兴业银行沈阳分行/刘新宇  沈阳市财政局/焦冶

随着我国公共财政框架的逐步建立，财政改革也由注重收入改革转向既注重收入改革又重视支出改革，并且以支出改革为重点。因此，结合当前的实际问题，以理性的思考为基础，优化财政支出结构，成为我国财政管理改革的一项重要而紧迫的任务。

    一、当前财政支出管理中存在的问题

    1.财政支出“缺位”与“越位”并存，结构不尽合理。政府的过度干预或部分地取代市场经济对资源的配置，盲目对某些竞争性领域的投资，造成国有企业产权不清，管理过死，大面积亏损，给财政背上沉重包袱。同时，诸如基础教育、公共设施、公共卫生、公共福利等公共产品又得不到有效供给，从而严重影响了财政资金的使用效益，阻碍了整个经济运行效率的提高。再加上政府职能转变及支出管理体制滞后，财政支出结构也不尽合理。2003年地方经费类支出比2000年增长62.2%，建设类支出所占比重高达35.3%，社会保障类支出所占比重仅为14%，都制约了财政资金效益的充分发挥。

    2.财政资金总量不足与低效使用、损失浪费并存。相对于当前社会经济各个领域庞大的资金需求而言，我国现有财政资金总量规模明显不足，政府财力占GDP比重更是逐年下降。同时，财政资金使用效益低下，损失浪费现象严重，如公款吃喝、公费出国旅游、进口豪华轿车等都已成为财政资金的巨大漏洞；在建设领域内，重复建设、盲目建设的浪费更是惊人；在社会事业方面，“大而全”、“小而全”，投入产出效益差，资源配置不合理、效益下降。

    3.财政供养人员日益膨胀，财政支出负担沉重。当前我国财政运行面临的一个重大难题就是财政供养人员管理失控，规模庞大，增长迅猛，财政不堪重负，这是导致各级财政困境日益加深、财政支出不合理的一个关键因素。2003年地方财政供养人口4418万人，比2000年增加了782.5万人，增长2.2%，按年人均一万元经费计算，需财政供给经费4400多亿元，占地方收入的比重超过了44%，更有甚者有些地方支出的70%用于发工资，个别严重地区全部用来发工资尚不足。

    4.财政支出管理机制尚未健全，有法不依现象严重。虽然我国已于1995年正式颁布了《预算法》，但实际执行的情况并不理想，依法理财、依法进行支出预算管理的氛围尚未形成，预算执行中的随意性和长官意志太大，预算约束软化的状况相当严重，有些地方未经法定程序随意调整预算，支出预算追加频繁；有些地方随意开减收增支的口子，以人代法的现象屡屡发生；一些部门和单位不按规定严格执行预算和财政制度，擅自扩大开支范围，提高开支标准，改变支出用途等。另外，政府预算支出一直沿用“基数加增长”办法，不利于财政供给范围的科学界定和支出结构的调整优化。

    5.税收优惠过多过滥，对财政管理负面影响加大。我国目前的税收优惠规模大，范围宽，几乎涉及所有税种和社会经济生活的各个领域，不仅损害了税收制度的完整性，削弱了税收法律的权威性，而且已经对财政预算的安排形成了制约，为财政经济的长远发展埋下了隐患。目前，财政税收主管部门尚未建立起监控减免税的有效机制，税收优惠没有纳入财税预算和政府的有效控制中，难以开展“成本—效益”分析，无法对税收优惠政策的效果进行科学评估和管理，从而限制了财政支出的规模，抑制了财政支出管理水平的提高。

    二、优化财政支出结构的理论基础

    优化财政支出结构重点是研究政府资源的合理性和资源使用的有效性，即一要看政府配置的资源总量是否符合整个社会客观比例要求，二要看资源的使用是否达到效用最大化目标。由此，我们可以得出这样一个理性的判断，即优化财政支出的基本目标和依据就是追求财政资金使用的经济性、效率性、效益性。

    1.财政支出的经济性。按照瓦格纳的公共支出不断增长法则：即公共支出的增长幅度大于经济增长幅度是一种必然的趋势；政府消费性支出占国民所得的比例是不断增加的；随着经济发展和人均所得的上升，公共部门的活动将越来越重要，公共支出也就逐渐增加。这就对社会有限财力如何分配和使用提出了严峻挑战。在收入规模总量一定的条件下，财政支出的经济性主要体现在支出结构的合理性，以克服财政分配苦乐不均和严重浪费，即公共财政支出内部各构成要素符合社会公共需要的目的，且各构成要素占公共支出总量的比例协调、合理，基本能够满足各种不同部门履行社会职责的需要，促进建立各个公共部门的有效支出决策机制和支出优先排序机制。

    2.财政支出的效率性。财政收入进入分配领域后，一般要经历初次分配和再次分配两个环节。初次分配由各级政府分配，财政部门按照各部门所承受的不同社会职能调配支出，对财政资源总量进行整体安排；再分配则由财政资金的使用部门根据本单位预算具体使用。公共财政支出的效率性是以支出使用环节为重点，考察财政支出活动的产出同所消耗的财力等要素的对比关系，公共财政支出高效率，意味着用最小的投入达到既定的目标，或者投入既定而产出最大化。

    3.财政支出的效益性。公共财政支出的效益性是指财政支出与所产生效果之间的关系。一般来说，财政支出满足社会共同需求的多个方面，财政分配活动涉及政治、经济、科技等多个领域，财政支出的效益也要从不同领域的多方面体现出来，如可以表现为财政支出产生的经济效益和社会效益，也可以表现为直接效益和间接效益等。财政支出的总体效益是由各要素构成所产生的效益组成，各个层次、单个支出要素的效益高，才能实现财政支出总体效益高。

    三、优化财政支出结构的实践选择

    1.调整财政支出范围，优化支出结构。结合政府职能的转变，重新界定和调整财政的支出范围，提高支出效益。一是对行政管理服务领域支出要有保有压。必须要保证政权建设、国家安全、机关事业单位职工工资；要撤销、合并、精简一些专业经济管理部门，中介、评估、服务机构，减少财政供养人口，压缩行政经费，提高管理减负率。二是对经济建设领域支出要有进有退。要提高对非竞争性和非盈利性社会公共工程、农业和扶贫、生态环境建设、防灾体系建设等的投资；要逐步从竞争性的经营领域退出，减少财政对企业生产性投资和流动资金、挖潜改造资金等，甚至取消这些支出。三是对社会事业和福利领域支出要有增有减。教育支出应减少对具有准公共物品性质的普通高等教育等支出，而增加对基础教育的补助，以满足社会对公共性教育的需求，提高民族素质；科技文化和医疗卫生支出应减少对能够通过商业经营、市场化运作的诸如应用科学研究、文化演出团体、一般医疗服务等支出，而增加对社会公益性科学研究、公益性文化事业、传染病和地方病的防治等方面的支出。社会福利支出应削减对城镇居民的粮食等福利补贴，取消国有企业经营性亏损补贴，相应调整政府有关粮棉油补贴、利息补贴等消费性补贴政策，向低收入者进行补贴，同时加大对社会保障的支持力度。

    2.压缩供养人口，减轻财政负担。在市场经济条件下，充分运用市场化手段，深化机构改革，建立公共机构和人员退出机制，压缩财政供养单位和人员，减轻财政的负担。一是根据市场经济要求，确定政府的行政职能，将原来承担的部分社会职能和经济职能推向社会和市场，缩小政府规模，精简政府人员。如社会福利部门、对企业管制部门、国有企业管理部门等；二是在政府机构内部建立人员和机构退出机制，通过对公务员每年考核，按一定比例确定退出人员，压缩供养人口比例。三是公共机构内部有竞争性和盈利性的单位，推向市场和社会，如报刊杂志、机关后勤、中介组织等具有经济法人资格的独立核算实体。四是改革事业单位管理体制，按其职能类型和满足社会共同需要的程度进行分类，确定财政资金供给的程度和方式，核定事业发展成本。

    3.从严控制支出，堵塞管理漏洞。提高财政资金使用效益，从严控制不合理支出，是最有效、最直接、最可行的方式。一是坚决反对铺张浪费，压缩一切不合理开支。要利用会议许可证制度、一支笔审批制度、政府采购、财政统一结算等办法，加强对会议费、车辆经费、业务费、电话费、取暖费、出国经费等支出的管理，坚决压缩一般性支出，缓解收支矛盾。二是坚决管严各类财政支出。对工资类支出，要坚决刹住乱开口子、滥发钱物、互相攀比不良风气，绝不能既拖欠国家政策规定的工资，又发放地方出台的津贴、补贴；对专项类支出，要遵循最大限度节约的原则，重点项目要实行公示制和财政派驻监督员的办法；对补贴类支出，要坚决查处套取、挪用、侵占政策性补贴的各种行为；对行政事业单位的现金，要研究制定最大限度地控制现金支付的办法和措施，堵塞指出漏洞。

    4.深化财政制度改革，创新支出管理方式。一是推行部门预算改革。通过制定预算编制改革的相关制度办法，建立预算编制的工作规程、编制程序、批复制度以及公共资源数据管理系统，规范基本支出和项目支出预算管理，切实增强预算编制的科学性、规范性、完整性和透明度。二是实行国库集中收付制度改革。通过规范财政收入收缴程序和财政资金拨付程序，建立国库单一账户体系和国库动态监控体系，将所有财政性资金全部纳入国库单一账户体系，逐步扩大财政性资金国库集中支付范围，保证财政资金安全、规范和高效运行。三是完善政府采购制度。要制定规范、统一、可操作的政府采购制度，明确财政部门及其他各部门在政府采购中的工作职责与权限，扩大政府采购范围和规模，提高政府采购信息的公开性和透明度，最大限度地节约财政资金和提供优质服务。

    5.硬化预算约束，加强财政监督。严格执行预算管理法规，强化预算执行的刚性约束力，是提高财政资金使用效益的重要手段。一是要认真执行《预算法》，强化法制的监督约束力量，对人大批准后财政预算，除国家出台涉及人民群众切身利益的重大增支政策、发生特大灾情以及为完成各级党委、政府中心工作必须发生的支出外，决不能随意扩大支出范围和提高支出标准。二是通过完善指标下达程序、规范预算追加的报批程序、界定预算追加范围，建立内部审核、拨款、监督、检查的权力制衡机制，对确需追加预算的事项，严格按规定程序办理追加审批手续。三是从预算编制、预算下达、资金拨付到资金使用、财政决算的全过程实行追踪问效制度，加强财政监督，做到行政监督和社会监督相结合，事前、事中和事后监督相结合，日常监督和重点检查相结合，从而确保财政支出结构调整落实到位。

    6.加强税式支出管理，清理税收优惠政策。我国税式支出管理应采取循序渐进、逐步规范、分段进行的模式。具体讲，可先从某个部门或某些支出项目进行税式支出的统计、测算、分析和评估，并编制简单的税式支出报表，积累一定经验后，再扩大到对主要税种和重点项目的税收优惠条款进行统计、分析、评估和控制，并附在年度预算报告之后公布于众。在此基础上，再编制全面的税式支出统一账户，纳入国家预算程序，形成完整的税式支出预算控制。同时，在现行税制基础上对税收优惠进行清理和规范，切实提高税式支出的效率。