的以深化“收支两条线”管理、部门预算和国库集中支付等为主要内容的预算管理制度改革，在规范财政支出程序、减少资金周转环节、提高资金使用效率、推动政府职能转化等方面发挥了积极的作用。但同时还应看到，我国的预算管理制度还存在一些急需改进的问题，例如，预算项目不具体，预算单位自主调整余地较大，约束软化，往往是“事后认账”，导致政府的行为失控。目前县乡政府财政供养人口失控，债务负担加重等现象，都与预算缺乏硬约束，无法从财力上控制不规范的政府行为发生有关。例如中小学教师的配置，按照教育部门的要求，应该是每20个学生配备一名教师，周至县应该配备中小学教师6000名。事实上，周至县中小学教师实际人数是7000名，超过标准1000名。财政在支付教师工资时，也认可了这超支的1000名教师的工资，全部“买单”。这种软约束很容易导致一级政府“自赋”事权，从而加剧县乡财政困难。
三、结论与建议
从前面的分析来看，县乡财政困难有深层次的体制原因，我们不能简单地认为，这是一个地方的经济发展缓慢造成的。如果从这个视角来思索这个问题，那无异于说，缓解县乡财政困难不需要深化改革，只要加快发展就行了。显然这是不妥的。发展需要时间，不是一个早晨就能发展起来的，县乡财政困难却不能等待。这就决定了只能从体制改革上来想办法，而且加快发展也需要良好的体制环境。在政府运转都有问题的情况下，是谈不上发展的。
从根本上看，解决县乡财政困难要从制度创新着眼，舍此别无他途。要实现制度创新，除了完善现行激励机制(三奖一补政策)之外，还需要反思现行分税制财政体制。从中国现阶段的经济发展水平和区域差异和差距来观察，分税制应主要在中央与省一级之间实行，而省以下财政体制不宜一刀切地提倡搞分税制，可由各省根据本地的实际情况来设计省以下的体制。省以下体制不论如何设计，关键是要达到财力与事权的对称，使各级政府能够有效地履行其职责。省以下体制应可以兼容分税、分成、分享等多种方式，从而形成分税制财政体制大框架下的双层模式。这就要针对各地实际情况，重新匹配事权、财权和财力的组合，以使财政体制与我国区域发展的状况相吻合，并有助于遏止这种差距进一步扩大。具体有以下几个方面：
1．对于农业依赖型地区，最重要的是实现财力与事权的对称，而财权与事权的对称则是不重要的。由于这些地区税源单薄，即使有了财权，也无法组织起与事权相匹配的财力。在事权一定的情况下，只有通过省以下的转移支付制度，才能实现财力与事权的对称。因此，对这类地区，转移支付制度的完善具有最为重要的意义。
2．对于中间类型(处于农业依赖型与非农业依赖型之间)地区，有一定发展潜力，应在事权与财力对称的基础上，逐步实现财权与事权的对称。因此，在这类地区，转移支付与财权划分应并重。
3．对非农业依赖型地区，最重要的是财权与事权对称。因为有税源，赋予相应财权就可组织相应的财力。财力与事权对称可自然实现。因此，在这类地区，财权划分最重要。
4．深化预算改革，以财力来约束部门的事权，防止一级政府“自赋”事权，并减少困难与浪费并存的现象。尽快修订和完善预算法及相关法律法规，加大对违反预算法行为的惩处力度，增强预算的法律约束力。通过建立起财政支出绩效评价体系，对政府行为进行内控，促进政府职能转变。