株洲市财政局/刘一卫
    1994年我国初步建立了与社会主义市场经济相适应的分税制财政体制框架。分税制财政体制的建立规范了政府间的财政分配关系，促进了财税收入的稳定增长。但由于这种改革是渐进式的改革，基本采取保存量、调增量的方法，对长期以来形成的利益格局没有作大的调整，出现了一方面中央和地方财政收入均高速增长(从1994年到2003年，中央财政收入增加了3.1倍，年均增长16.9%，而地方财政收入增长了3.3倍，年均递增17.5%，高于中央财政收入增幅)，但另一方面基层财政特别是县乡财政又普遍困难，难以为继。同时，地区间财力差距也呈不断扩大趋势，不仅是省际间财力差距日益扩大，而且省内地区之间财力差距也显著增大，有的甚至超过省际间的差距。形成这些问题的原因是与我国地方财政体制内在逻辑结构的缺失密不可分的。
一、地方财政体制及其内在逻辑结构

    包括地方财政体制在内的整个财政体制像任何其他事物一样，尽管其内在联系纵横交错，但决不是杂乱无章，而是由一系列相关且有序的联系构成的规律性逻辑结构。在这个逻辑结构中包含依次递进的5个层次，必须一环扣一环地安排好，才能构建整体协调、功能最佳、运转顺畅的财政体制。
    (一)财政体制内在逻辑结构分析
    第一环是政府职能的界定。它是整个财政体制的基础环节，这个问题不解决，其他问题则无从谈起；如果界定的不清楚、不正确，其他问题也将无法解决好。在市场经济条件下，政府的职能并不是由它自己确定而是由市场来规定的，因此，政府职能的界定其核心是要遵循社会分工原理处理好政府与市场关系问题，强调市场有效与政府有效的完美结合，做到既不“缺位”，又不“越位”。
    第二环是政府职能在各级政府之间的划分，即通常所谓的事权划分。它是整个分税制财政体制的逻辑起点，所要解决的是什么样的公共产品由哪一级政府提供的问题。根据西方公共经济学原理，不同层级的政府都拥有自身特有的能力优势，因此，要按照各级政府比较优势原则划分事权。事权的大小及其履行都必须有宪法或其他相关法律可依，即使政府之间的共有事权也要用法律形式加以明确分工，以避免不同级别政府之间可能存在的职能重复、相互推诿等问题。
    第三环节是支出责任的划分。支出责任的划分既是政府职能或事权划分的直接反映，又是财政收入划分的前提。所要解决的是各级政府之间对整个公共物品生产的成本负担问题。支出责任的划分同样也要遵循比较优势原则，同时要求支出责任的划分必须比较清晰、准确，尤其是政府间共有事权的支出责任，如教育、农业发展、基础设施投资等，应建立相应的费用分摊机制，以避免职责履行的费用负担出现真空或相互转移支出。
    第四环节是财政收入的划分，即财力的划分。政府间财政收入划分的基本制度是分税制，它遵循事权与财权相统一，权责一致的原则，强调与支出责任相适应。所要解决的是各级政府按照既定责任分工进行公共物品再生产的成本补偿基本来源问题。各级地方政府职能和支出责任的履行应主要来源于辖区内的纳税人上缴的税款，这样有利于激励地方征收的努力程度，有利于提高地方政府的责任感，有利于财力分配使用的公正、公平。
    第五环节是政府间的转移支付。通过政府间转移支付这样一个协调和均衡制度去促进各级政府收支基本均衡的实现，它遵循公正性、规范性、透明性原则，也包含有客观性、激励性原则，所要解决的是公共产品和公共服务均等化的问题。
    (二)财政体制内在逻辑结构的特征
    世界上大多数国家和我国的实践证明，分税制财政体制是最有利于市场经济发展的财政体制类型和制度安排。与传统的以收支权限论财政体制思路不一样，分税制财政体制有着上述内在逻辑结构，其具有三个方面的特征：
    1.顺序性。分税制条件下的地方财政体制是以政府职能界定为基础的，以政府间职责划分为逻辑起点并作为界定支出责任的直接前提，进而以支出责任划分为依据研究收入的划分，以收支划分之间出现的财力缺口为基本依据讨论政府间转移支付制度，由此形成了囊括整个政府职能履行即公共产品提供中有关各级政府责任与权力划分规则，形成内在逻辑严密的财政体制框架，因此各子系统之间具有顺序性，必须一环扣一环，前后次序不能颠倒。
    2.整体性。构成财政体制的各子系统同时必须有机合成、密切配合、上下照应，整体配套、良性互动，才能发挥财政体制最佳整体功能及效果。
    3.各环节规范性。组成地方财政体制的各子系统要遵循自身的规律、规则，实现每个环节自身的功能目标，才能形成运转效率高的科学、规范的财政体制。
    这三个特征构成分税制财政体制内在逻辑结构的本质要求，任何违背内在逻辑结构的地方财政体制，必然导致功能紊乱，弊端丛生，影响财政职能的发挥。
    (三)地方财政体制应考虑的特殊性
    地方财政体制除应遵循财政体制的内在逻辑结构这些共性方面外，在具体的设计、组织、实施过程中还应考虑与具体国情相适应的特殊因素，从我国的实践来看，这些因素包括：
    1.地方政府层级多。我国目前有5级政府，其中地方政府有4个级次，是世界上主要国家中政府层级最多的国家。而实行分税制财政体制要求政府间的财政资金安排采用税种划分的办法，税种在任何国家由于不能违背科学而设置过多。我国现行税种有28个，这就面临着28个税种要在5级政府之间划分的难题，这是其他国家所没有的。
    2.预算外收入普遍存在和规模庞大。在市场经济国家里，税收是财政收入的基本的和主要的形式，而政府收费只应是辅助的形式。在我国地方政府，预算外收入成为财力的主要来源之一。目前预算外资金收入规模相当于预算内资金规模的50%以上，同时还存在一些制度外资金，形成了所谓“预算内保吃饭，预算外搞建设”的财力格局。规范这部分非税收入是我国地方财政体制改革不能不解决的问题。
    二、从内在逻辑结构看我国地方财政体制存在的问题
    由前面分析，地方财政体制的设计、组织、实施既要遵循财政体制的内在逻辑，又要考虑具体国情带来的具体条件，既要按照国际惯例遵循共性因素，又要兼顾特殊性。1994年建立的分税制财政体制框架，只是相对规范了中央政府与以省级政府为代表的地方政府间的财政分配关系。近年来，全国各省也按照分税制财政体制的要求，在省以下范围内相应实行了省对各地的分税制财政体制。从这几年的实际运行情况看，新的财政体制有效地促进了各地区产业结构调整和资源优化配置，但也暴露出一些与市场经济不相适应的问题，从地方财政体制内在逻辑结构来看，这些问题主要包括：
    (一)内在逻辑结构顺序性的缺失
    从1994年以来建立的分税制地方财政体制框架，贯穿的是一条“放权让利”和“减少改革阻力以便为今后建立规范的财政体制创造条件”的思路，并没有立即去解决比较棘手的政府职能如何界定，以及如何在各级政府间划分事权和支出责任这些逻辑前提条件的问题，各级政府之间的事权和支出责任划分不明，尤其是一些共有事权，如义务教育、跨地区基础设施建设、社会保障等事权没有建立明确的责任划分和相关的费用分摊机制，导致各级政府之间形成越俎代庖、推诿责任、转移负担的博弈行为，由于越往基层越缺少讨价还价权，因此基层财政特别是县乡财政被迫承担更大的事权和支出责任。从财政支出结构看，我国经济社会事业发展是主要由地方政府贯彻执行的，大约有70%的公共支出发生在地方，其中55%以上的支出责任在省级以下。以义务教育投入为例，据国务院发展研究中心的调查，目前我国义务教育投入的现状是：乡镇负担78%左右，县负担约9%，省市负担约11%，中央只负担2%左右。此外，县乡政府还承担了55%—60%的医疗卫生支出，市和县提供了90%以上的社会保障、失业保险和福利支出。由此带来的后果是，在基层政府尤其是在县乡，支出不是转嫁给个人负担，就是政府不按照规定提供有关公共产品和公共服务。

    (二)内在逻辑结构整体性的缺失
    构成地方财政体制的各子系统之间应密切配合，不能顾此失彼。各级政府履行责任的财政资源有两个来源渠道，其一是收入体制的收入，即分税制下通过分税及共享税所带来的收入，可以称之为财政收入的第一次再分配，其二是转移支付的收入，可以称之为财政收入的第二次再分配。我国1994年进行分税制财政体制改革的重要目标之一，就是将中央财政收入占全国财政收入的比重提高到50%以上。分税制以后，财权过于集中在中央，造成基层财政收支状况整体失衡。从国外的经验来看，中央财政集中度和宏观调控力度的提高是随着整个财政收入占GDP比重的提高而逐步实现的，脱离这个经济基础，不切实际的提高中央财政的集中度，犹如无源之水，无本之木。美国与中国在相当的中央财政集中度情况下(55%)，美国的财政收入占GDP比重高达43%，而中国仅为17.4%。实践表明，中国整个社会生产力水平较低，国家财政汲取能力不足，以西方发达国家的标准为参照系，设计财政收入第一次再分配格局的比例目标，是有违国情、缺乏现实可行性的。
    (三)内在逻辑结构各个环节规范性的缺失
    地方财政体制子系统都要遵循自身的原理、规则，应遵照科学性的要求，实现各自功能目标。但我国省以下地方财政体制并未按彻底的分税制要求建立，大部分省区仍实行双轨运行，包括实行与分税制财政体制精神格格不入的按企业隶属关系和行业划分收入的做法。此外，还有省以下转移支付制度尚未建立(发达地区如浙江每年也仅仅拿出20亿元用以建立规范的省以下转移支付制度)，税收的高成本等问题。
    正是由于地方财政体制存在上述三个方面的缺失，政府之间相互转移负担的博弈行为不可避免，财权层层集中，事权层层下放，基层财权与事权极不对称，形成了我国“下压型”与“倒逼型”并存、并以“下压型”为主的地方财政体制，是中央对省分税制框架缺陷和省以下分税制框架缺陷交织在一起的混杂体制，极大地影响了财政职能的发挥和地方公共产品提供的效率与公平，因此，地方财政体制内在逻辑结构缺失是目前基层财政普遍困难和地区间差距不断扩大问题的体制原因。
    三、基于内在逻辑结构的地方财政体制改革模式
    下一步地方财政体制改革要向纵深发展就不应是对原体制的修修补补，而是在理论创新的基础上系统地调整，把治标与治本相结合，各方面配套改革，整体推进。考虑到地方财政体制的现状和问题以及形成问题的原因，地方财政体制改革模式应从两个层次不同侧重点上加以完善。从中央政府角度来讲，应按财政体制的内在逻辑结构，着重于政府职能的界定及其支出责任在中央与地方政府之间的划分(如中央政府与省级政府的职责不清，地方各级政府之间的责任权限也难以明确细化)，着重于收入分配与转移支付的关联配套改革，同时做出体制的通盘谋划，并在法律的基础上加以规范化；从地方政府角度来讲，同样也要遵循财政体制的内在逻辑结构，完善省以下事权和支出责任的划分，并着重于纠正目前与分税制精神相违背的自身缺陷。因此，需要发挥各级政府尤其是省级政府在地方财政体制改革中的独特作用。通过中央政府、省级政府、基层政府三个方面的努力，构建比较规范、科学、合理、高效的地方财政体制。
    (一)遵循内在逻辑结构的顺序性，改革的着重点放在事权和支出责任在各级政府的合理划分上，以实现财权与事权划分的规范化
    政府职能界定和公共支出责任的划分是财政体制的逻辑起点，包括地方财政体制在内的整个财政体制改革不能舍本求末，这些前提条件必须予以充分重视。我国对于各级政府的独有事权基本可以划分清楚，但对于共有事权却尚未明确，长期以来纠缠不清。由于决策权、执行权、管理权、监督权在各级政府之间划分是不可避免的事实，因此共有事权广泛存在，对于共有事权，需要明确划分各级政府承担事权责任、数量大小，建立支出责任的分摊机制。
    改革的着重点在于按照比较优势的原理将不同的责任权划分到各级政府。对每一种主要职能或支出类别，应该明确由哪级政府来提供公共服务的责任，和当有重复责任分工时由哪级政府负责。同时在规范、合理化的基础上通过适时修改《预算法》或制定《财政基本法》，将政府间合理的事权划分、调整后的分税体制通过法律确定下来，并要规定有关内容调整和变动的法律程序。支出责任可以随时间推移在各级政府之间有所变化，但在任何时间都必须有具体和清楚的责任划分。
    (二)遵循内在逻辑结构的整体性，改革的着力点放在财政收入的第一次再分配与第二次再分配的衔接配套上，实现财权和事权划分的合理化
    在保持相同层级地方政府之间收入归属划分的统一性和可比性前提下，财政收入第一次再分配要尽可能在数量上最大限度地满足各级地方政府履行其所承担的财政支出责任的需要。对于经济发展水平差距造成的各地区政府在相同征收努力下所获取财政收入量的差别，则通过财政收入的第二次再分配即政府间转移支付制度，来实行地区间财力的基本均等化。
    应增加财政收入第一次再分配中地方政府的收入分配量，适当降低中央财政的集中度，相应地减少财政收入第二次再分配税收返还量，同时减少专款规模。根据中国目前各级政府之间财政收入分配格局，其中主要是统筹考虑调整现行增值税在中央与地方之间的分享比例和各级政府所得税的分享比例。财政收入第一次再分配要使大部分地方政府所正常征集到的财政收入量能够基本满足其履行财政支出责任的需要，财源充足的地区没有大幅度的剩余，财源匮乏的地区能够提供其支出的较大部分，使地方政府对自己的财力心中有数，增强履行责任的主动性；在财政收入第二次再分配中减少税收返还，达到调整转移支付结构的目的，建立更加科学规范的转移支付制度。
    (三)遵循内在逻辑结构的各环节规范性，改革的关键点放在纠正省以下地方财政体制双轨运行等自身缺陷上，实现财权和事权划分的科学化
    省级政府是中央和地方政府权力的交汇点，在地方各级政府中起主导作用。过去在财政体制上，笼统地划分中央与地方关系，实际上划分的是中央与省级这一层次，省级以下地方财政体制的框架基本由省级政府决定。如果省以下体制调整不力，即使中央财政加大一般性转移支付规模，基层财政困难状况也难以改善。因此，省级政府需加大力度进一步完善省以下分税制财政体制。
    1.合理界定省以下各级政府的事权范围和支出责任，逐步建立公共财政的基本框架。省以下地方政府事权的划分要受中央政府与省级政府事权划分进程的制约，但中央与省级政府事权划分完成需要一个比较漫长的过程，从可能性来看，二者大体上可以同步进行。按照财权与事权相统一的原则，解决地方财政支出“越位”和“缺位”的问题。
    2.根据中央分税制的要求和简化财政体制的原则，规范省以下分税制财政体制，取消双轨运行，实行单一分税财政体制，并全面贯彻落实到市县乡三级政府，财政体制一旦调整完备，要通过地方立法将其确定下来，以维护财政体制的规范性和稳定性。彻底打破按企业行政隶属级次划分各级财政收入的作法，严格以税种作为划分各级财政收入的标准。
    3.制定科学、规范、操作性强的省以下转移支付制度。建立调动地方各级政府增加财政收入积极性，约束 “政绩工程”、“面子工程”的投资冲动，保证工资发放、确保财政收支平衡的激励约束机制；增大转移支付透明度，加大转移支付力度，建立科学的量化指标体系和客观标准；调整转移支付结构，增加一般转移支付，减少专项转移支付，切实担负起调节辖区内差异的职责。同时，省级财政应将各部门大量的预算外资金纳入财政预算进行管理。
    (四)考虑与具体国情相适应的特殊因素，改革的结合点放在减少政府层级及实行收费制度改革上，实现地方财政体制的高效运转
    1.减少政府层级。从长远来看，在我国政府的五级架构中，乡级政府基本取消有现实可行性，因为乡级财政的主要事权——农村教育已上划；同时农村税费改革后，农业特产税已经取消，农业税也将在五年内逐步取消，其主要工作——征收赋税也将大为减少，乡一级已没有大宗稳定收入来源来形成分税体制。因此有必要考虑修宪以减少政府层级，把乡一级政府变为县一级政府的派出机构或实行自治制度。从推进城乡统筹发展的角度来看，市一级可以“虚化”，即不必实行“市管县”，可以在一些地区实行“省直管县”财政体制模式，正如浙江、安徽等地进行的试点。从提高管理水平和满足要求来说，城乡分治模式是被西方国家普遍采用的发展模式。
    2.在明晰和规范了事权范围和支出责任，加之收入划分与转移支付配套改革提供了事权所需的足够财力后，非税收入应当萎缩。按照建设公共财政的要求，采取“改”、“转”、“减”、“留”等措施，完善非税收入征收方式和管理机制。
参考文献
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