湖南大学会计学院/郭平 廖群锋
内容提要：健全湖南省分税制财政体制是深化1994年分税制改革的客观需要，也是目前政治、经济和社会形势发展变化的现实要求。本文通过分析湖南省分税制运行存在的问题，尝试从整合经济资源、改进行政和财政体制、理顺地方各级政府间相互关系和加强财政管理等方面提出现阶段完善湖南省分税制的对策建议。
关键词：湖南 分税制 运行 问题 对策
自1994年实施分税制以来，湖南省在财税体制运行上取得了一定成效，但同时也显露出了诸多问题和矛盾，如收入增幅放慢、质量下降，事权与财权不对称等，这些问题已经严重地阻碍了整个分税制改革的进程。深入分析湖南省分税制运行10年来存在的突出问题，在此基础上，理顺思路，研究制定进一步改革的措施，对于深化财政和经济体制改革具有重要的现实意义。
一、湖南省分税制运行中存在的主要问题
(一)地方财政收入增幅趋缓，与全国相比处于较低水平
1994年湖南省财政总收入171.84亿元，地方一般预算收入85.89亿元，上划中央“两税”收入85.95亿元，到2003年分别达到489.75亿元、268.65亿元、183.69亿元，年均增长率分别为12.34%、13.51%和8.8%。2002年开始所得税分享后，当年上划中央所得税27.94亿元，第二年上划额达到37.41亿元，增长33.89%。虽然湖南省地方财政总收入保持较快增长幅度，但呈逐年下降趋势，在全国的排位也逐渐后移。“八五”期间，湖南省财政收入增幅高于全国平均水平6.9个百分点，“九五”期间，反而比全国平均水平低了7.1个百分点，在全国的排位1994年为11位，2000年为16位，2003年为13位。
湖南地方财政收入占GDP的比重一直不高，虽然近年来有提高的趋势，但与全国同期比重相比还有不小差距。1994年湖南地方财政收入占GDP的比重为10.31%，全国地方财政收入占GDP的比重为11.16%，相差0.85个百分点；2003年湖南的比重为10.56%，全国的比重为18.52%，差距加大到7.96个百分点；2002年的差距最大，相差了8.19个百分点。
湖南人均财政收入1994年为136.28元，2003年为403.21元，9年只增长了266.93元，年均增长率仅为12.81%。与同期全国平均水平相比较，1994年全国人均财政收入为435.39元，2003年为1680.4元，9年增长1245.01元，年均增长率为16.19%。1994年湖南人均财政收入与全国人均财政收入的差距为299.11元，2003年两者的差距增加到1277.19元。
(二)非税收入比重增加，收入质量有所下降
我国的非税收入内涵不清、名目繁多、结构复杂、管理也极度混乱。在规范的地方财政收入中，税收是其主要形式，税收收入占地方财政收入的比例应达到90%以上。非税收入不应成为地方财政收入的主要形式，要严格控制它的增长。但从表1看出湖南省税收收入的比重呈逐年下降的趋势，非税收入的比重呈逐年上升的趋势，而直接体现经济结构和质量的工商税收占地方财政收入的比重也呈下降趋势。
从结构上看，非税收入中列收列支的专项收入(环保、城建、国土资源管理等部门征收的排污费、城市水资源费、矿产资源补偿费等)、行政性收费收入和罚没收入2003年已达到67.67亿元，比1994年的10.11亿元增加了5.69倍，占地方财政收入的比重由11.77%上升到25.19%。由于这部分财力具有不确定性且有专项用途，不可能完全形成地方可统筹安排支出的财力，因此，就这个意义上说，地方财政收入质量有所下降，地方可用财力增长不大。
(三)各级政府事权财权不统一，财政自给率普遍降低
目前省以下政府间事权划分只在《宪法》里有粗线条的界定，较为模糊，实际操作上不易把握。虽然湖南省分税制也划分了上下级政府间的支出范围，但也较为笼统。地方政府间事权与财权的不统一，造成地方各级财政自给能力降低。从表2可以看出，湖南省各级财政自给率在1994年至2003年的9年间均有不同程度的下降，省级财政是财政自给率最低的一级财政，县级和乡级财政是财政自给率下降最快的财政级次。各级财政自给率的下降，影响了财政对经济和社会事业发展的支持。
(四)地区间财政差距呈扩大趋势，不利于区域均衡发展
根据1994年－2003年湖南省各市州财政收入与支出数额计算出来的差异系数，分税制改革后，湖南省14个市州之间的财政收入差距和支出差距不是缩小而是进一步扩大了。9年间收入差异系数增加了30个百分点，支出差异系数增加了18个百分点。在湖南财政收入和支出水平比较低、结构有待进一步优化的情况下，上述地区之间财政差距扩大的趋势，不利于各地区的均衡协调发展。
(五)县乡财政困难突出，事权繁杂
2003年全省县级人均财政收入在100元以下的5个，100－200元的51个，200－300元的17个，300－400元的10个，400元以上的只有5个；全国财政收入超亿元县(市)共715个，湖南仅45个，占全部比重的6.29%，唯一进入全国前百强的长沙县(位于76位)财政收入只不过42656万元，人均财政收入579.35元；20个国家和18个省扶贫开发重点县的平均财政收入仅为7847.67万元，人均财政收入154.76元；全省赤字县(市)共11个，累计赤字达3.9亿元。据国务院摸底调查统计显示，湖南省乡镇负债总额为85.4亿元，乡镇连保运转、保工资都困难。尽管如此，乡镇还承担了经济和社会管理事权包括利用各种经济政策引导农民发展乡村经济、负责所辖乡村的道路、桥梁、水利灌溉，贯彻计划生育政策、实施小学义务教育，安置五保户等众多的事权。
(六)转移支付结构不合理，地区间分配有待改善
从大类结构上看，2003年税收返还、专项补助分别达到了25.81%和60.71%，而无条件转移支付的比重只有12.88%。从分项转移支付的均等化效应来看，税收返还的均等化效应很差，中央专项补助(专项补助的一小部分)有一定的均等化效应，一般性转移支付均等化效应最强。因此从均等化的角度看，目前湖南省对下转移支付的结构很不合理，特别表现在税收返还和专项补助的比重过大，而一般性转移支付的比重过小。
从各个地区所获取的转移支付数额看，2003年邵阳、自治州、永州、怀化、益阳等几个经济相对落后、财力较为困难地区都获得了相对较多的转移支付，在全省14个地市州中分别排第1、4、5、8、10位，这符合转移支付的本意，即以财政均等化为目标，追求财政公平，但我们也要看到长沙、衡阳、常德三个湖南省较发达地区所获取的转移支付数额也很大，分别排第2、3、6位。此外，值得注意的是2003年财政收入全省最低的张家界从上级获得的财政转移支付额也是最少的，这又从另一个侧面反映了湖南省的转移支付在地区间分配还有待进一步改善。
二、现阶段完善湖南省分税制的对策
(一)整合经济资源，保障财源充足
从湖南省各级财政部门来看，应紧紧抓住中央促进中部崛起、促进产粮大县生产等机遇，在积极争取国家支持的同时，按照有保有控、有所为有所不为的原则，完善财政职能。
1.突出支持优势产业发展。增加并整合各类产业发展资金，加大对重点园区、重点企业、重点项目的支持力度，提高产业配套能力，推进产业集群式发展，带动经济结构调整，促进财政增收。
2.突出支持优势地区发展。进一步加大对长株潭经济一体化、“一点一线”地区的财政支持力度，促使其成为能够辐射和带动全省经济发展的强劲增长极。
3.支持国有企业改革。采取财政预算安排、处置土地使用权、转让国有产权等措施，千方百计筹措国企改革专项资金，促进国有企业改制搞活、发展壮大，支持劣势企业关闭破产，鼓励外资和民营企业参与国企改革，进一步做好石化等中央在湘企业和省属企业社会职能分离工作，完善再就业等配套措施。
4.积极推进民营经济发展。完善中小企业信用担保体系，落实信用担保资金，拓宽民营经济投融资渠道，提升民营经济的产业层次和企业素质，鼓励民营企业做大做强。支持企业科技创新。扩大科技三项费用、技术改造专项资金的规模，提高财政对企业科技进步的支持能力。
5.大力支持外向型经济发展，不断提高利用外资水平。积极落实招商引资专项资金，重点支持专业招商、项目招商等简便务实的招商活动。
(二)改进行政和财政体制
1.适当提高省级财政控制能力，促进地区协调发展。一是择机进一步完善省、市(州)级的收入划分，适当提高省级收入分成比例。结合中央增值税转型等改革，探索建立增值税省市(州)共享的机制，在此基础上，可将现行原体制递增上解，以某一年度为基期，并入各市(州)的税收返还，进一步简化结算事项，提高财政管理整体效率；二是对一些部门管理的基金由政府逐步纳入预算统筹安排，集中用于全省产业结构调整和重点事业发展。
2.逐步实行“省管县”，壮大县域经济。湖南省有16个县级市、72个县、34个市辖区共122个县级行政单位。要解决县乡财政困难、壮大县域经济必须采取多方面的措施，就财政体制而言，建议中央改变“两税”增量的分配办法，实行固定比例分成，以增强地方的财政实力；对老体制上解及其他上解进行重新论证，剔除不合理因素，特别是要加大对不发达地区转移支付的力度。结合行政体制改革，借鉴浙江、湖北、河南、山东、福建等省份已有的“省管县”的成功经验，可先在湖南省进行试点，待条件成熟后由省对县实行直接财政管理，在财税分配上向县乡倾斜，涵盖县乡税源，激活县域财税增长点，着重解决“三农”问题。
3.完善乡镇财政管理体制，因地制宜、分类对待。湖南省自2002年农村税费改革后出现了许多新形势和新情况，因此要坚持从实际出发，因地制宜，对湖南省1264个乡和1098个镇进行分类指导，积极推进乡镇财政管理体制改革。对经济比较发达，财政收入规模较大，财力增长能够满足自身需要的乡镇，实行规范的分税制财政体制；对经济欠发达、财政收入规模较小、自身财力无法满足需要的乡镇，可比照国库集中收付的管理办法，其财政直接上缴县国库，财政支出由县统筹安排，实行“乡财县管乡用”的财政体制。
(三)理顺地方各级政府间相互关系
1.进一步明确地方各级政府的职责。加快政府组织职能转换和机构调整，适应市场经济条件下社会经济管理的要求，合理界定政府职能，坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，把主要精力转到加强社会管理和公共服务上来，努力建设服务型政府。
2.按照地方各级政府承担的职责，合理划分各自的事权与财政支出范围。在明确地方各级政府职责的基础上，主要依据受益范围原则、技术原则和法制原则合理划分各级地方政府的事权范围和财政支出责任。省级政府主要负责本省内资源配置职能、具有宏观性的与收入再分配有关的事权和主要的经济服务性事权；市(县)级政府为直接为本地居民提供公共产品和服务的基本单位，主要负责生活服务性事权和一部分经济服务性事权。
3.合理配置税种、明确划分地方各级政府的财权。一是省级按比例分享增值税、营业税、企业所得税、个人所得税，原省与市州县“五五”分成的资源税、土地增值税、城镇土地使用税等其他税种要全部下放市(县)级，省财政不再参与增量分成，基数部分可参照增值税、营业税基数确定办法核定并实行定额上解。二是市级要进一步规范收入划分，按照县(市、区)分别不同收入划分方式。市级对县级，要从有利于县级政府职能转变和县域经济发展角度来划分收入，将经济调节作用强的税种作为共享收入，其他税种作为县级收入；市对辖区要从有利于城市协调发展、发挥整体功能出发划分收入，涉及经济发展与城市维护建设的税种作为市级收入，规模小、税源分散、便于县(区)级征管税种作为县(区)级收入，同经济发展联系密切但税源分散、征管难度较大的税种原则上作为共享收入。
4.逐步建立规范化的地方转移支付制度, 缩小地区间差距。省、市财政要建立健全对县(市、区)的财政转移支付制度，要根据各县(市、区)可用财力、标准财政收入、标准财政支出、标准财政供养人数以及少数民族、革命老区等综合因素计算一般性转移支付补助，由省直接计算分配到县(市、区)，同时对现有专项资金进行整合，逐步扩大财力性转移支付范围，规范资金分配办法，提高资金分配的科学性、合理性和公平性。湖南省有20个国家和18个省扶贫开发重点县，在财政体制调整的过程中要注意对经济欠发达地区的照顾，以缩小地区间差距，促使经济协调发展。
(四)加强管理，提高各级政府理财水平和管理效率
1.强化收入征管机制。根据以税为主、非税为辅的原则，合理确定政府公共总收入中税收收入与非税收入的比重，将具有“准税收”性质的规费收入纳入预算管理，将部分具有受益税性质的“费”改为“税”，同时认真落实《湖南省非税收入管理条例》。继续深入实施财政收入“打假工程”，重点打击和防止引买税源、收入流失和级次混淆等现象，以确保县乡财政收入稳定增长。
2.改革支出管理方式。各市州县财政部门要按照建立公共财政框架的要求编制部门预算，进一步深化“收支两条线”管理改革，加快推行国库集中收付和政府采购制度；按照“量入为出、确保平衡”的原则，合理确定县乡财政支出次序，优先保证机关事业单位人员工资发放、基层政权正常运转，以及农科教、公共卫生、社会保障等重点支出需要，坚决杜绝各种劳民伤财的政绩工程、形象工程，以确保财政收支行为规范、资金安全高效。
3.加强考核监督和统筹协调，确保各项政策措施落到实处。一是建立财政工作综合考评制度。省政府对支持县域经济发展，帮助县乡缓解财政困难成效显著的市(州)，以及增收节支、工资发放、消赤减债、控制财政供养人员等工作绩效突出的县(市、区)要给予专项奖励；同时，对工作滞后、绩效较差的市州县，在转移支付和其他专项资金分配时给予适当处罚。各市(州)政府也要相应制定对县(市、区)财政工作的综合考评办法，以建立健全激励约束机制，充分调动基层政府增收节支的积极性。二是各市州县政府要统筹协调农村投融资、市场流通等经济体制改革、教育文化等社会事业改革和行政管理体制改革等其他领域的各项改革，规范财政供应范围，提高基层行政效率，增强县域经济社会事业发展后劲，为从根本上缓解县乡财政困难，加快经济发展创造良好的条件和环境。