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我国财政转移支付规模问题研究
时间:2009/10/16 16:28:23    来源:本站原创      作者:佚名
财政部财政科研所/宋超    河北省财政科研所/绍智
    1994年分税制财政体制改革后,我国的财政转移支付制度未能有效控制各地区财力差距扩大的趋势,以人均财政支出相对差异系数衡量的地区间公共财政能力差距明显升高,横向均衡效应大大降低。其根本原因是一般性转移支付规模过小,税收返还等其他转移支付规模过大。认真研究如何合理确定均衡财力转移支付规模,实现各地区财力均衡目标,是本文研究的重点。
    一、我国转移支付规模概述
    (一)中央对地方转移支付规模概况
    分税制以来,我国中央对地方的转移支付总规模逐年递增,尤其1998年以后增长幅度明显提高。转移支付占国内生产总值的比重在1994年以后逐年下降,在1997年达到最低点后又逐年回升(参见下表),而在这个期间,国内生产总值一直在稳步上升,表明我国转移支付规模与经济增长之间的相关性并不强,同时也意味着这几年我国用于转移支付的资金相对于国家资源的份额在不断扩大。转移支付占中央财政支出的比重不断下降,直到2001年才有所增加,但在2002年却又大幅下降,并低于2000年的水平,这表明中央在转移支付的力度和政策上都在进行着不断地调整。转移支付占地方财政收入的比重,从1996年以后,一直稳定在40%左右,并且总体上呈现上升的趋势,这表明中央对地方的转移支付已经成为地方财政收入中重要而且较为稳定的来源。

中央对地方转移支付总规模情况表

                                                                     单位:亿元

年份

转移支付总量

国内生

产总值(GDP)

转移支付占GDP比重

中央财政支出

转移支付占中央财政支出比重

地方财政收入

转移支付占地方财政收入比重

1994

2386

46759.4

5.1%

4140.4

57.6%

4697.6

50.8%

1995

2530

58478.1

4.3%

4525.4

55.9%

5515.6

45.9%

1996

2670

67884.6

3.9%

4821.3

55.4%

6416.9

41.6%

1997

2795

74462.6

3.8%

5327.5

52.5%

7219.2

38.7%

1998

3322

78345.2

4.2%

6447.6

51.5%

8306

40%

1999

4087

82067.5

5%

8239.3

49.6%

9681.9

42.2%

2000

4665

89403.6

5.2%

10184.9

45.8%

11071.1

42.1%

2001

6002

95933.3

6.3%

11770

51.0%

13805.3

43.5%

2002

7352

102397.9

7.2%

16705.6

44.0%

15866.8

46.3%

资料来源:历年《地方财政统计资料》。

    (二)我国转移支付各组成部分的规模情况
    目前我国财政转移支付类别包括原体制上解或补助、税收返还、结算补助、一般性转移支付和专项转移支付等。
    1.税收返还。中央政府以1993年为基期年,以地方净上划收入数额(消费税的100%加上增值税的75%减去中央下划收入)作为中央对地方税收返还基数,保证1993年地方既得利益。1994年以后,税收返还额在1993年基数上逐年递增,递增率按增值税和消费税平均增长率的1:0.3的系数确定,如数返还地方,即每增长1%的增值税和消费税,中央财政对地方的税收返还增长0.3%,并以环比方式逐年递增,成为新的税收返还基数。如果地方上划中央的收入达不到核定的基数,中央按实际收入数返还。
    1994年中央对地方税收返还额为1799亿元,占转移支付总量的75.4%。此后税收返还的绝对额每年都有所增加,且增长幅度较为稳定,2002年达到2409亿元,然而税收返还在转移支付中所占的比重却逐年下降,并且在1998年以后下降速度明显加快,到2002年这一比重仅为32.8%,于1994年相比下降了42.6个百分点。尽管如此,相对于目前其他类型转移支付规模较小的状况,税收返还仍然是我国转移支付中资金规模最大的一部分。
    从各省税收返还基本情况来看,一是税收返还额都有一定的增长,并且各省所占的相对份额也较为稳定,这说明各省的增值税和消费税都有了一定的增长,且增长幅度较为平衡;二是税收返还规模和经济发展水平存在着正相关的关系,即经济较为发达地区得到的税收返还规模较大,经济相对落后地区得到的税收返还规模较小,这是因为“两税”的税基与经济发展水平密切相关。但是,“两税”规模还与各地区经济结构有关,如云南省整体经济总量不高,由于是我国烟草大省,消费税数额很大,因此税收返还规模也比较大。
    2.一般性转移支付。我国的一般性转移支付是在1995年作为分税制改革的配套措施开始实施的,当时称之为“过渡期转移支付”,在2002年进行所得税分享改革后改称为一般性转移支付。1994年到2002年,我国的一般性转移支付的总规模和各省分得的份额都有了较大的增长,2002年一般性转移支付总额为1995年的13.5倍,许多地方得到的资金也增长了十倍甚至数十倍;一般性转移支付资金的增长率在2001年开始有很大幅度的提高,2002年由于中央财政把实行所得税分享改革所增加的收入全部用于了一般性转移支付,其数额较2001年翻了一倍还多,这表明中央从政策上将更加重视对一般性转移支付的投入力度;对民族地区的转移支付规模相对较大,五个民族自治区从中央得到的一般性转移支付资金占到了中央一般性转移支付资金总额的23%;接受一般性转移支付的省的数量规模从1995年的18个增加到了2002年的25个,表明有越来越多的省出现了财力上的不平衡。
    3.专项转移支付。1994年实行分税制财政体制后,专项转移支付范围越来越广,规模越来越大,除原有的防治自然灾害支出以外,还有支援农业支出、基本建设支出、支援不发达地区和民族地区发展资金支出等。1994年至2000年,中央对地方的专项拨款额度分别为361亿元、375亿元、489亿元、518亿元、895亿元、1489亿元和1440亿元。从绝对规模看,专项拨款呈不断上升的趋势,尤其是1998年以后,增长速度明显加快,到2000年为1994年的近4倍。从相对规模看,1994年和2000年中央对地方的专项拨款额分别占同期中央对地方转移支付总额的15.1%和30.9%,增长了1倍多。同时,专项转移支付资金各支出项目的规模也有所变化,以支援经济不发达地区专项转移支付资金为例,1997年占同期全部专项转移支付资金的比例高达11.85%,到1999年下降到6%,其相对规模下降了近一半。
    4.体制补助与上解。原体制下实行中央对地方补助的地区,中央继续按规定给与补助;原体制下规定收入上解中央的地方,按不同体制类型继续上解。一是实行递增上解的地方,按原规定继续递增上解;二是实行定额上解的地方,按确定的上解额,继续定额上解;三是实行总额分成的地区和原分税制试点地区,暂按1993年的实际上解数,并核定一个递增率,每年递增上解。从1995年开始,中央政府取消了对地方政府体制上解的递增率,实行定额上解的办法。原体制上解总规模1998年至2002年都为538.15亿元。原体制补助总规模1998年为113.28亿元,2001年为122.14亿元,2002年为124.14亿元,逐年略有增长。其中原体制上解或补助地区的分布没有发生变化;同时,绝大多数省份的上解或补助规模也固定不变,只有西藏等个别省份的补助额有所增加,这反映出了中央对其的政策倾斜。2002年原体制上解规模最大的是上海市,为120亿元,其次是江苏省80.72亿元;原体制补助规模最大的是西藏自治区34.80亿元,其次是新疆维吾尔自治区19.37亿元。
    二、我国转移支付规模存在的问题及原因分析
    (一)转移支付合理规模的范围界定不清
    转移支付的合理规模要有其下限和上限。所谓下限是指在总量上要达到一定的规模,要有足够数量的资金来保证转移支付制度各项政策目标的实现,并能够实现规模效益;有其上限是因为如果转移支付规模太大,超出了其合理范围,则会带来资金分配过程中交易成本的无谓增加和效率的损失。合理规模的具体界定应以其各组成部分在制度设计上的协调、统一、政策目标明确为基础,目前我国转移支付制度本身的设计带有很强的过渡性,过多考虑了对原体制下既得利益的维护。一方面在纵向上转移支付资金既有自上而下、又有自下而上的双向流动情况,造成了资金的无效运动,不仅降低了效率,而且还增加了寻租的机会;另一方面转移支付制度组成形式较多,且各部分在政策目标上有所冲突,造成了转移支付制度实施的整体效果不佳。
    (二)一般性转移支付资金在规模上不合理
    实现各地的财政收支均衡在制度设计上应主要通过一般性转移支付来实现,但相对于其他类型的转移支付尤其是税收返还,一般性转移支付的规模过小,而目前的税收返还以维持地方既得利益的基数法进行分配,体现了对收入能力强的地区的倾斜原则,与实现地区财力均衡的目标相悖。以1999年为例,东部四个经济发达地区上海市、广东省、江苏省、浙江省从中央得到的税收返还总额为595亿元,占当年中央对地方税收返还总额2120亿元的28%,而西部12个省(自治区)得到的税收返还额为477.16亿元,占当年中央对地方税收返还总额的22.5%。
    (三)专项转移支付规模过大
    专项转移支付规模过大的主要原因是我国存在一些不合理的专项转移支付,如企业的挖潜改造专项资金,这部分资金的存在,不利于各类企业之间的竞争,对于企业的挖潜改造支出应主要通过金融手段解决;各部门系统内对省以下对口单位职工宿舍和办公楼的专款;中央对省以下事业单位设备购置基建的拨款,明显是属于制度性的不合理支出。
    (四)原体制补助或上解的规模不尽合理
    原体制补助或上解实质上是一种横向的转移支付制度,但是,在计算上存在着不科学因素,使得其总规模和各省补助或上解规模都存在一定的问题:一是在制度设计和计算上没有采用标准化计算方法,随意性较大;二是各省情况这些年来都发生了比较大的变化,补助或上解额的固定不变造成了新的不公平和不合理程度加剧。
    三、确定我国财政转移支付合理规模的建议
    (一)明确转移支付制度的实施目的
    规范的转移支付制度应由一般性转移支付和专项转移支付两部分组成,其中一般性转移支付用于实现各地的财力均衡,专项转移支付用于某些特定领域或用来解决某些特定问题,这也是我国转移支付制度的方向所在。采取渐进式的改革方式,不断加大改革力度,打破地方固化的既得利益。充分借鉴国外经验,制定符合我国国情的转移支付制度。合理界定转移支付规模的上限和下限,根据具体情况对转移支付规模进行调整。如果转移支付规模超过了中央财政的转移支付能力,应采取措施提高中央财政的转移支付能力。目前比较可行的是采取发行专门转移支付国债的办法:一是通过发行转移支付国债可以有效的筹集资金;二是实施积极财政政策积累了大量发债的经验,有利于国债的管理。
    (二)逐步缩小税收返还规模,并最终取消税收返还
    对税收返还的调整,涉及到中央与地方在增值税和消费税的分配关系上的调整。目前我国的制度中,中央在“两税”收入上拿大头的同时,通过以增量的环比递增确定返还基数,以此来对地方政府进行间接激励机制。应该规范中央与地方在“两税”上的关系,合理确定“两税”的分享比例,使地方分得的收入不必再经过“先向上再后下”的这种无谓的流动,确定这种分配关系也使地方政府更有增收的积极性。在调整过程中,可以分两步进行:一是把增值税的分享比例固定下来,并对现行将民族地区上缴中央金库的增值税增量的80%留给地方的倾斜政策有所反映;二是把每年的消费税总额以一个合理的比例进行规范的分享,使其成为真正的共享税。
    (三)对一般性转移支付和体制补助或上解进行归并,以合理确定均衡性转移支付规模。
    一般性转移支付与体制补助或上解实质上是为实现均衡各地财力的,但是两种形式不衔接,势必会带来各自规模的不合理。只有对造成各地财力不均衡的原因进行分析,才能合理确定均衡化转移支付的总规模。首先,从纵向来看,作为单一制国家,仍必须保持上级政府对下级政府的控制,即上级政府集中相对多的财力,通过一定量的再分配形式即实行相应的转移支付,为下级政府提供履行其支出责任的财力保证,以解决这种财力收支的纵向不平衡。同时,需要进一步界定各级政府财政支出责任,以解决相互之间的职责重叠与缺位问题,消除各地财力不平衡中的不合理因素。进一步规范政府与市场的关系,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,在市场失灵的领域,加强政府的宏观调控。另外,应细化各级政府的财政支出责任。各级政府的具体支出责任的划分应以效率为标准,尽量提高各项社会经济事务的效率。应尽快制定颁布《政府间关系法》,对各级政府的经济社会管理责权和财政支出责任以法律的形式加以规范。
    对当前多种转移支付形式应进行归并,建立规范的纵向、横向结合的财力性转移支付制度。同时,要对纵向、横向转移支付的规模及总规模进行统筹考虑。纵向收支配比的合理制度性失衡所造成的缺口,应是实行纵向转移支付的规模;而对于横向转移支付规模的确定,在均衡各地财力状况的基础上,主要应处理好公平与效率的关系。其具体实现过程是对一般性转移支付系数的合理确定。转移支付系数的确定既要考虑到各地的困难程度和一些如对民族地区、边远地区等特殊地区适当照顾等因素,还要考虑到各地的长期经济发展,通过实行一般性转移支付在解决落后地区当前困难的条件下,发挥各地区的自身优势,因地制宜地发展经济,促使横向之间的不平衡尽可能地缩小,最终促进整体效益的提高。
    (四)进一步调整专项转移支付的实施范围和数量规模
    一方面,要取消不符合市场经济和公共财政要求、与我国经济发展水平不相适应以及一些不合理的支出项目。另一方面,要对专项转移支付和一般性转移支付进行整合。一般转移支付的支出特点是长期性、综合性和稳定性,而专项转移支付的特点是时间或次数的有限性和较强的目的性。以此为标准,对当前的各种支出项目进行科学的归并。专项转移支付中的一些项目如教科文卫等事业费支出、行政公检法司支出和社会保障支出等项目应属一般性转移支付的支出项目,应将其归并到一般性转移支付中,以一个完整的口径进行来计算规模;一般性转移支付标准支出中的一些项目如城乡道路等基础设施建设支出也应划入到专项转移支付中进行计算和安排。

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