河北省财政科学研究所/宋立根
内容摘要：完善省以下财政管理体制，应在处理好政府与市场的关系的前提下，参照明确划分省以下政府间经济社会事务管理责权和财政支出责任的模式，统一调整省、市、县(区)级地方政府的管理责权，改变省级政府过多地包揽基层地方政府的经济社会事务管理责权的现状，并相应地调整地方财政支出责任的纵向配置；改变省级对下专项转移支付种类过多、覆盖范围过宽的问题，将与基层关系密切的经济社会事务相对应的专项转移支付资金一律以规范的方式下划到县市；对于各级政府共同承担的公共事务，根据各方受益程度和基层财政承受能力来确定合理的分担比例，规范省以下政府间财政收入划分格局和财政转移支付制度，在纵向上形成划分科学、责权匹配与集散适度的省以下财政管理体制新模式。
关键词：地方政府 财政体制 目标选择
1994年分税制改革主要体现在中央与地方收入的分配上，明显提高了财政总体实力和中央的宏观调控能力，大大缓解了中央财政的困难，地方财力也有明显增加，开始形成我国分税分级财政的框架。但是，分税制运行10年中，财力分配权责在收入方的重心逐级上移，而支出方的重心却在下移，这种倒置形成了县乡基层财政普遍较为困难的局面。完善省以下财政管理体制，首先应分析现行财政管理体制中存在的主要问题，确定完善省以下财政管理体制的目标，再按照财政体制运行的逻辑关系分步实施。
一、省以下财政管理体制存在的主要问题
当前，我国各级政府间的经济社会事务管理责权划分仍然处于不清楚的状态，尤其是省以下政府间的管理责权划分更不明确，似乎只有同一性，没有差别性，特别是现在社会主义市场经济正处在转轨变型阶段，地方经济社会事务管理责权在省以下政府间的纵向配置更难界定。而确定地方经济社会事务管理责权是划分省以下政府间财政支出责任的基础，既然这个基础不清楚，省以下财政管理体制的变化与调整只能是简单地分配财力。
(一)省以下政府间经济社会事务管理责权与财政支出责任划分不科学。我国宪法第107条规定了地方政府行使的权限，即县级以上地方政府要负责本辖区内的一系列公共事务。但辖区是重叠的，省级政府包括市级政府，市级政府包括县级政府，县级政府又包括乡级政府。各层级政府具体事务划分界定不清，直接导致各级地方政府责权交叉，造成省以下政府间财政支出责任的越位、错位与缺位状态并存。一方面表现为省级政府过多地包揽了市县政府的责权，省级掌管着一些交通、农业、环保、文化、教育和城市基础设施等项目的专项资金，而这些事务本应由下级政府负责，但由于没有相应的财力，特别是县级政府只好采取“跑省进厅”的方式，从省直各主管部门争取并非规范的资助；另一方面下级政府也承担了部分属于上级政府的事务，如应由上级负担的建设项目配套设施费用，致使相当困难的基层财政面临更加窘迫的局面。
(二)市县财政支出责任受上级政策干预过多，在一定程度上造成了市县财政的有责无权。一是对财政支出有明确增长要求的政策法规越来越多，各个领域的单行法规与《预算法》相互矛盾。如农业、科技、教育、公检法、计划生育、社会治安、文化、卫生等法规，比较大的财政支出项目几乎都涵盖了，明确要求的增长幅度超出市县财力可能。二是上级出政策，下级出钱，如军转干部安置等政策性增人增资以及社会保障、社会应急性支出采取“属地化”原则将增支责任交给下级等。三是上级要求下级安排相应比例配套资金，增加了下级的财政支出压力。如农业专项资金要求地方配套的近20项，假配套便应运而生。近几年又出现了建“专户”的倾向，省级要求市级建立专户的至少有7项资金，使市县有限资金造成分割或闲置。
(三)现行财政管理体制导致基层财政收入稳定性与增长性较差。一是区域经济落后的地方工业主导税源趋于萎缩，农业税源本身缺乏稳定性，尤其是欠发达地区的县乡财政地方税源零星分散，直接影响地方财政收入的增长；二是在部门和企事业单位体制上下划转中存在着“甩包袱”现象。有增收潜力的上划；亏损甚至成为包袱的下划，影响地方的财政收入。三是省以下财力分布不平衡,地区间财力差距逐步扩大。从纵向看，省级、市级人均财力较高，县乡人均财力较低。从横向看，省以下不同地区之间的财力分布很不平衡。
(四)省以下政府间财政转移支付制度不规范。受中央转移支付制度建设进程的制约和影响，现行地方转移支付局限于原包干体制的上解、补助、基数返还和专项补助等几个方面，基本上沿用“基数法”计算，地区间财力配置极不平衡，导致欠发达地区财力吃紧。一是省对市县专项转移支付不规范。种类过多、规模与数量较小、随意性较强。二是市对县区、县区对乡镇财政体制不规范。市对县区在收入划分上仍然按行政隶属关系来确定企业收入归属；县对乡镇体制，大多数仍然保持原有财政体制格局。三是省对市、县一般转移支付有限，从而导致可用财力不均衡。如河北省市县之间的财力差异大，而省级用于一般转移支付的资金有限，收入增量统一返还50%，增量调控的空间较小，激励力度不够。
二、完善省以下财政管理体制的目标选择
(一)完善省以下财政管理体制的指导思想。完善省以下财政管理体制，要充分发挥市场调节作用，把握政府与市场的边界——财政与非财政的领域，在确定公共经济活动范围的前提下，统一调整地方政府间经济社会事务管理责权,相应地调整地方财政横向与纵向财政支出责任配置。属于省、市两级政府承担的财政支出责任应积极筹措资金予以安排，不能以任何形式转嫁给县乡财政，既不能越位、又不能缺位。在纵向上，要形成划分科学、责权匹配与集散适度的政府责权配置格局；在横向上，要形成同级政府部门间职责分工清晰、既不能错位又能补位的协调吻合的配置格局。
(二)完善省以下财政管理体制的总体目标。按照完善财政管理体制的指导思想，充分发挥地方政府职能作用，建立并完善公共财政体制框架和财政运行机制，推动实施地方经济社会发展战略，实现财政与经济社会共同发展，提高财政基本保障能力和支持经济社会事业发展的能力，为加快改善人民生活服务。
1.财政改革与发展目标。一是按照财政的公共性原则、量入为出的财政平衡原则和区分轻重缓急的效益比较原则，着力解决财政职能越位、缺位和错位问题，以符合社会主义市场经济要求和适应公共财政需要的理念、方式谋划财政改革与发展，从体制和机制等方面为提高财政资源效率创造条件；二是稳步扩大财政收支规模，壮大财政实力，优化财政运行机制，提高财政运行质量，控制和防范财政风险，确保财政沿着安全高效的轨道运行；三是合理划分各级政府财政支出责任，相应调整和规范各级财政收入划分格局，逐步实现各级财政支出责任、财政收入能力与完成政府管理责权要求相一致，建立起科学、规范、合理的省以下政府间财政管理体制。
2.促进经济发展目标。一是按照“五个统筹”协调科学的发展观，通过完善省以下政府间财政管理体制，努力促进城乡之间、地区之间、经济与社会等多方面的协调发展，尤其是增强统筹城乡经济社会发展的能力；二是以优化发展环境为着力点，整合财政资源，提升投资吸引力和经济竞争力，集中财力支持全省经济加快发展；三是通过财政制度安排、财政政策措施和资金支持，进一步增强支持经济体制改革的力度。
3.促进社会发展目标。一是正确处理改革、发展、稳定的关系，既要积极促进改革与发展的进程，又要确保社会稳定；二是坚持兼顾建设与民生的原则，把提高人民生活水平作为财政工作的根本目标，全力支持和实现各项“民心工程”；三是大力发展农村社会事业，丰富农村群众精神文化生活，支持农村全面建设小康社会。
三、完善省以下财政管理体制的对策建议
按照完善省以下财政管理体制的指导思想和目标，根据目前地方财力总量比较小、转移支付总量比较少的现状，完善省以下政府间财政管理体制需要进行综合地整体考虑，分层次界定经济社会事务管理责权与财政支出范围，划分地方政府间财政支出责任与财政收入范围，建立规范的转移支付制度。
(一)界定公共经济活动范围，明确财政支出边界。完善省以下财政管理体制的第一个环节就是合理划分公共经济管理责权与民间经济活动范围。在政府和市场的关系问题上，政府具有主动性。一般说来，政府可以左右市场，市场却不能指挥政府。二者的这种不平等关系决定了要正确处理政府与市场的关系，就必须以法律的形式把政府的责任加以明确界定和规范。科学地界定地方政府的责任，并建立相应的制约机制，使地方政府在属于自己的责任范围内行使公共权力，把地方政府从“无限责任政府”转变为“有限责任政府”至关重要。地方政府为辖区提供公共服务的责任，一是按照市场化改革方向和转变政府职能的要求,对不同类型的社会事业实行不同的财政扶持政策。对社会公益事业，财政要予以支持和保障;对带有一定经营性质的准公益事业,给予部分财政补助;对非公益事业,要逐步减少直至完全退出对这些领域的财政投入,将其彻底市场化。二是优化财政资金结构和实现方式，解决公共物品多渠道提供问题。三是合理划分财政支出范围边界，解决财政职能越位和缺位问题。地方财政不应再对一般国有企业投入挖潜改造资金，而应通过贴息等方式优化产业结构，对高新技术产业、生态环境与资源保护等项目进行有选择地支持，以实现地方经济的可持续发展。另外，在文化、体育、广播电视、旅游事业等方面，也存在着类似需要从竞争性领域逐步退出的问题。
(二)明确省以下政府间经济社会事务管理责权的纵向配置。完善省以下财政管理体制的第二个环节是明确划分省以下政府间的经济社会事务管理责权。一般来说，省以下政府间在行使对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的经济社会事务管理责权时应有不同的侧重点。省级政府侧重于本省行政区域内的经济宏观调控、政策制定、行业管理及监督责权；管理全省性和省内跨区域的事务，即由市级政府管理会影响全省其他区域经济和社会利益的公共事务；省辖市无法独立承担或完成的公共管理事务；涉及全省整体利益的公共管理事务；及办理国家授权或委托的属于国家基本政策执行中的公共管理事务。市、县级政府侧重于中央与地方政策的执行和规划的实施等执行性公共事务管理责任，凡是辖区内需要执行的、与辖区利益最直接的、能够独立完成和负担的公共管理事务由市、县级政府来管理。
(三)明确划分省以下政府间财政支出责任。完善省以下财政管理体制的第三个环节是明确划分地方各级财政支出责任。省以下政府间财政支出责任划分总体上应当与公共经济管理责权的纵向配置格局相一致。在此基础上，遵循财政支出责任划分的分级负担原则、效益外溢性成本补偿原则、与辖区居民受益紧密衔接原则、与财政收入筹集能力相适应原则、与调控能力匹配原则、与对下补助匹配原则、与对上配套匹配原则、整体谋划和分步实施原则、因地制宜原则以及先易后难原则等10项原则，针对省以下政府间经济社会事务管理责权，提出明确划分财政支出责任的框架。
(四)规范各级地方财政收入划分格局。遵循地方政府的财政支出责任配置与财政收入筹集能力相适应的原则，合理界定财政支出责任之后，需要相应地进行财政收入的测算和调整，逐步实现合理匹配。一是省级按比例分享增值税、营业税、企业所得税、个人所得税，其他税种要全部下划市县两级。二是市级要进一步规范收入划分，按照县市(区)分别不同收入划分方式，市级对县市级，要从有利于市县政府职能转变和县域经济发展角度来划分收入，将经济调节作用强的税种作为共享收入，其它税种作为县市级收入；市对其辖区要从有利于城市协调发展、发挥整体功能出发划分收入。涉及经济发展与城市建设的税种作为市级收入，规模小、税源分散、便于县(区)级征管税种作为县(区)级收入，同经济发展联系密切但税源分散、征管难度较大的税种原则上作为共享收入。三是完善县对乡镇财政体制，考虑到乡镇状况复杂和经济条件差别悬殊，实行两种体制模式：对经济实力较强、人均财力水平较高的乡镇，实行分税制财政体制，按照本级政府职责和财政支出责任划分收入；对经济发展滞后、人均财力水平低的乡镇，实行县级收支统管体制，由县级财政以核定收支、考核奖惩等方式统筹保障基本支出需要。
(五)规范省以下政府间财政转移支付制度。由于各地经济发展水平不同，财政收入差距很大，必然在财政支出责任需要的财力与统一划分的税种配置的财政收入之间产生大小不等的差异。应适当加大一般转移支付的规模和力度，减少上级对下级财政支出的政策干预和直接领导，缓解县乡财政困难，给基层政府更大的自主权，更好地解决其公共服务项目缺口问题，在财政体制中充分体现民主。同时要增强一般转移支付的测算和分配的科学性，以便提高财政管理体制的整体性和综合性。应逐步减少省级专项转移支付的类别和规模，并将其补助范围相对集中到义务教育、社会保障、扶贫救灾、环境保护、公共交通等主要项目上。通过建立规范的专项转移支付方案，按照不同用途对专项转移支付方案进行分类设计，提高专项转移支付的综合效益，并从制度上杜绝不规范争取资金过程中存在的腐败现象。总之，要建立一套科学合理、透明规范的一般转移支付和专项转移支付制度，并根据国际和国内其他省市的经验不断完善，来解决财政支出责任与财政收入能力之间纵向上和横向上的不平衡问题，最终形成完整规范的省以下政府间财政管理体制。