高琳/浙江财经大学；高伟华/浙江财经大学东方学院；周瞾/上海财经大学

 

    内容提要：基于政策文本梳理了粤苏鲁浙四个省份的省以下财权划分演变，发现江苏、浙江和山东三省均采取分权化策略，但江苏和山东两省的分权行动早于浙江省，且后续得到不断强化，广东是唯一采取集权化策略的省份。进一步分析发现，山东和江苏两省的持续分权化策略与其追赶动机密切相关，浙江省鉴于金融危机后经济持续下滑并被江苏省取代的局面，也开始加大分权力度。而广东省的集权行动与其省内突出的地区发展差距是相适应的。四省之间的比较显示，省以下财权划分具有较强的工具化色彩，本质上是在追求本省经济增速与均衡省内发展差距之间权衡的结果。

    关键词：分税制  省以下财权划分  经济增长  地区平衡

 

一、引言

    1994年开始全面推行的分税制财政体制是新中国成立以来堪称最具规模和最具深度的一次财政体制改革，它搭建起了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基础框架，成为我国构建现代财政制度的起点。在分税制改革后的二十余年中，中国经济社会各项事业取得长足发展，但同时也出现了一些问题，诸如经济增长缺乏效率、地区发展差距扩大、环境恶化、高房价、公共服务有效供给不足等，引起了社会各界的强烈关注和担忧。不少研究者将此归咎于分税制改革所造成的地方政府收支不匹配。加之中央政府往往出台政策却要求地方政府出钱落实（所谓的“上面点菜、下面买单”），导致地方政府尤其是基层政府（主要是县、市政府）财政压力过大，地方政府的行为出现异化。针对地方政府的收支不匹配，分税制以来决策层先后提出推进了“财权与事权相适应”、“财力与事权匹配”和“事权与支出责任相适应”三种完善思路。^[1]

    无论是分税制改革本身还是此后三次体制完善，着眼的都是中央和省级政府的财政关系，而对于省以下政府间财政关系，中央迄今没有规定统一的思路和方案。省级政府拥有相当程度的自主权来决定本省的财政体制。尤其是省以下财权划分，有些省份参照分税制的思路推进，但有些地区仍然留有包干制的成分。即使是按照分税制的思路，不同地区在税权归属和收入分享方案等方面也存在较大差异，最终形成多种省以下财权划分模式。^[2]从财权集中程度来看，财权划分无非分权化（税权向市县政府倾斜）和集权化（税权向省级政府集中的倾向）两种模式。那么，究竟应该如何选择？尤其关键的是，是否应该统一省以下财权划分模式？在对省以下财政体制改革走向的学术讨论中，一个基本的共识是认为基层地方政府应构建与其支出责任相匹配且稳定的财力保障机制。^{[3] [4][5]} 但对于是否应当统一省以下财权模式，学术界尚存在较大分歧。有学者认为，分权化是我国未来省以下财政体制完善的根本取向，因为这可以最大程度地激励基层地方政府的积极性。^[6]但也有学者指出，省以下财政体制不宜走向过度分权化，应当合理把握省级政府的财力集中度，一方面有助于省级政府实施宏观调控，另一方面能够增强省级政府的再分配能力，推进公共服务均等化，这对于省内差距大的省份尤其重要。^[7][8]席鹏辉基于福建省的个案研究的确发现，财权划分的分权化拉大了省内地区间公共品供给水平的差异。^[9]现有研究对于理解省以下财权划分模式的形成及改革方向大有裨益。但文献中主要还是观点的陈述和思辨，经验证据仍然较为缺乏。为数不多的实证分析要么针对单个省份样本展开，要么将经济发展水平差异悬殊的省份放在一起进行研究，而忽略了经济发展水平相似但财权划分策略存在显著差异的省份间的比较。

    为弥补现有研究的不足，本文选取广东、江苏、浙江和山东四个沿海经济大省进行比较案例研究。四省堪称我国省域经济的第一方阵，GDP总量规模长期以来位于省级地区前四名。[1]从这个层面来讲，四个省份具有较强的同质性，这也使得四省之间存在“你追我赶”的竞争态势。而为了实现快速追赶或维持竞争中的相对领先地位，采取分权化的财权划分策略就是一个非常重要的手段，因为分权化模式的财政激励效应要明显强于集权化，能够有力提升基层地方政府发展本地经济的积极性。因此，四省经济发展水平的同质性非常适合用于检验“经济增长诉求是否引致分权”的动力机制。但分权并非没有边界，正如现有研究已经指出的，如果省内地区间发展差距突出，省级政府将不得不采取相对更为集权化的策略来增强省级政府的地区协调能力。本文所考察的四个省份的省内地区均衡发展程度恰恰存在较大的差异性，这种异质性无疑给我们检视“非均衡发展是否引致集权”的动力机制又提供了很好的机会。通过政策文本分析和统计分析，我们发现省以下财权划分存在分权化（税收收入向市县政府倾斜的倾向）和集权化（税收收入向省级政府集中的倾向）两种截然不同的策略，[2]不同策略背后反映了“增长-平衡”的权衡逻辑。增长的逻辑是，赋予低层级地方政府更多的财权，激励其发展经济的积极性，以此推动省域经济的快速增长；而平衡的逻辑是，让省级政府集中更多的财力以平衡省内地区间经济社会发展的差距。四省之间差异化的财权划分调整策略与各自省域的经济社会发展格局是相适应的，体现了省级政府在财政体制设计上具有较强的灵活性。

    二、省以下财权划分模式的四省比较

    （一）省以下财权划分的政策文本概览

    表1梳理了分税制改革以来至2016年期间，四个省各自发布的涉及省以下财权划分的政策文本。可以看到，山东省发布的政策文件数量相对最多，共7项，其余三个省均发布了5项相关政策。从发文机关来看，多数文件都以省级人民政府的名义发布，但江苏和山东分别有2项和1项文件是省委和省政府共同发布的，凸显了两省对省以下财政体制的格外重视。另外，从政策发布的时间来看，绝大多数文件都是在2002年之后发布的，表明各省在推进完善省以下财政体制上基本上遵循了中央政府的改革推进节奏，最近五年来政策发布的频率相对较高。值得一提的是，2016年中央全面推开营改增试点后，广东和山东两省很快发布了省以下增值税收入划分的过渡性方案，但江苏和浙江尚公开发布相应文件。

表1  四省发布的涉及省以下财权划分的政策文件

资料来源：作者基于公开资料整理得到。

 

    （二）四省财权划分的文本分析

    基于梳理的政策文件对四省省以下财权划分的基本特点及其趋势展开分析和比较，具体如下。

    1.广东：集权化行动的努力

    根据粤府〔1995〕105号文，广东省从1996年开始正式在全省实行分税制财政管理体制，省以下的收入划分情况如表2所示。从中可见，广东省将实施宏观调控所必须的税种和税源较为集中的行业税收收入划为省级固定收入，将适合基层征管的税种划为市县固定收入，将同经济发展直接相关、收入规模较大的税种划为省与市县的共享收入，这一举措较大程度地保证了省级政府所能集中到的财力。此后，2002年广东省根据中央所得税改革规定进一步明确所得税收入划分问题，但该年省与市县收入划分体制没有调整，仍遵照粤府〔1995〕105号文执行。

表2  1996年改革后广东省财政收入划分范围

政府层级	省级	市县级
固定 收入	1．地方铁路和南方航空运输税营业税，金融、保险、信用合作营业税； 2．省属企业所得税，上缴利润，计划亏损补贴 3．固定资产投资方向调节税， 4．省级基本建设改贷归还收入 5．省级专项收入	1．市县所属国有企业所得税， 2．城市维护建设税，房产税，车船使用税，屠宰税，资源税（不含海洋石油资源税），印花税，土地使用税，农业税，农业特产税，契税，耕地占用税，国有土地使用权有偿出让收入
共享 收入	1．纳入省电力局总承包方案的电力企业纳税的增值税 2．消费税、增值税每年增量中央按1:0.3系数返还部分 3．营业税、企业所得税（不含市县国有企业和省属企业所得税）、个人所得税、土地增值税40%	1．其他增值税的25%部分（75%部分归中央）及增收100%部分 2．营业税、企业所得税（不含市县国有企业和省属企业所得税）、个人所得税、土地增值税40%

 

    到了2010年粤府〔2010〕169号文发布时，省与市县的收入划分体制进行了调整。调整前后对比情况如表3所示。此次调整提高了省级政府在营业税、大部分所得税和土增值税收入的分享比例，加大了省级政府的财力集中力度，具有明显的集权化倾向。2014年发布财税体制改革总体方案时，指出要将房地产税等财产行为税成为县（市）级主体税种，但这是一项中长期行动计划，截止目前尚未实施。从粤府〔2016〕60号文的内容来看，2016年对省以下增值税收入划分方案的调整基本保持了省与市县现有财力格局总体稳定，没有明显的集权化或分权化倾向。

表3  2010年改革前后广东省收入划分比例变化

 

    2.江苏省：持续分权化

    2001年，江苏省政府决定调整分税制财政管理体制，要求“坚持‘效率’优先，兼顾‘公平’，允许地区间存在合理差距”（苏政发〔2001〕3号）。在上述指导思想下，收入划分开始向各市倾斜，即取消省集中增值税12.5%部分和印花税、城镇土地使用税、资源税、土地增值税、排污费、水资源费等按比例分成以及税收返还增量省集中0.05的政策，原上交省部分，以2000年为基数，实行定额上交。2008年发布苏发〔2008〕15号文，要求加大省级财力下倾力度，改革大部分税种的省集中方式。2014年又发布苏政发〔2014〕12号文，要求继续坚持财力向下倾斜，将新增财力主要用于市县发展，并健全市县的基本财力保障机制。可见，江苏省的省以下财权划分具有明显的分权化特点，而且是持续分权化。以上几次重大的收入划分调整情况汇总在表4。

表4  江苏省省以下收入划分的主要调整

 

    3.山东省：持续分权化

    根据鲁政发〔2002〕21号文，山东省决定从2002年1月1日起，改革按企业隶属关系划分所得税、营业税收入的办法，对企业所得税和个人所得税收入实行中央、省与市按比例分享，对地方营业税收入实行省与市按比例分享。此后，鲁政发〔2003〕112号文对所得税分享比例进行了明确。2005年，山东省为促进县域经济社会协调发展，收入划分开始向县级政府倾斜，规定除主体税种外，房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税、耕地占用税等收入原则上全部划归县级所有，市级不再集中，省下划的储蓄存款利息个人所得税，原则上全部留给县级。2013年，山东省为进一步促进以市为单位整体提升县域经济发展水平，下划部分省级收入给市县，其中，由省级分享的一般企业营业税、企业所得税和个人所得税的调整情况如表5所示，与此同时，此次改革继续强调市以下财政体制的配套调整应将财力向县倾斜。2016年，当山东省针对全面营改增而出台调整省以下增值税收入划分过渡方案时，其实施原则之一是：调动市县发展积极性。除省级保留企业外，按照属地原则将中央下划增值税收入全部下放到市县，调动各地发展经济和培植财源的积极性（鲁政发〔2016〕21号）。可见，山东省仍在继续谋求向市县分权来激励市县发展经济的积极性。

表5  2013年改革前后山东省省以下收入划分的主要调整

 

    4.浙江：高度分权的基础上进一步分权

    浙江是样本省份中较为特殊的一个省份，在分税制改革之前，浙江省就早已实施省直管县财政体制，财权财力一直向县（市）政府倾斜。学术界也普遍认为，长期实施省直管县也是浙江颇具特色的县域经济的一个重要推动力。我们发现，分税制改革之后，浙江省在完善省以下收入划分体制的同时，有进一步加大向基层政府倾斜财权财力的趋势。2003年发布的浙政发〔2003〕38号文，采取按行业税种以及按比例分享等规范办法，划清省与市、县（市）政府收入来源，明确分成办法。为充分调动市、县的发展积极性，更加突出财政体制对地方经济发展的导向和激励作用，2012年发布浙政发〔2012〕85号文，对全省金融业和电力生产企业税收收入进行了调整（如表6所示），总体上具有分权的趋势。2015年发布浙政发〔2015〕41号文就加快建立具有浙江特色的现代财政制度提出了指导意见。为贯彻落实41号文，进一步调动省与市、县（市）积极性，省财政厅随后发布浙财预〔2015〕50号文，在收入分成上，继续对少数民族县，少数加快发展县和海岛地区作适当照顾，规定淳安等10个市、县（市）的省分成比例为0，武义、三门等2县的省分成比例为10%，玉环县省分成比例为15%，选择性地加大了向县（市）的分权力度。

表6  2012年改革前后浙江省省以下收入划分的主要调整

 

    （三）四省财权划分政策调整的量化分析

    为了更加直接地展示各省财权划分重大调整的效果，我们计算了四省2001-2017年的省级一般公共预算收入占全省一般公共预算收入的比重（以下简称省级收入占比），[3]如图1所示。尽管省级收入占比的变动还可能与各省产业结构以及宏观经济形势等因素有关，但由于各省财权划分调整政策所涉税种基本都是财政收入的主要贡献力量，因此，省级政府和省级以下政府收入分成的重大调整，仍然应当可以从省级收入占比这一指标值的变动得到一定的甚至显著的反应（比如出现跳跃性的变化）。一个基本的判断是，集权化行动应该提升省级收入占比，而分权化行动会降低省级收入占比。

    观察图1，从横向维度上看，广东省的省级收入占比系统性地高于其他三个省，表明广东省的财权划分模式要比其他三个省更为集权化。从时序维度上看，最能反映财权划分政策调整效果的是广东和山东两省，其中，广东省级收入占比在2011年的跳跃性上升充分捕捉到了2010年出台的收入向省级政府集中的政策效果，而山东在2013年的跳跃性下降也有力地捕捉到了当年的大力度收入下放行动。江苏和浙江两省的分权化行动一定程度上得以体现，但相对没有那么突出。

图1  2001-2017省级收入占比的四省比较

 

    三、省以下财权划分策略的动力机制分析

    基于对政策文本以及量化指标的分析，总的来看，四省的省以下财权划分走向特点是：广东省是唯一采取了集权化行动的省份，其余三个省均采取分权化策略，但分权化行动的时间节点及频率存在差异。那么，为何不同省份的财权划分调整策略存在不同？这种差异与各省实际在多大程度上又是相适应的？

    根据第二代财政分权理论以及对中国中央地方财政关系的研究，当一个国家/地区需要更快地推动经济增长时，往往会更倾向于采取分权化的策略，即让地方/下级政府从经济发展当中分享到更多的财政收入，从而激发地方政府/下级政府发展经济的积极性。^[10][11][12]但如果当一个国家/地区内部的经济发展差距较大时，往往需要高层级政府集中更多的财力，用于平衡地区间的发展差距，尤其是保障基本公共服务的均等化。因此，评估四个省财权划分调整策略是否适当，有必要对各省及省内地区间经济社会发展状况展开分析。

    （一）追求省域经济的快速增长对财权调整策略的影响

    在中国的政治集权-经济分权体制下，地方政府的一个突出行为特征就是辖区间的竞争，有学者曾形象地将其概括为“为增长而竞争”。^[13]对于本文所考察的四个省份而言，都是中国省域经济的第一方阵，彼此间竞争激烈。因此，无论是否遭遇外部经济环境的冲击，各省都有可能通过调整省以下收入划分体制，比如让市县政府分享更多的财政收入，以此激励市县政府发展经济的积极性，推动全省经济实现更快增长。理论上，这种可能性在初始经济水平相对靠后的省份应该更高，因为存在强烈的追赶动机。

    对于本文考察的四个省份而言，在分税制改革之初，浙江和广东两省的人均GDP相对较高且相差很小，而江苏和山东两省相对较低，尤其是山东省，其人均GDP大约只有浙江省人均GDP的70%。[4]在随后的五年（1996-2000），四省的省以下收入划分体制均未发生重大调整，人均GDP的相对排序也维持在初始格局。人均国民收入水平的差距促使江苏和山东两省存在很强的追赶愿望。于是，正如政策文本分析部分所展示的，江苏省在2001年、山东省在2002年和2005年开始采取财权向市县倾斜的分权化举措，此后，江苏省在2008年、2014年，山东省在2013、2016进一步加大财权下倾力度。与之不同，浙江省虽然在2003和2004年也出台了省以下财政体制的相关政策文件，但此时主要都是为了起到完善体制、规范管理的作用，并没有采取像江苏和山东两省那样显著的分权化举措。类似的，广东省虽然在2002年出台政策进一步明确所得税收入划分问题，但也并未涉及税收收入分享比重的重新调整。浙江省此后在2012年出台的财政体制调整政策中，也着手进一步强化县级政府的财权，在浙江省长期实行“省直管县”财政体制的背景下，县级政府已分享了主要的财权，此时进一步放权，无疑表明浙江省再次寄希望于进一步激发县级政府发展经济的积极性，以尽力扭转金融危机以来浙江省经济增长势头持续下滑的局面。

    综合上述分析，江苏和山东两省实施财权分权化策略后相对更快的经济增长，恰恰也是政策制定者所希望看到的结果。从这个意义上讲，江苏、山东两省的持续分权化策略与两省为了推动本省经济快速发展的诉求是相适应的。

    （二）省内地区间发展差距对财权调整策略的影响

    考察省内地区间的发展差距，既可以从县级辖区也可以从地市级辖区着手，本文选取地市级辖区展开分析。这主要是因为，县级辖区层面的差距可以分解为地市级辖区之间的差距和地市级辖区内的差距，而地市级辖区内部的差距又与地市级政府与所辖县级政府的财政体制有关。因此，如果在县级辖区层面展开分析，会使得我们无法聚焦到省级政府与省以下层级政府的财权划分关系。在衡量省内地区间经济社会发展差距上，同样采用人均GDP来测度经济发展水平，同时使用人均医疗卫生机构床位数来衡量社会发展水平（公共服务供给水平）。需要指出的是，医疗卫生机构床位数只是众多公共服务的一个方面，但鉴于《中国城市统计年鉴》和《中国区域经济统计年鉴》中地市级辖区数据的可得性和数据质量，医疗卫生机构床位数是可获得的时间跨度最长、数据质量又相对最好的一个公共服务指标。

    从四个省份各自所辖地市级辖区历年的人均GDP均值来看，在分税制改革之初，广东省地市级辖区层面的平均经济发展水平遥遥领先，其领先优势一直持续到2009年才开始被江苏省取代。但是，广东省各地市级辖区经济发展水平的差距也是最为突出的。本文用变异系数来测度省内地区间的经济差距（省内地级辖区人均GDP的变异系数=地级市人均GDP的标准差/地级辖区人均GDP的均值）。图2显示，分税制改革以来的20年当中，广东省各地市级辖区人均GDP的变异系数尽管有所起伏，但任何一年在四个省份中都是最大的，而且是大幅超过其他三个省。[5]这意味着广东省内发达地区的经济发展水平远远超过欠发达地区的经济发展水平，省内差距巨大。[6]

    另外三个省的省内经济差距与广东省存在很大的不同。首先观察浙江省，尽管浙江省地市级辖区的平均经济发展水平在大多数年份仅略低于广东省，但浙江省内地区间经济发展却要均衡得多，而且几乎不存在波动。江苏和山东两省的省内地区经济差距程度介于浙江省的低差距和广东省的高差距之间，且两省的省内差距较为接近，走势也基本相似。

    广东省相对最为突出且分税制后相当长一段时间内不断扩大的省内经济差距，促使广东省不得不考虑省内地区间的协调发展，而增强省级政府的财力集中度，从而给予相对落后地区更大的财政支持无疑是缩小地区经济差距的最为直接的手段。由此不难理解，广东省在省级收入占比持续下降多年后（见图1），终于在2010年开始启动较大规模的收入集权化行动。相反，江苏、浙江和山东三省相对低得多的省内经济差距，使得他们在财权划分行动中可以较少受到省内发展差距的掣肘，将更多的精力用于追求省域总体经济增长。换言之，江苏、浙江和山东三省相对较低的省内经济差距使得他们具备了推进乃至持续推进财权分权化行动的条件。

图2  四省1995-2013地市级辖区人均GDP的变异系数

 

    图3进一步考察了省内公共服务水平（人均医疗卫生机构床位数）的地区差距状况。可以看出，广东省内公共服务水平地区差异化程度的时间趋势与省内地区经济发展水平差异化程度是高度一致的，而且仍然也是四个省份最高的，反映出广东省内地区间的经济差距也直接导致公共服务水平产生了巨大的差距。对于浙江、江苏和山东三省，省内地区间公共服务水平总体上都是趋向于越来越平衡。其中，浙江省的地区平衡程度相对是最高的，虽然不如在经济发展水平中表现那么明显，但基本也体现了这一特点。山东省初始的地区间公共服务水平差距较大，仅次于广东省，但地区差距的缩小速度较快，到了2013年，其地区平衡程度甚至略高于浙江省。江苏省初始的地区间公共服务水平差距是相对最小的，其地区差距格局在1995-2001年期间非常平稳，从2002年开始缓慢下降。鉴于公共服务的地区差距和经济差距状况类似，因此，它在驱动各省财权调整上的作用逻辑也与经济差距因素一致，对此不再赘述。

图3  四省1995-2013地市级辖区人均医疗卫生机构床位数的变异系数

 

    可见，无论是在经济发展水平层面还是在公共服务供给层面，广东省内的地区差距程度无疑都是最大的，而且，在分税制改革之后的很长一段时间内，省内的发展差距都在持续扩大。在这种局面下，我们也就不难理解，为何广东省采取了增加省级财权的行动，因为只有省级政府集中了更多的财力，才可能向薄弱地区实施必要的支持，减少地区差距。因此，广东省的省以下财权划分走向与理论预期完全一致，也符合广东省实际情况。换言之，对于广东省而言，其出于省内均衡的诉求大大超过了推动经济增长的诉求。与广东省截然不同，浙江、江苏和山东三个省均没有出现巨大的地区发展差距。虽然山东省地区间公共服务水平的差距在分税制改革之初较高，但很快就大幅下降了。相对较为均衡的省内经济社会发展格局，为这些省实施进一步的分权化改革提供了良好的基础。因此可以看到，江苏、山东两省都较早地出台了旨在强化向基层地方政府倾斜的财权调整方案，而浙江省在2012、2015年也加入到了进一步向县级政府分权的行动中来。表7总结了四个省份的财权划分调整策略及其与本省经济社会发展状况的适应性。

表7  分税制以来省以下财权划分调整的四省比较

地区	财权初次调整前的经济社会发展相对状况	财权调整 的特征	财权调整 的频率	财权调整与理论预期是否一致
广东省	水平高、差距大	集权	2010	一致
浙江省	水平高、差距小	分权	2012、2015	一致
江苏省	水平低、差距居中	分权	2001、2008、2014	一致
山东省	水平低、差距居中	分权	2005、2013、2016	一致

 

    四、结论

    本文考察了广东、江苏、浙江和山东四个沿海发达省份的省以下财权划分调整策略及其背后的动力机制。研究发现，四个省中只有广东省实施了集权化的财权调整策略，其根本原因在于广东省内巨大的地区经济社会发展差距，促使广东省必须考虑增强省级政府的再分配能力。江苏、山东和浙江三省都实施了旨在增强基层地方政府财权的分权化举措。其中，江苏和山东两省由于初始经济发展水平相对较低，追赶甚至赶超的动机非常强烈，因此，两省都相对较早地开始推进分权化改革。浙江省长期实施省直管县财政体制，财权已经主要在集中县级政府，但是由于金融危机以来浙江经济增长所受到的严重挑战，使得浙江省在2012年开始考虑进一步激发县级政府的活力，由此采取了进一步向县级政府分权的调整策略。

    本文基于典型样本，揭示了省以下财权划分调整背后的行动逻辑。这是一个关于“增长-平衡”的权衡逻辑，即省以下财权划分是省级政府在追求本省经济的快速增长与均衡省内发展差距之间权衡的结果，当一个省迫切希望获得相对更快的经济增长时，就倾向于采取分权化的策略，而如果一个省想要扭转省内地区间巨大的发展差距时，集权化策略成为恰当的选择。而地区间激烈的（潜在）竞争强化了分权化调整的行动逻辑，导致省以下财政体制变动过于频繁，由于这样的频繁调整具有强烈的工具化色彩，因而可能与省以下财政体制的制度化建构目标产生冲突，这一点，未来有必要借助于更多的省份样本展开进一步研究。

 

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