李杰刚、李志勇/河北省财政厅；高子达/河北省科技厅

 

内容提要：财政是国家治理的基础和重要支柱。县级财政作为宏观调控的直接落实者，必须在转移性收入与地方税收入方面进行合理匹配。基于河北省直管县的实证研究，县级财力主要依赖地方税和上级转移性收入，地方税收入和转移性收入存在此消彼长的关系，总人口规模、人口密度和非税收入占比等间接影响地方税体系的构建。据此，构建地方税体系，既要在顶层设计中考虑上级转移性收入因素，又要稳步加快地方税体系构建进程，还需动态确定地方税收同转移性收入规模比例。

关键词：县级财政  地方税体系  转移性收入  效率原则  公平原则

 

一、引言

“十二五”以来，我国经济步入“新常态”，加之“营改增”改革的全面铺开，地方财政收入增速逐渐趋缓。与此同时，落实党中央国务院重大部署、推进“四个全面”战略布局，对地方增加财政支出提出了更高要求。日益趋显的地方财政收支矛盾表象，实际上体现了我国分税制财政体制基础运行层面的逐步调整。如何综合应对这一现实问题，赋予地方财政必要的调控财力和灵活的调控手段，就成为继预算管理改革之后，我国财税体制改革需要急切面对的重大问题。

财政是国家治理的基础和重要支柱。深化财税体制改革，“完善税收制度”是重点，“完善地方税体系”更是一项非常重要的任务。从现实国情看，县级财政是我国各项财税改革的最终落实者，承担了大量上级转移性收入，完善地方税体系，必须要考虑转移性收入规模及相关影响，才能科学确定地方税收规模及影响因素，正确发挥好财政的基础和支柱作用。因此，研究并构建地方税体系，县级转移性收入是绕不开的一个必要话题。

从转移性收入视角研究地方税体系问题，本质上是上级政府同县级政府的最优分权问题。截止目前，我国学界已对转移性收入和地方税收规模的关系有一定认识，如张翠华（1997）最早做出了划分税种作为初始分配、转移支付制度作进一步纵向或横向调节的功能定位；何庆光（2009）实证提出“转移支付和地方税收入与财政分权之间呈现正相关关系”，李俊英（2014）提出我国“集权化的收入分配模式在支出分权化的趋势下导致地方缺乏稳定的税收收入”，其他一些学者则在地方税政策设计中专门提出转移支付配套改革建议，如邓子基、唐文倩（2012），杨志勇（2014），李波（2014），王秀文（2014），朱为群、唐善永、缑长艳（2015），黄洪、朱盈盈、明仪皓、周毅（2015）等。上述研究，为从转移性收入视角研究地方税体系构建提供了基本的理论探索。

近年来，国内学者开始以县级财政税收与转移支付关系为对象开展实证研究，并得出有价值的研究结论。李一花、李齐云（2014）提出“规范县级政府财政收入行为和赋予县级政府制度内财力自主权”已是当务之急，实际论证了当前构建地方税体系的必要性。刘华、景迪阳（2015）提出了“不断完善地方税体系，提高增值税地方分享比例，保持地方税收收入的稳定，并控制转移支付的规模”的政策建议，开始触及转移性收入和地方税税收收入规模比例问题。刘畅、马光荣（2015）认为，“在转移支付总量不变的前提下，提高一般性转移支付比重、压缩专项转移支付比重不会造成地方政府规模膨胀”，实际上侧重于转移性收入结构性调整对地方可用财力的影响。刘怡、刘维刚（2015）认为，政府间共享税收分享和地方征税努力存在负相关关系、实际税收分享和征税努力存在正相关关系，对转移性收入与地方收入关系在机制层面进行了深度刻画。毛捷、吕冰洋、马光荣（2015）认为，不合理的地方税收收入结构容易扩大转移支付的“价格效应”，从而加剧“粘蝇纸效应”，应将“加快建设地方税系，培育受益性强、税收竞争弱的税种”作为解决上述问题的主要突破口，明确了我国地方税体系改革的内容重点。

通观相关成果可以看出，我国学界已经关注了转移性收入与地方税体系的关系，并从转移性收入视角对构建地方税体系进行了一定探索。但就具体内容看，受现实改革进程的影响，相关研究忽略了影响转移支付和地方税收入规模的人均财力、人口密度、非税收入规模、总人口规模等因素，未能回答在上述因素的共同影响下，如何合理确定县级财政转移性收入与地方税收入的比例关系，如何规范地方税税收行为问题。对上述问题进行科学合理的解答，已经成为我国税制改革和转移支付制度改革进程中必须直面的现实问题。

二、基本假设及推断

财政是国家治理的基础和重要支柱。推动国家治理体系和治理能力现代化，必须要求各级政府具备必要的财力保障。在现行分税制财政体制下，赋予地方政府必要的财力保障，必须满足两个重要的前提条件：一是必须确保单一制国家的长治久安。中国是一个统一的、实行单一制政体的国家，确保国家长治久安是各民族根本利益所在，实行分税制首先必须满足这一根本利益需要。二是要赋予地方政府适度的治理能力。分税制的核心是分权，是政府向市场分权、中央政府向地方政府分权，只有适度放权才能激发各级地方政府治理活力，实现国家治理体系和治理能力现代化。

经济基础决定上层建筑。地方政府治理体系和治理能力现代化的推动要素，映射到财力保障上，就是转移支付和地方税收。其中，转移支付是确保单一制国家长治久安的必要制度安排，地方税收是赋予地方政府适度治理能力的必要途径。两者的共同组合和相互作用，既决定了地方财力对地方政府治理的保障能力，也反映了单一制国家的集中治理水平和分权程度。地方税收与转移性收入的关系，形式上是此消彼长，本质上是集权和分权问题，直接决定治理体系和治理能力的政治体制架构。因而，考察单一制国家的治理体系和治理能力现代化，关键指标离不开地方税和转移支付的规模关系。

郡县治，天下安。在单一制国家体制下，作为行政管理体制的重要一环和宏观调控的直接落实者，县级政府在国家治理中地位重要、作用特殊，必须予以正确的激励和约束。激励方面，主要是避免一收就紧，要给予县级政府适当的可用财力及支配权限，这样才能确保地方灵活治理；约束方面，主要是避免一放就乱，要在体制安排特别是转移支付上对县级政府予以一定的事权和支出约束。这种激励和约束，在规范运行的政治体制下，核心就是保持收权和放权的最优平衡；其在财政方面的重要体现，就是保持县级税收收入与转移性收入的最佳配比。

县级地方税收和转移性收入之和构成了县级财政收入来源，决定了县级财政对经济社会发展的保障能力。但这种保障能力，既需要规模指标、也需要结构指标来进行衡量。规模方面，就是县级财政总收入规模，结构方面就是前述县级税收收入与转移性收入的最佳配比。在现行分税制体制下，地方税收收入和转移性收入的结构状况反映了政府间治理水平和能力。其中，转移性收入规模反映了中央对地方的治理水平和治理能力；地方税收规模反映了地方政府的自主调控能力；两者的最优规模组合反映了国家对地方治理的最佳水平。

在规范的分税制体制安排下，地方税收入和转移性收入的规模配比取决于政府间收入划分安排，基本上维持大体规模比例不变。我们当前推进的财税体制改革，虽然在目标设计上维持中央和地方现有基本财力格局不变，但毕竟本质上是政府间利益关系的深刻调整，因而在转移支付和地方税收方面还需要进一步的优化设计。优化的抓手无非两方面：一是优化转移支付制度，确保转移收入主要用于调节地区间财力差异、维护中央政府的集中统一、实现区域间公平分配和基本公共服务均等化。二是构建地方税体系，赋予地方政府一定程度的收入组织权力，激发地方政府的内生发展动力。两个抓手相互作用，相互协调，缺一不可。上述两种因素的不可分割性，决定了我们在推进地方税体系构建时，除考虑影响地方收入的因素外，还必须同时考虑转移性收入影响因素的影响。

总体看来，当前的财税体制应当兼顾公平与效率。所谓公平，就是在财税体制设计中兼顾各层级的再分配权益平等。平等原则主要用于衡量政府的转移性收入，可以用人均一般性转移支付收入、人均专项转移支付、人均财力等衡量。所谓效率，就是资源配置的效率，就是在财税体制设计中鼓励各地优先发展，其发展成效的衡量指标可由人均地方税收入、非税收入比重等指标来衡量。此外，一个地方的总人口和人口密度等状况，也是影响转移性收入和地方税收入水平的重要因素。构建地方税体系，就要综合考虑上述因素的影响。

三、影响因素的实证分析

（一）模型构建及指标设置

为探讨各影响因素在财税体制设计中的作用，根据前述假设和推断，本文拟构建模型做实证分析。因变量主要包括人均财力和人均财政转移支付，分别按照各县总人口进行平均计算，其中，人均财政转移支付既包括人均一般性转移支付收入，又包括人均专项转移支付，而经济发达地区获取的财政转移支付量可作为反映“效率优先”还是“公平优先”取向的重要指标。人均地方税收入、非税收入比重、总人口、人口密度等指标可视为重要影响因素。

1.人均地方税收入。反映一个地方经济发展水平的最重要指标之一，是指按照总人口计算的人均地方税收入，即地方自有财力。

2.非税收入比重。考察财政收入结构和质量对财政转移支付的影响。分税制之后，财权和财力向上级集中，县级事权和财权不匹配，因而维持了一定比例的非税收入。与地方税相比，非税收入规范性程度较差，具有一定的随意性且易加重企业负担。

3.总人口因素。省对财政直管县均衡性转移支付政策中，对各项基本公共服务支出大多采用总人口因素进行分配，但因基本公共服务供给存在“规模效应”，总人口规模大的县，人均所分摊的基本公共服务支出成本相应较低，总人口规模小的县，人均分摊的基本公共服务支出成本相应较高。^[①]若转移支付政策对总人口因素有所考虑，则回归系数应为负。

4.人口密度因素。用以反映地区间公共支出成本差异，由行政区内总人口除以总面积计算可得。人口密度是影响地区间公共支出成本差异的最重要因素，一个行政区域内人口密度越小，按照相同的务标准，政府提供公共服务的人均成本相应越高。反之，若一个行政区域内人口密度越大，若服务标准相同，则政府提供公共服务的人均成本就越低。^[②]若转移支付的目的是补偿地区间公共支出成本差异，则转移支付与人口密度应呈负相关关系。

（二）评价结果及政策含义

为增强研究的具体针对性，根据前述模型假定和数据可得原则，本文以河北省省直管县为样本进行实证分析。河北省省直管县众多，在人口、面积、财力、转移支付等方面几乎可以涵盖全国所有省直管县的情形，因而针对性更强，分析也更为具体。需特别说明的是，本文的地方税收入概念，涵盖了增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税以及其他税收收入中所有归县级地方政府的收入。

1.人均财力性转移支付影响因素分析

表1系采用2012年-2014年数据对模型（1）进行的简单计量回归。可以看出，该模型R-squared和Adjusted R-squared均在80%左右，拟合程度较好，可用以反映因变量自变量间的相关性。其中，人均财力性转移支付与人均地方税收入呈负相关（显著性水平均在1%以下，表明解释变量对被解释变量影响程度高），即人均财力性转移支付规模越高，人均地方税收入规模则越低，反之则反是。通过该回归结果还可看出，总人口和人口密度因素同人均财力性转移支付规模也存在显著的负相关，即人口规模和人口密度越大的县，其接受的人均财力性转移支付规模相对越小。上述情况表明，县级地方税收的最优规模，同转移支付、人口总规模和人口密度存在着紧密的联系。此外，非税收入比重指标同人均财力性转移支付存在一定的相关性，但2012年为负相关、2013年和2014年为正相关，且2012年和2013年仅在5%的检验水平下显著，其相关性还需要进一步的数据支持。

表1  2012-2014年河北省县级人均财力性转移支付影响因素分析

资料来源：根据2013-2015年《河北经济年鉴》和《河北财政年鉴》计算得出。

备注：***、**、*分别表示在1%、5%、10%的水平下显著。

 

2.人均专项转移支付的影响因素分析

表2系采用2012年-2014年数据对模型（2）进行的简单线性回归。可以看出，2012年和2013年模型的R-squared和Adjusted R-squared均在80%左右， 2014年模型的R-squared和Adjusted R-squared接近70%，模型拟合程度较好，可以解释变量之间的相互关系。其中，2013年和2014年人均专项转移支付与人均地方税收入呈负相关(分别在10%和5%的检验水平下显著)，与总人口和人口密度呈负相关(均在1%的水平下显著)。这一结果表明，县级地方税收规模越大，各县所接收的人均专项转移支付规模则越小，反之则反是；故专项转移支付可在一定程度上弥补地方税收的不足，有助于实现区域间基本公共服务均等化。在三个解释变量中，人口规模和人口密度同专项转移支付呈显著负相关，人均地方税收入同专项转移支付关系，2012年的计量结果不显著，2013年和2014年虽通过计量检验，但显著性程度明显不及总人口和人口密度两个指标。

表2  2012-2014年河北省人均专项转移支付影响因素分析

资料来源：根据2013-2015年《河北经济年鉴》和《河北财政年鉴》计算得出。

备注：***、**、*分别表示在1%、5%、10%的水平下显著。

 

3.人均财力的影响因素分析

表3系采用2012年-2014年数据对模型（3）进行的简单线性回归。可以看出，2012年-2014年模型的R-squared和Adjusted R-squared均在80%以上，模型拟合程度较好。其中，人均财力与人均地方税收入呈正相关，与总人口和人口密度呈负相关，三个解释变量的显著性都在1%以下。这一结果表明，县级地方税收规模越大，县级财力规模就越大，反之则反是；故增加县级地方税收可提高县级财力保障水平。总人口规模、人口密度同县级财力呈显著的负相关，2012年和2013年的非税收入占比同县级财力的相关性不显著，2014年则存在较为显著的负相关关系，这些都会在一定程度上影响到县级财力保障水平。

表3  2012-2014年河北省县级人均财力的影响因素

资料来源：根据2013-2015年《河北经济年鉴》和《河北财政年鉴》计算得出。

备注：***、**、*分别表示在1%、5%、10%的水平下显著。

 

四、结论及政策建议

（一）基本结论

基于河北省的上述实证分析，基本可得出如下三方面结论：

1.县级财力主要依赖地方税和上级转移性收入。对于县级财政而言，财政收入主要由县级地方税收收入，上级转移性收入（财力性转移支付收入和专项转移支付收入）、非税收入组成，但由于非税收入收支两条线管理，实际财力主要依赖上级转移性收入和地方税收收入，这是单一制国家财政分权改革下县级财政运转的基本规律。

2.地方税收入和转移性收入存在此消彼长的关系。从实证结果可以看出，人均财力性转移支付与人均地方税收入呈负相关，人均专项转移支付收入与人均地方税收入也呈负相关，总体上决定了转移性收入与地方税收入的负相关关系。在地方财力规模一定的情况下，这种负相关关系必然会导致收入结构呈此消彼长的变化。

3.总人口规模、人口密度和非税收入占比等间接影响地方税体系的构建。总人口和人口密度因素同人均财力性转移支付规模存在显著的负相关，同人均专项转移性收入也存在显著的负相关，确定地方税收规模，就必须考虑总人口规模、人口密度的影响。非税收入的影响虽然不确定性，但也是一个不可忽略的影响因素。

（二）政策建议

基于上述研究，推进地方税体系构建，必须在政策设计上关注如下问题：

1.地方税体系顶层设计必须考虑上级转移性收入因素。构建地方税体系，本质上是实现地方调控的灵活性和自主性，但这必须以尊重单一制国家政体为前提。因此，从有利于国家治理的角度出发，实现财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，就必须在地方税体系顶层设计中，充分考虑转移支付制度因素。具体而言，要按照现有中央和地方财力格局，在收入体制分享的基础上，合理划分中央对下转移性收入规模，由此确定地方税收入规模和税种结构；同时，进一步优化中央对地方、省对下转移支付测算办法，进一步推进事权和支出责任划分，合理确定一般转移支付和专项转移支付规模，增加一般性转移支付比重。在这一基本改革到位之后，再统筹推进地方税体系工作。

2.稳步加快地方税体系构建进程。按照财税体制改革要求，在营业税改增值税全面推开之后，仍然需要保持中央地方财力格局大体不变。保持财力格局大体不变，不可能只采用转移支付制度设计这一单一手段，还必须对地方进一步放权，使地方政府能够根据当地经济社会发展现实要求提供灵活的调控政策，这就必须推进地方税体系建设。因此，地方税体系建设是一个必然命题。这种情况下，无论中央还是地方，都应该稳步推进地方税体系构建进程，尤其是加快制度建设，严格中央政府的立法权威，强化地方政府在中央立法前提下根据自身权限范围开展的地方税立法、征管等活动，建立地方税征管执法监督检查机制等。

3.动态确定地方税收同转移性收入规模比例。地方税收规模结构并非一成不变，而是在各种因素影响下呈动态变化过程。推进地方税体系构建进程，必须综合考虑人口规模、密度以及非税收入等因素，合理确定并动态调整地方税规模及税种结构。具体而言，就是综合考虑各地人口规模、人口密度及转移性收入、非税收入规模，结合财政中期规划要求和改革趋势，合理确定地方税收规模并使之维持最优的财力占比。因各地情况千差万别，各地方政府税收规模和财力占比应避免一刀切。在地方税收规模动态调整的同时，合理确定并动态调整各地区的地方税种体系，完善地方税种、税目、税率调整的相关制度建设。

 

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