田发   梁思婧/上海理工大学

 

    内容提要：本文通过构建政府间财政事权和支出责任划分的理论框架，以四川为样本，评估其省与市财政事权和支出责任划分效应。研究发现，2007年-2017年间，相较于名义支出比重，省级实际平均承担了62.79%的总体性支出责任；三类财政事权中，省级实际平均承担比重从高到低依次为经济性支出(63.56%)、社会性支出(49.63%)、维持性支出(31.29%)；选取的八项重点财政事权中，省级实际平均分担支出比重高低不一，存在一定程度的错位现象。相关的政策建议是：调整省与市财政事权和支出责任划分结构，设计省与市财政事权和支出责任划分清单，动态匹配省市间财力与支出责任。

    关键词：财政事权和支出责任  总体性支出  结构性支出  功能性支出

   

    一、引 言

    政府间财政事权和支出责任合理划分是现代财政制度有效运转的基础和支撑，是理顺政府间财政关系的逻辑起点和前置条件。从十八届三中全会起，针对财政事权和支出责任划分问题进行了一系列改革。其中两个重大突破分别是：2016年8月颁布的《央地财政事权和支出责任划分改革指导意见》，形成各级政府的财政事权和支出责任划分改革的指导方略；2018年2月出台的《基本公共服务领域央地共同财政事权和支出责任划分改革方案》，为部分共同财政事权划分提供操作性指南。下一步改革的重心除了全面推进央地间财政事权和支出责任划分改革外，将牵扯到省以下如何推进此项改革，这关系到地方政府“十三五”后期能否建立现代财政制度及顺应地方现代治理。

四川作为西部政治、经济和文化发展中心，在西部大开发和全国发展大局中都具有重要地位。自分税制改革以来，省级和市级政府之间的财力分配逐步优化，但未能有效调整财政事权和支出责任，以至于出现诸多财政事权划分不清晰、不合理，支出责任执行不规范等问题，已阻碍到深化财税体制改革，因而亟待规范省与市的财政事权和支出责任划分。四川从2016年起重点突破省以下财政事权和支出责任划分改革，究竟其效果如何需要进行量化评估，可为深化财政事权和支出责任划分改革提供政策介入依据，以推进四川基本构建现代财政制度，引领西部财政改革与发展。

    二、文献综述

    近年来我国学者广泛关注政府间财政事权和支出责任划分，国内文献主要集中在理论研究、现状问题分析以及改革建议这三大块：

    一是理论研究方面。王桦宇(2017)认为在法治话语体系下，财政事权是一种权源性概念，支出责任是一种义务性概念^[1]。靳继东(2018)认为事权分割是不同层级政府支出责任划分的基础，也是形成层级政府有效治理结构的关键^[2]。刘尚希等(2018)从公共风险视角来定义财政事权划分原则，即风险决策、风险分担、风险匹配。^[3]二是现状及问题分析方面。刘承礼(2016)发现事权调整缺乏法律依据，呈现出省以下事权和支出责任脱节^[4]。张建波、马万里(2016)认为事权划分“内外不清”、“上下不明”，导致支出责任错配，公共支出过度地方化^[5]。李森(2017)发现现有的政府间事权和支出责任划分无法使公共产品受益范围与政府辖区范围完全吻合^[6]。党秀云、彭晓祎(2018)发现基本公共服务中的央地间事权范围不清，中央事权和支出责任不足。^[7]三是改革建议方面。李俊生等(2014)建议应将问责机制保留在中央政府，并以构建激励相容的事权结构为核心^[8]。李春根、舒成(2015)建议采取“事权法定，外溢共担，超负上移”的路径^[9]。贾康、苏京春(2016)建议构建中央、省、市县三级框架，并确定法定主体和履职主体，最终由履职主体来承担事权支出责任^[10]。楼继伟(2018)认为事权划分改革应以“实体化”、“法制化”和“高阶化”为重点。^[11]

    梳理现有文献发现需要改进之处有：一是拓展政府间财政事权和支出责任划分的理论分析框架；二是加强财政事权和支出责任划分效果的实证分析，以提升研究结论的可靠性和政策建议的说服力；三是不能过于偏重中央和地方间财政事权和支出责任划分研究，还应重点关注省以下层面的研究。有鉴于此，本文以四川为研究样本，在理论框架指引下从总体性、结构性和功能性三个层面来评估省级与市级的财政事权和支出责任划分效应，并形成有针对性的改革建议。

    三、政府间财政事权和支出责任划分理论归属

    (一)政府间财政事权和支出责任划分理论框架

    财政事权是各级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，即“政府需做何事”，以及所具有的对财政资金支配、使用和管理的权力；支出责任是各级政府履行财政事权的支出义务和保障，即“政府需支出资金”。财权赋予各级政府筹集财政收入的权利，具体包括税权、费权和债权，而自筹财政资金加上上级转移支付便形成一级政府的全部财力，即“政府可获得资金”。政府间财政事权和支出责任划分理论框架表现为以“政府需做何事----政府需支出资金----政府可获得资金”为关系链条，将财政事权、支出责任、财力和财权四项要素联动起来，见图1。

财政事权划分的前提是界定政府与市场的边界，明确政府和市场各自的职能范围，如公共服务具有非盈利性，市场缺乏动力自主提供，因此其提供主体只能是政府。在此基础上，根据公众对公共服务的不同需求，各级政府按照公共服务属性来划分财政事权范围，而财政事权是支出责任的前提，各级政府承担多大的财政事权，则需承担多大的支出责任；同时支出责任也是财政事权顺利履行的保障，因而需要保证财政事权与支出责任相适应。之后便是根据政府支出责任的大小决定筹集财政资金的多少，体现为财力、财权与支出责任相匹配。我国作为单一制中央集权国家，不适合采取西方联邦制下的财政分权体制，中央适当集中财权来统筹安排，凭借转移支付来调节各地财力不均、推动基本公共服务均等化更符合我国国情，这时中央层面体现为财权大于财力需求。而地方政府表现为财权小于财力需求，地方需依赖财权自筹资金和上级转移支付，以确保财力与支出责任相匹配，达到满足公共服务资金需求的目标。

(二)政府间财政事权和支出责任划分标准

    政府间财政事权和支出责任划分标准可选择“外部性、信息复杂性和激励相容”三标准。具体表现为外部性越大的财政事权，越适合由上级政府来承担支出责任；信息处理复杂度越高的财政事权，越适合由下级政府来承担支出责任；兼具外部性和复杂信息的财政事权，导入激励相容机制，可由多级政府来共同负责，支出责任分担比例大小根据需要动态调节。

    图2展示了三标准下政府间财政事权和支出责任划分的分布区域。区域І的财政事权信息处理复杂度低但外部性小，适合划归为下级政府主要财政事权，由下级政府承担主要支出责任，同时上级政府拨付适当补助来分担部分支出责任，如住房保障等。区域П的财政事权信息处理简单且存在较大外部性，应当作为上级政府的专属财政事权，并对应由上级政府承担所有支出责任，不可将支出责任推托给下级政府，如公共安全等。区域Ш的财政事权信息处理复杂度高但外溢性大，适合划分为上级政府的主要财政事权，但鉴于下级政府拥有信息处理的优势，可由上级政府通过转移支付、定向购买、事后补助等方式来委托下级政府承担支出责任，或是两级政府共同分担支出责任，如义务教育、医疗卫生、社会保障等。区域ІV的财政事权外溢性小且信息处理困难，应当划归为下级政府专属财政事权，并由下级政府独立承担相应的支出责任，如城乡社区事务、文化体育与传媒等。

    根据以上分布区域坐标轴，可以对现实中的每项财政事权和支出责任进行划分，遵循三标准来判断各项财政事权和支出责任应当划归给上级政府、下级政府或是各级政府共同承担，以及支出责任如何分工等。但现实运行情况显示，部分财政事权和支出责任归属并不符合此划分框架，而是出现“越位”、“缺位”、“错配”现象。由于我国尚未从法律上界定政府间财政事权和支出责任划分，上级政府通常控制着下级政府的财权和人事晋升机会，基于自利因素的考虑往往会将财政事权和支出责任推诿至下级政府，并层层下沉，最终导致基层政府的财政事权过多，支出责任过重，严重影响到基层政府提供公共服务的能力。可见，为实现政府间财政事权和支出责任的合理划分，严格遵守划分三标准、对接划分区域是十分重要的一环。

政府

市场

财力

财政事权

支出责任

满足公共服务需要

财权

界定政府边界 明确政府职能

政府需支出资金

政府需做何事

政府可获得资金

确定公共服务需要

转移支付

税权、费权、债权

相适应

相匹配

图1  政府间财政事权与支出责任划分理论框架

   

III上级政府主要财政事权、委托下级政府履行支出责任

II上级政府专属财政事权、上级政府支出责任

І 下级政府主要财政事权、上级政府适当补助

IV下级政府专属财政事权、下级政府支出责任

高

信息处理复杂性

上级

下级

低

图2  政府间财政事权和支出责任划分区域

    四、四川省与市财政事权和支出责任划分效应

    本文从四川省与市的总体性支出责任、结构性支出责任和功能性支出责任三个层面来评估其财政事权和支出责任划分效应。为全面分析省与市支出责任的配置情况，分别从名义支出和实际支出比重两个指标进行考察。省与市名义支出反映的是省级和市级的一般公共预算本级支出。而省与市实际支出是将转移支付要素[1]考虑在内，省级层面是指本级支出加上对市级的转移支付；市级层面是指本级支出扣除省级转移支付，这体现了省对市级财政支出的分担[2]。相较于名义支出，实际支出比重才能客观反映出省与市财政事权和支出责任划分的真实状况。[3]

    (一)省与市的总体性支出责任配置

    图3显示2007年-2017年间，从名义支出角度来看，在一般公共预算支出总量中，省级平均承担了14.52%，市级平均承担了85.48%，两者相差近70%，这反映出市级政府成为四川财政事权和支出责任的主体。与省级控制了65%以上财力相比，省级名义上的支出责任比重过低，大部分财政事权和支出责任下移至市级政府来负担，呈现明显的“低重心”态势，这也与目前主流观点相契合。

图3  2007年−2017年四川省与市总支出的平均比重

    数据来源：根据2008年-2018年四川省、省本级的一般公共预算支出预算表数据整理计算得出。

    从实际支出角度来看，经过省对市级的转移支付后，省与市支出责任占比情况发生极大的转变。省级实际承担平均支出比重上升到62.79%，市级实际平均支出比重下降至37.21%，这反映出四川财政事权和支出责任的实际承担主体为省级。相较于名义支出，市级财政支出中有48.27%来自于省级资金补助，说明省级政府很大程度上分担了市级的支出责任，改善了省与市之间的总体性支出责任配置。

    省与市总体性财政事权和支出责任划分格局的改善得益于四川近年来的财政改革实践支持。四川2015年出台了《四川省深化财税体制改革方案》，立足于统筹协调、区域均衡、政府主责、多元推动，稳妥推进省以下财政事权和支出责任划分改革，调整完善省以下税收分享体制，率先推进定向财力转移支付改革，为实现基本公共服务均等化奠定基础。据此，四川省与市的总体性支出责任的实际分工尚且合理，但名义和实际支出比重差距较大，暴露出市级政府过于依赖省级转移支付的问题。可考虑的调整路径是省级政府逐步上收部分核心公共服务事权并由其承担支出责任，而不是单纯通过大量的转移支付来支持市级政府履行公共服务支出责任。

    (二)省与市的结构性支出责任配置

    根据政府的职能划分，可将政府提供的基本公共服务大致分为三类，即维持性服务、社会性服务和经济性服务。相应地，政府为提供这三类公共服务履行的财政事权分为维持性事权、社会性事权和经济性事权，而为履行相应的财政事权所形成的财政支出也分为维持性支出、社会性支出和经济性支出[4]。

表1  2007年−2017年四川省与市三类财政事权支出的平均比重

类别              比重	名义支出比重(%)		实际支出比重(%)
	省 级	市 级	省 级	市 级
维持性支出	13.90	86.10	31.29	68.71
社会性支出	13.91	86.09	49.63	50.37
经济性支出	14.60	85.40	63.56	36.44

    数据来源：根据2008年-2018年四川省、省本级的一般公共预算支出预算表、省对市一般公共预算转移支付预算表的数据整理计算得出。

    观察表1可知，在2007年-2017年间，从名义支出角度来看，市级政府承担的三类财政事权支出均远大于省级政府所承担的。其中，省级的三类财政事权支出分别为维持性支出(13.9%)、社会性支出(13.91%)和经济性支出(14.6%)，相应的市级三类支出分别为维持性支出(86.1%)、社会性支出(86.09%)和经济性支出(85.4%)。两级政府间三类财政事权支出比重差距巨大，大致表现为市级支出为省级支出的6倍多，体现出市级负担的财政事权支出责任过重，事责下沉现象严重。

    经过省级对市级的转移支付调节后，省与市级的三类财政事权实际支出比重的差距明显缩小。其中：维持性支出省级承担31.29%、市级承担68.71%，省级通过转移支付部分缓解了市级的维持性支出负担，但市级政府仍表现出明显的“吃饭财政”特征；社会性支出中省级负担49.63%、市级负担50.37%，两级政府大致平摊了社会性事权支出，而针对最贴近民生项目的一类支出，作为统筹基本公共服务主体的省级政府所承担的比例仍然偏低；经济性支出中两级政府的提供主体角色发生了颠倒，省级占比高达63.56%，相较于名义支出比重上升了48.96%，说明省级通过转移支付过多地介入到地方的经济性事务中，与社会性支出相比，明显反映出省级政府“重经济，轻社会”的特点，不利于四川社会与经济的协调发展。

    综上所述，省级政府在三类财政事权支出中的实际占比均超过了1/3，并未将支出责任过多地下移给市级政府。通过比较省级政府三类财政事权之间的实际支出比重，从高到低的排序为经济性支出、社会性支出、维持性支出。而理论预期上省级政府应该承担的财政事权责任大小依次为社会性、维持性和经济性支出。这预示着省级政府应适当控制经济性支出，让经济性事权回归到以市级承担为主；继续增加社会性支出比重，发挥省级政府履行社会性事权的主体功能；不断提高维持性支出比重，减轻市级的维持性事权责任，使地方盘活更多资金用于改善民生。

    (三)省与市的功能性支出责任配置

    根据一般公共预算支出的功能分类来剖析四川省级与市级的功能性支出责任配置，以说明两级政府履行具体财政事权的支出责任分工情况。本文选取社会保障、医疗卫生、教育、科学技术、公共安全、节能环保、公共文化和城乡社区这八项重点财政事权来进行评估，具体见表2。

表2  2007年−2017年四川省与市重点财政事权支出的平均比重

项目             比重	财政事权和支出责任归属	名义支出比重(%)		实际支出比重(%)
		省 级	市 级	省 级	市 级
社会保障	省市共有	27.81	72.19	68.28	31.72
医疗卫生	省市共有	4.96	95.04	70.64	29.36
教    育	省级为主	11.46	88.54	32.67	67.33
科学技术	省级为主	21.37	78.63	37.74	62.26
公共安全	省级为主	15.62	84.38	20.84	79.16
节能环保	省级为主	10.40	89.60	92.30	7.70
公共文化	市级为主	24.65	75.35	43.07	56.93
城乡社区	市级为主	0.31	99.69	6.65	93.35

    数据来源：根据2008年-2018年四川省、省本级的一般公共预算支出预算表、省对市一般公共预算转移支付预算表的数据整理计算得出。

    省市共同承担的两项财政事权中。社会保障作为一项分类项目繁多且所涉及资金较大的公共服务，其多数项目拥有较广泛的外部性，信息复杂程度中等，适合由省市共同承担，且以省级分担更多为佳。在2007年-2017年间，市级名义上平均承担了72.19%的社会保障支出，呈现以市为主的特点；而在经过省级社会保障转移支付后，市级实际承担的社会保障支出降为31.72%，省级则承担68.28%。医疗卫生的外部性范围和信息复杂程度适中，适合作为省市共有财政事权，同样省级可分担更多的支出责任。医疗卫生支出中市级分担的名义平均比重高达95.04%，反映出医疗卫生支出责任严重下沉的现象；而在接受省级医疗卫生补助之后，市级实际支出的平均比重大幅下降到29.36%，省级则承担剩余的70.64%。结合社会保障和医疗卫生项目，均表现出市级所承担的名义支出比重过大，经过省级转移支付的调节后，省与市的实际支出划分格局基本合理，省级更多地承担了事权和支出责任。不过，市级过于依赖省级转移支付[5]来满足基层社会保障及医疗卫生资金需求的事实却不容忽视，对此省级政府应上收部分社会保障和医疗卫生的事权，并提高其直接承担的支出比重，以均衡各市的社会保障和医疗卫生服务。

    以省级为主的四项财政事权中。教育的外部性强，覆盖全省范围，适合归属于省级财政事权，但鉴于其信息处理相对复杂，特别是义务教育、中等职业教育等，省级可通过转移支付委托市级进行实施和管理。市级名义上平均承担比重达到88.54%，即使接受转移支付后，其实际承担的比重也达到67.33%，可见市级所承担的教育支出责任无论名义或实际上都过重。科学技术外溢范围较广，且信息处理复杂度较低，应作为省级为主的财政事权，具体划分为省级负责基础研究和共性技术研究支出，市级则辅助区域性的科学研究支出。省级名义上平均承担的比重仅占21.37%，经过对市级转移支付后，略微上升至37.74%，其将大部分的科学技术支出责任下移至市级政府。公共安全的外部性强，信息处理复杂程度适中，适合作为省级为主的财政事权，可部分委托基层政府承担支出责任。省级政府的名义支出(15.62%)与实际支出(20.84%)都明显偏低，公共安全支出责任表现为“低重心”趋势。节能环保的外部性强，信息复杂程度高，适合主要作为省级财政事权，依托激励相容机制，可部分委托市级来履行支出责任。省级的名义支出平均占比仅为10.40%，通过对市级的节能环保补助后，其实际承担的支出占比大幅上升至92.30%，今后省级政府应着力提高其名义支出的比重。结合以上四项省级为主的财政事权可知，除了节能环保事项达到了既定的划分目标外，教育、科学技术和公共安全三项均表现为市级政府所承担的支出责任明显过重，基层政府支出压力偏大。因此，省级政府应重点在此三项公共服务项目中提高其财政事权和支出责任占比，逐步担负起以省为主的主体责任。

    以市级为主的两项财政事权中。公共文化的外部性范围有限，但其信息处理复杂程度高，应以市级政府承担为主。市级名义上平均承担的公共文化支出占比75.35%，可见市级已成为公共文化服务的事权主体；接受省级转移支付后，支出占比小幅降至56.93%，省与市大致平均分担了公共文化支出责任。考虑到市级公共文化的差异化、辖区性及提供效率等，建议省级可适当减少此项转移支付，将部分支出责任归还于市级政府。城乡社区事务是典型的辖区内外部性公共服务，其信息处理复杂度高，适合以市级政府担当为主。市级的名义支出比重(99.69%)和实际支出比重(93.35%)都显示出市级承担了绝大部分的支出责任，此项财政事权和支出责任划分效果较好。

    五、研究结论与政策选择

    本文以“政府需做何事”—“政府需支出资金”—“政府可获得资金”为关系链条，以搭建政府间财政事权和支出责任划分的理论框架；政府间财政事权和支出责任划分标准应遵循外部性、信息复杂性和激励相容。

    以四川为样本来评估2007年-2017年间省与市财政事权和支出责任划分效应，研究发现：一是省与市总体性支出责任配置上，省市名义上分担比例是14.52%:85.48%，而实际上承担比例则变为62.79%:37.21%。虽然省级名义支出比重偏低，却通过转移支付分担了较多的市级支出责任。二是省与市结构性支出责任配置上，维持性、社会性和经济性支出中省市名义分担比例大致为14%:86%，表现为市级负担的财政事权和支出责任过重；但经过省级转移支付调节后，省级在三类财政事权上的实际支出占比分别提高到31.29%、49.63%和63.56%，体现了不同的省级介入程度。三是省与市功能性支出责任配置上，适合省市共担的财政事权中，省级名义上承担的社会保障(27.81%)和医疗卫生(4.96%)支出比重均过低，实际分担比例则上升为68.28%和70.64%，基本符合理论预期。适合省级为主的财政事权中，省级名义上承担的教育(11.46%)、科学技术(21.37%)、公共安全(15.62%)和节能环保(10.40%)支出比重明显偏低；即便考虑转移支付后，除了节能环保项目省级实际承担了92.3%外，其余三项均有悖于以省级为主的原则。适合市级为主的财政事权中，公共文化支出市级名义承担75.35%，实际分担比例下降为56.93%，省级介入较多；城乡社区事务则做到了以市级为支出责任主体。据此，优化四川省与市财政事权和支出责任划分的政策选择是：

    (一)调整省与市财政事权和支出责任划分结构

    中央与地方政府间财政事权和支出责任划分改革预示着中央会逐步上收部分财政事权，如社会保障、医疗卫生、教育等，由其来承担相应的支出责任。基于保障省级宏观调控、基本公共服务均等化和区域协调发展的要求，可适当增加和上移部分财政事权的省级支出责任，通过提升省级总体性的名义支出比重，缩小与实际支出比重的差距，可确保市级能专注于提供区域性公共服务。

    三类财政事权中，维持性事权可由省级政府加大分担比例，以缓解市级的一般公共服务支出压力，将节约的资金优先保障基本公共服务。社会性事权最贴近民生事项，适合部分上收至省级进行统筹管理，省级应增加社会性事项的直接投入比重，并以社会保障、医疗卫生和义务教育为突破重点。经济性事权适合以市级承担为主，以服务地方经济发展，应逐步减少省级的经济性投入占比；但考虑到目前全省正在进行众多重大经济项目，涵盖电子信息、装备制造、生物医药、新材料等领域，短期内省级的经济性支出不宜下降过快。

    考察的八项重点财政事权项目中，省级应稳定省市共有的社会保障和医疗卫生项目的支出占比，根据财力宽裕度可逐步提高投入比重；需大幅提升以省为主的教育、科学技术和公共安全项目的支出分担比重，节能环保的投入比重可继续保持；宜适度减少公共文化的省级投入占比，让公共文化和城乡社区事务回归到以市为主的定位。

    (二)设计省与市财政事权和支出责任划分清单

    根据“外部性、信息复杂性和激励相容”三标准，逐步理顺省级专有、市级专有和省市共有的财政事权范围，并明确对应责任主体，哪项财政事权出现问题，则问责对应的责任主体。

    省级财政事权定位于宏观调控、司法公正、经济社会协调发展、基本公共服务均衡等跨区域、外部性强的公共服务；市级财政事权集中在外部性不显著、地域信息性强、信息处理复杂、直接面向基层民众、由市级提供更方便有效的基本公共服务；省市共有财政事权则承担具有地域管理信息优势，但对其他区域的外溢效应明显的公共服务。省级财政事权原则上由省级承担支出责任；市级财政事权由市级承担支出责任；省市共有财政事权根据各项基本公共服务事项的重要性、受益范围和均等化程度等确定省市间支出责任分担方式，可选择按比例分担、项目分担或标准定额补助等。这里选取八项重点财政事权和支出责任划分清单作为示范(表3)。

表3  四川省与市财政事权和支出责任划分清单

    (三)动态匹配省市间财力与支出责任

    在明晰省市财政事权和支出责任划分后，需进行相应的财力调整，以确保省市两级政府具有足够的财力来履行各自的支出责任。在稳固现有省与市财力分配格局的基础上，财力应向财力薄弱、困难的市下沉，提高增值税等收入的市级分享比例，优化非税收入分成机制，逐步建立地方现代税费体系，提升市级的自主性财力水平。

    省级通过大量转移支付来增强市级政府提供基本公共服务的财政保障能力，其结构合理与否尤为重要。省对市的转移支付改革方向是完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付。一般性转移支付下设共同财政事权分类分档转移支付，完整反映和切实履行省级承担的共同财政事权的支出责任。均衡性转移支付旨在弥补部分市级履行财政事权的支出缺口，促进区域间基本公共服务均等化，不应对其资金用途加以限制，应向革命老区、民族地区、边远地区、贫困地区倾斜。专项转移支付应按照财政事权与支出责任相匹配的原则分为委托类、引导类、救济类和应急类，严格规范其分配和使用，取消市级资金配套要求。

 

参考文献：

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〔11〕楼继伟.深化事权与支出责任改革 推进国家治理体系和治理能力现代化[J].财政研究，2018(1)：2-9.