黑龙江财政科学研究所/秦凤翔
内容提要：1994年开始实施的分税制财政体制改革，从总体上确立了中央和地方的财政分配关系，但省以下政府间分税制体制改革目标还远未实现。本文通过对现行省以下分税制财政体制运行情况分析，提出了进一步完善的对策建议：一是在现有行政管理体制不变的情况下，通过“弱市虚乡”减少预算级次，并在法制化的基础上进一步明确各级政府事权；二是合理划分税种、确定各级政府财权；三是加大转移支付力度，调整转移支付结构。
关键词：省以下 财政 体制
我国目前实行的分税制财政体制运行至今已有10年，总体上看虽然基本确立了中央和地方的财政分配关系，但从体制的规范性和改革的彻底性来看仍有较大差距，特别是省以下各级政府间的分税制体制改革目标还远没有实现，这在很大程度上制约了地方政府职能的发挥和地方财政经济的发展。因此，在我国经济转型的大背景下，科学构建一个多级政府框架下的分级财政体制成为我们面临的一个重大课题。本文分析了现行省以下分税制财政体制运行效果及存在的问题，并提出进一步完善省以下分税制财政体制的建议。
一、现行省以下财政体制运行的总体评价
1994年开始实行分税制财政体制后，省以下体制改革基本上处于自发状态，各地具体做法不同，运行效果喜忧参半。喜之谓，新体制在平稳过渡中力求适应地方财政经济改革与发展的需要，为建立科学、规范的分级分税财政体制迈出了重要一步；忧之谓，现行分税制存在种种不合理、不规范、不完善的弊端，成为制约和影响中西部欠发达地区财政经济健康发展的不可忽视的因素。
(一)现行省以下财政体制运行特征分析
我国自改革开放以来，财政体制进行了多次调整和重大改革，初步形成了符合现阶段市场经济发展要求的中央和地方政府间的分税制财政体制。各地比照中央对地方的分税制体制运行模式，陆续调整了省以下各级财政体制，并配套建立了转移支付制度，使省以下各级财政体制从形式上具备了分税制体制的基本特征。但不可否认的是，现行省以下财政体制建设，并没有充分考虑地方多级政府职能要求，也没有严格的遵照国际上通行的地方多级政府下的分税制体制运行模式，建立一套科学规范的多级政府下的分级财政体制，以实现均衡区域经济和地方公共服务水平均等化的目标，因而该体制在实际运行过程中自然有其历史局限性，并表现出如下特征：
1.规范化程度普遍不高。由于省以下分税制体制改革没有明确制定全国统一的总体改革方案，尤其是县以下财政体制形式更是多样化，县对乡确定财政体制时，多带有某种程度上的主观随意性，相当一部分乡镇仍沿袭旧体制的做法，这些无疑加大了规范省以下分税制体制的难度。
2.自上而下逐级推进。首先在省级与地市级之间落实分税制体制，然后在地市级与县级落实，最后在县乡两级之间落实。其中也有采取省直接对县实行分税制的“越级”落实的做法。在实际操作中，各地方均明确按照自上而下的要求，逐级比照中央对省的有关规定进行。
3.省以下财力分配呈集中趋势。大部分地方存在省级财政“二次”集中财力、市级财政“三次”集中财力的情况，致使低层级政府的财政困难进一步加剧。加上缺少必要的财权作保障，一定程度上造成地方财政向当地企业和居民收费、摊派和集资等现象的快速膨胀。
4.新旧体制交叉并存，体制结构复杂。虽然省以下财政推行了分税制体制，但省以下各级政府间的事权划分格局和相应的支出划分格局没有大的变动。这就出现了收入划分方面做出了较大的调整，而支出分配格局基本维持原体制下形成的格局。在这种新旧交叉的体制下，其分配结果必然是除中央拿走“两税”增量财力外，原有的利益格局基本上没有变动。
(二)现行省以下财政体制运行成效分析
总体上看，历时十年，大部分省区省以下分税制的运行基本平稳，体制的积极效应已逐渐显现，集中表现在以下几方面：
1.提高了中央和省级的宏观调控能力。分税制财政体制明确规定了中央和地方的收入范围和比例，使中央和省级的财力逐年加大，收入比重逐年提高。其中中央财政收入占全国财政收入的比重，由分税制改革之前的22%提高到55.7%，建立起稳定的财政收入增长机制。中央和省级财力在显著增强的基础上具备了集中财力办大事的实力，从而为平衡地区财力和宏观经济调控提供了保障。
2.初步形成了适应市场经济的财政体制框架。分税制财政体制根据税种的调节功能及其收入量，将地方税种在省、市(地)、县政府间进行了形式各异、程度不同的划分，省、市(地)、县政府之间的财政分配关系得到了相应调整。按事权划分支出责任，按税种划分收入，使地方各级政府的收入权力和支出责任较之包干体制日益明晰，初步建立起与市场经济体制相适应的财政体制框架。
3.增强了地方政府自我发展意识，促进了地方产业结构有效调整。分税制财政体制，将增值税的75%、所得税的60%、消费税的100%划作中央收入后，改变了地方政府片面发展加工业以带动财政收入增长的思路，促使地方经济增长方式由粗放型向集约型转变，三大产业结构也发生了历史性的深刻变化。同时，新体制中定额补助递减、定额上解递增和低于基数扣减的办法，大大强化了各级政府的自我发展意识，从而促进了地方经济的良性发展和财政收入的快速增长。1994－2002年，安徽地方财政收入年均增长29%、黑龙江增长23%、新疆增长19.05%、宁夏增长17.7%。地方财力的空前壮大，有效地保证了地方政权的运转和社会各项事业的发展。
4.财政转移支付制度体系建设迈出重要步伐。参照中央对省级的转移支付运作模式，各省不同程度地形成了一套政府间逐级转移支付制度，对于扭转省以下财力纵向和横向失衡问题发挥了一定作用，尤其是有效缓解了一些特别困难的县级财政保政府运转和工资发放方面的矛盾和困难。黑龙江省从1997年开始实行转移支付制度以来，逐年加大对困难市县的转移支付力度，累计转移支付额为46.9亿元，转移支付面为69%。安徽仅2001和2002两年，全省就累计下拨转移支付资金70多亿元。这对于保障基层地方政权正常运转和社会稳定发挥了积极作用。
二、现行省以下财政体制存在的突出问题
现行省以下分税制财政体制，虽然取得了一定的成效，但由于体制设计基础的偏差，加之新老体制并存，各级政府间事权界限不清，权责不明，转移支付不规范等因素的影响，使该体制带有明显的阶段性和过渡性特征，实际运行中存在的问题也非常突出。具体表现为：
(一)体制集中过多，地方自给能力弱，基层财政困难
此次分税制财政体制改革中，增值税的75%、消费税的100%、金融、保险等营业税的50%，以及后来所得税的50—60%，被中央拿走。在中央拿走税收收入大头的同时，省、市财政也纷纷采取不同手段集中财力，造成了纵向财力的严重失衡。同时，事权却纷纷下移，如本来由上级财政承担或共同承担的基础教育等支出责任都转由基层财政承担，以及国有企业“下放”等等，形成了典型“小马拉大车”现象，导致了政府级次越低，财政困难越大，基层财政收支矛盾日益尖锐。安徽县乡财政收入只占全省收入的40%，县级政府人均财力不足4200元，其财政自给能力仅为31.7%，2/3靠上级财政转移支付。黑龙江省实行分税制9年间，市县仅增值税、消费税上划累计562亿元，税收返还累计375亿元，上级净拿走增量达185亿元，年均拿走20亿元。“三税”上划和税收返还差逐年加大，地方自给能力呈减弱趋势，省以下特别是县乡财政对中央和省级财政的依赖性日益增强。
(二)转移支付制度建设滞后，欠发达地区失去财力保障和自我发展能力
从理论上讲，财政收入分配体制的规范划一无可厚非，然而我国是一个发展中的大国，各地经济发展极不平衡。在这种基础上硬性实行“一刀切”的收入体制，加上现时的转移支付能力低下，势必出现“将小鱼穿到大串上”的问题，从而给这些弱势地区的经济发展带来体制性障碍。欠发达地区的经济基础非常薄弱，计划经济时期“大锅饭”的财政体制下虽未得到更多的投资，发展滞后，但可以勉强维持，而在市场经济时期的分税制条件下，有了自我发展的动力，却又遇到了中央大比例拿走收入。尽管转移支付在逐步加大，但毕竟是“输血”不是“造血”，且当前主要用于保“吃饭”，基本谈不上发展。
(三)财权与事权严重错位，上级政府干扰下级政府事权、财权现象普遍发生
现行分税制留给县级财政的收入能力十分有限，而县级财政承担的支出项目和内容却极为宽泛。各省分税制体制方案中，虽然大体规定了省、市、县的支出范围，但在实际运行中，随着各项事业的发展和支出水平的提高，市县级的事权不断增加。例如，最低生活保障、医疗制度改革、养老失业保险等社会保险体系的逐步建立，工资调整县级承担部分等等，都增加了县级财政支出。另外，“上级出台政策、下级匹配资金”的项目非常多，各种法定支出项目也明确要求增长幅度达到一定的比例。这种上级政府干扰下级政府事权和财权运作的政策，破坏了政府工作程序，挫伤了基层工作积极性，也加剧了基层财政困难。
(四)财政体制的过渡性，带来基层政府行为短期化
1994年开始实行的分税制体制，在总体思路上的增量调整、存量不动、双轨并行、逐步到位的做法，充分体现了其过渡性的特征。在十年实际运行中，暴露出难以解决的三大矛盾：一是省以下体制的不稳定性。在实际执行中，财政体制大多是以通知或文件的形式在不同的阶段或不同的层次分别形成的，这不仅使严肃的体制问题带有一定的随意性，而且导致基层政府行为上的短期化。二是不规范性。从中西部欠发达省区的情况看，省以下往往是不同地区实行不同的体制，有的实行分税制体制，有的实行包干体制，有的分税不像分税、包干不像包干，呈现出千差万别、五花八门的局面。三是寻租性。在过渡和不规范的财政体制下必然产生大量寻租行为。十年来，争项目、争资金、跑贷款、忙举债几乎成了基层政府的必然之举。这种不规范的财政体制给省以下各级政府带来诸多误导，使之行为日益短期化、混乱化，使分税制财政体制的制度功能正常发挥大打折扣。
(五)分税体制及其转移支付制度的某些不完善，导致地区之间苦乐不均
分别始于1994年、1997年的分税制改革及转移支付改革，均程度不同地沿袭了基数法的痕迹。在保留不尽合理的利益格局的同时，又创造了新的不公平，导致新的苦乐不均。从分税制看，它的基本思路是注重收入的划分，且主要调整收入的增量部分，而存量部分被视为地方既得利益加以保留，从而把旧体制下不尽合理的利益格局带入了新的体制。这样，就造成了不同地区在不同的起跑线上竞争，在客观上拉大了地区之间的差距。为了在体制补助和基数返还中缩短与发达地区的差距，欠发达地区普遍存在先抬基数，后保返还的现象。支出基数扩大，财政收入虚增，运行质量下降，造成了分税制之后欠发达省份的财力向中央过度集中的趋势。地区间的财力差距进一步拉大，省以下财政压力进一步增大，生存和发展的后劲明显不足。
(六)地方税体系不健全及财税机构运行不协调，使省以下组织收入困难重重
目前省以下各级财政所掌握的地方税大多数是比较零星、稳定性较差的小税种，这类税收因其同经济增长间的相关性较弱，收入弹性较低，增收的潜力小，必然导致地方税收体系缺乏规模和质量，造成地方财政收入稳定性较差和保障程度低下。不仅如此，目前所有地方税的立法权和税收管理权限都集中于中央，不利于地方政府发挥地缘优势，因地制宜的运用税收杠杆。同时，财税机构运行不协调的问题日益突出。分税制后税务机构分设，中央税和地方税征管范围交叉，税务登记、税务代理和发票管理也存在交叉管理问题，国税、地税两局关系不顺。税收系统的垂直性、独立性与地方财政的增收需求一直存在着矛盾，地方财政支出难以有相应的税收入库作保障，地方财政往往很被动。这些问题的存在，将从根本影响到分税制财政体制改革的效果，不利于地方政府“做大蛋糕”。尤其当前，税务部门收税要分成、财政部门花钱买税的现象非常普遍，导致税收成本居高难下。
三、完善省以下财政体制的思路与对策
财政体制改革的实质是对既得利益的调整，而注重体制创新是完善财政体制的根本动力。因此，省以下财政体制改革既要借鉴国际经验、符合分税制体制的惯例，又不能脱离我国的具体实际。
(一)通过“弱市虚乡”减少预算级次，明确各级政府事权
当前我国财政体系共有中央、省、市、县、乡镇五个层级，预算级次过多不仅造成机构重叠、人员臃肿、财政养人过多、不堪重负，而且降低了行政效率，形成层层集中、层层截流的局面，严重阻碍了改革和发展的进程，因此建议在现行行政管理体制暂时难以改变的情况下，逐步弱化市级财政——取消市管县体制，实行省级财政直管市、县财政，市级财政只管市区，区作为市级政府的派出机构与乡镇一样不享受一级政府的财政体制；虚化乡财政——将乡镇财权上收到县级财政进行管理，乡镇作为县级政府的派出机构，不承担一级政府的财政职能。这样，逐步形成和完善中央——省——市县三级财政体制，合理分配政府间财力。
对现行各级政府事权进一步明确化、具体化，并力求法制化。在事权划分上，涉及国家安全、国防、内政、外交、宏观调控、地区财力平衡、全国性及跨地区的基础设施建设、协调地区间经济和社会事业发展及其中央机关的职能运转、中央直接管理的事业发展等支出项目，由中央财政负责，以保证国家法制、政令和市场的统一。省级财政主要负责区域性的经济结构调整、环境改善、中观目标的调控、本级机关的职能运转和省直管事业的发展等地方性支出项目，以完善中观调控、增强行政活力。市、县政府具体负责本级政府管辖范围内的经济、行政管理和事业发展等具体支出事宜；其主要包括：本级政府行政事业费、公检法经费、地方统筹安排的基建投资、企业技改和科研投资、城市维护建设经费、支农经费和社保经费等事业支出，改善公共设施，营造必备的发展环境。将基础教育、卫生防疫、环境保护等涉及全体国民素质、国计民生、国土资源保护和环境治理方面的支出作为中央、省和市县政府共同职责，以便中央能在全国范围内统一规划、统一调控、协调发展。
此外，建议通过完善《预算法》、建立《财政法》等措施，逐步实现政府间事权划分的法制化，从根本上解决财政支出管理中“上级挤下级、下级求上级”的问题。
(二)合理划分税种、确定各级政府财权
要本着调动基层积极性的原则，正确处理各级政府间的财政关系。根据增加固定收入、减少共享收入的原则，确定各级财政的主体税种，将目前中央和省级财政集中的部分专项收入按其不同的性质和责任分别下划到县级，分别设置省税和市县税，将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为县级政府的主体税种，改变目前县级没有主体税种和共享税过多的局面
改革之后，中央财政的固定收入包括：增值税、消费税、所得税、关税和证券交易税等涉及国民经济稳定、调节收入分配以及年度间波幅较大、流动性较强和分布不均的税种；其收入总量应控制在全国收入比重的55%—60%之间。省级财政的固定收入包括：营业税、环保税、社会保障税等涉及结构调整和环境改善方面的税种；其收入总量应控制在全国收入比重的15%—20%之间。市县财政的固定收入包括：市县区域内的城市维护建设税、车船使用税、不动产税、印花税、土地使用税、遗产及赠与税、教育税和契税等收入较为稳定的税种，以及其他国税、省税以外的税种；其收入总量应保持在全国收入比重的25%—30%之间。个人所得税和资源税等成长性税种和保护性税种可作为各级政府的共享收入，具体分享比例由中央财政根据各级政府间的财力状况合理划分。
在财力配置上，要大力向基层政府倾斜，降低上解比例，取消困难县的上缴任务，共享税的返还部分要尽可能多留给县级财政，使基层财政能在涵养财源的基础上休养生息、正常运转，从而真正担当起基层财政的职能。
(三)加大转移支付力度，调整转移支付结构
要在确保中央财政平衡和调控能力有效发挥的基础上，强化中央财政的再分配功能，把规范财政转移支付制度作为近期财政体制改革的重要内容。
从现行财政转移支付的规模看，中央财政用于转移支付的资金约占全国财政支出的30%、中央财政支出的50%，这样的规模与现行体制及中央财力基本适应，其主要问题是转移支付的制度不规范，均等化程度太低。因此，必须在规范转移支付制度的基础上，取消增值税返还、基数返还、体制补助和地区间的不平等政策，纠正历史上继承的不合理因素，根据政府财力和地区间财力的不平衡程度，合理确定转移支付的结构、资金比例和计算方法。
在转移支付的结构安排上，一是根据地区间人口、经济、财力和支出标准等综合因素，确定标准支出的范围和计量方式，根据客观因素和实际收支，科学测算“标准支出”和“标准收入”，设置一般均等化转移支付项目和指标；二是根据国家产业政策、经济目标和阶段性任务，设置专项转移支付项目和指标；三是根据区域间经济、财力的不平衡程度和省以下政府间的公共服务水平，设置横向均等化转移支付项目和指标。从体制上扼制地区间差距拉大的趋势，尽早实现全国地区间财力横向均衡的战略目标。
在各项转移支付资金的比例和计算方式上，用于一般均等化转移支付的比重应保持在转移支付资金总量的50%以上，专项转移支付及横向均等化转移支付两项资金之和不得高于50%。同时必须采用科学的计算方法和规范化的分配手段，并使转移支付的资金和项目与各级政府的预算相衔接，把转移支付的资金和项目纳入整个预算体制和财政体制通盘考虑，在全国构筑一个主体明确、层次分明、纵横交织的财政转移支付体系，在提高均等化转移支付的规模和比例、增加转移支付科学性和透明度的基础上，使财政转移支付制度真正体现均等化的意图，实现均等化的目标。
此外，还要进一步深化配套改革。这不仅是省以下各级财政部门应尽的职责，而且关系到各级政府和各个部门的具体职能。必须摈弃单纯的就财政论财政的观点，要从社会经济发展和政治稳定的大局出发，调整行政体制与财政体制的配套关系，加快行政管理体制改革，切实转变政府职能，规范政府行政方式，提高财政体制的立法意识和立法层次，根据社会主义市场经济的原则和公共财政的思路，在各级政府和各个部门的相互配合、通力协作下，加快配套改革的步伐，从而尽快实现省以下财政体制的科学化。