中共中央党校
    中央与地方的财政税收关系，是一个国家政治和经济制度重要的组成部分。从国体上讲，美国属于联邦制，中央与地方的政治关系较为松散，因此联邦、州及市县镇各自在财政税收方面的独立性很强，财政和税收上下之间互不隶属，也没有业务指导关系。这与中国共和制下的财税体制有显著的不同。本文拟对美国联邦制下政府间财政关系进行分析和总结，希望于我国政府间财政关系的进一步完善提供有益的借鉴。
    一、美国联邦政府与州市县镇政府的税收关系
    税收关系包括隶属、立法、征管、税种及各自税收占国家总税收中的比例。美国各级政府的税收关系较为独立，按照其承担的事务范围，征收一定的税收。
    1.立法和征管体制。美国的税制是适应自身国体的具有突出自治特点的三级税收管理体制。具体分为联邦税、州税和地方税，三级税收形成自身独立的税收来源和管理体制。联邦税收的征收要依据联邦国会通过的法律；各州的税收征收要依据州议会通过的法律；县和城市也可以在符合州宪法的前提下根据本级议会的立法征税。因为税收与每个人的利益相关，所以一般涉及税收的各级政府法律，都要求严格多数通过方式的各级议会立法程序，有的甚至要市民全体投票决定。在美国除了联邦的税在全美是统一的外，州与州之间，城市与城市之间开征的地方税就各不相同，有的甚至是相差巨大。
    美国的联邦税由美国财政部下设的国家税务局(按英语直译为国内收入服务部)征收管理。美国联邦在各州和较大的城市都设有办事机构，其中国家税务局为一大部门。2000年美国联邦税收共征收20927.5亿美元，美国国家税务局系统从事税收管理的全日制人员为97074人，征税成本为每百美元0.39美元，创1954年以来的最低。由于美国地方各级政府的自治特点，在美国没有设置统一的地方税务局。地方税的征收由地方政府根据自己的特点和方便征收管理的需要设置管理机构。各州的征管方式也不同，有些州委托联邦国内税务局代征个人所得税，有些州由州税务局代地方征个人所得税和公司所得税，还有的是州和地方分征。
    2.各级政府的税种和比例。美国各级政府税收自成体系，各级政府都有“当家”税种，主要税种同源分享。一是联邦税收体系以个人所得税、公司所得税和社会保险税三大直接税为主体，辅之以消费税、遗产和赠与税、关税。二是州政府的税收体系是以销售税、总收入税为主，辅之以个人所得税、公司所得税、消费税、遗产税以及其他税种。州政府主要收入来源是销售流转额征收，占州政府的58.3%。这种税直接对工商企业的商品或劳务的生产和销售流转额征收，其优点是州政府可用较低的名义税率和保证费用得到大量收入，征管效应强，为州政府提供了稳定的税源。三是市县镇地方政府的税收体系以财产税为主体，辅之以销售税、个人所得税和其他税种，以及其他规费。由于固定资产代表一种相当长远的资本投资形式，因而能成为地方政府一个丰富的税源，所以财产税在市县镇地方政府收入中的比重达75%左右。上述三级税收体系表明，美国各级政府之间划分税种并不是绝对的，一些主要税种由中央和地方共享税源。采用税率分享的办法划分收入，是美国分税制的一个显著特点。由三级政府同时开征的税种有个人所得税、公司所得税、工薪税、销售税、消费税等；由联邦和州政府共同开征的税种有遗产和赠与税；由州政府和市县镇地方政府共同开征的税种有财产税。自20世纪70年代以来，地方税收入(州和市县镇政府税收)占税收总额的比例大致保持在40%左右。
    二、美国联邦政府与州市县镇政府的财政关系

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美国国家政权的分级为三级政权结构，一级是联邦，中间一级是州，第三级是市县镇，不像中国的市管县，在美国市与县之间互不隶属。就是一个小镇，只要有独立的议会，它就有独立的政府和预算，不归市或者县管理。因此，联邦、州和市县镇的关系有以下特点：
    1.相互独立和各自的职能。美国三级政权之间的预算是相互独立的,下级政府的预算只需要同级议会的审查通过，并不需要上级政府批准。至于下一级政府收多少钱，钱怎样花，发多少债等等，那是下一级政府的事情。州政府不管市县镇政府的预算，联邦政府也不管州政府的预算。
    在范围上，联邦政府的事务范围为：国防，外交与国际事务，保持经济的增长，维持和促进社会发展和保证社会稳定。在这些事权的前提下，其预算支出内容分为：(1)国防支出；(2)人力资源支出，包括教育、培训、就业和社会服务、卫生、医疗、收入保险、社会保障、退伍军人福利和服务；(3)物力资源支出，包括能源、自然资源和环境、商业房屋信贷、交通社会和地区发展；(4)债务的净利息支出；(5)其他支出，包括空间和技术、农业、司法管理、一般政府行政、财政补贴。
    州和地方政府的职能和支出范围。州政府的事务和预算支出范围为：收入的再分配，提供基础设施和社会服务，运用一定的手段促进本州的经济社会发展。其预算支出内容为：公路建设、基础教育、公共福利项目、医疗和保健开支、收入保险、警察、消防、煤气及水电供应、州政府债务的还本付息等。而市县镇政府与州政府的关系较为密切一些。其支出包括道路和交通、公用事业、治安、消防、教育、家庭和社区服务、一般行政经费等。
    2.三级政府各自的支出比例。根据笔者在美国考察时与各方会谈纪录的数据，联邦、州和市县镇三级政府在总支出的各项目中各自所占的比例大约为：国防，联邦100%；教育，联邦8%，州22%，市县镇70%；高速公路，联邦1.5%，州60%，市县镇39.5%；公共福利，联邦25%，州60%，市县镇25%；邮政，联邦100%；自然资源，联邦80%，州15%，市县镇5%；警察，联邦20%，州10%，市县镇70%；监狱，联邦8%，州60%，市县镇32%；排水，州7%，市县镇93%；退伍军人福利，联邦99%，州1%；火灾消防，市县镇100%；社会保障，联邦100%；政府职员退休金，联邦42%，州45%，市县镇13%；失业救济，联邦0.5%，州99%，市县镇0.5%。

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3.地方建设发债与对发债的制衡。美国各级政府财政的经常项目中几乎没有大的建设项目的支出，而有债务的还本付息项目。因为各级政府桥梁、污水厂、水库等重大项目的建设，大都采取借债建设、还本付息的方式。然而，并不是每一个地方的政府都能借得到债。其发债程序为：需要建设的管理部门提出项目，财政部门提出预算和发债的动议，提交议会讨论。议会或者否决，或者予以通过。一些重大的建设项目，在议会要进行各方代表和专家组成的听证会的听证，听证会有权否决、修改和通过。一些特别重大的借款项目，还需要州或者市县镇的公民投票公决。尔后，再由中立的资信评级机构对政府的信用进行评级，包括政府的收入、债务、赤字等情况，政府未来的收入和还款能力预测，政府过去还本付息的行为等等。以此给政府所发的债券，给以信用评级。再后由政府委托券商通过银行发行政府债券。信用程度低的债券，可能没有人买，因而，政府想发债券，也发不出去，即借债借不到。如果政府的信用评级等级高，债券销售就很容易。因此，美国各级政府，特别是州市县镇政府借债，需要通过议会、听证、公民公决、信用评级等等各个环节的制约。实质是公民权力(公民投票和代议制)和市场机制(信用评级与投资者认购)对政府借债的一种制衡。
    三、我国政府间财税关系及中美比较
    我国中央政府与地方政府之间财政税收关系的格局为：中央拥有税权，并规定税种；许多税收共享分成，并设有中央税种和地方税种；中央与地方两套从上到下(国家税务局)和从中到下(地方税务局)的征管系统并存；中央财政对地方财政实行转移支付制度。
    从中央与地方的事权与支出划分来看，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政则主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。
    按照事权财权相结合的原则，我国分税制改革对中央与地方政府间财权作出如下划分：一是将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税，包括关税、海关代征消费税和增值税、消费税等。二是将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税，包括增值税、企业所得税、个人所得税、资源税和证券交易税等。增值税地方分享25%；所得税地方分享40%；证券交易税地方分享20%；资源税则按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。三是将适合地方征管的税种划分为地方税，包括营业税(不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中交纳的营业税)、城镇土地使用税、城市维护建设税、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、耕地占用税、契税、遗产和赠与税、土地增值税等。
    从中美两国中央与地方政府间财税关系比较来看，差异还是十分显著的(参见附表)。由于我国政府层级较多，事权划分不够明晰，而税权又高度统一，在中央与地方划分财权过程中，地方财政尤其是县乡财政便处于十分不利的地位，加之转移支付不尽完善，最终导致了普遍的基层财政困难。同时，大量共享税的存在，转移支付的多部门管理，以及国地税两套庞大的征管队伍，大大增加了税收的成本。特别是在企业税负较重而个人税负较轻的税收结构之下，严重抑制了个人创业和企业投资的热情。与此相对应，美国政府间财税关系的制度安排还是表现出了很多的合理之处，值得我们在下一步深化改革的过程中认真加以借鉴。