国家行政学院经济学部

    内容提要：当前，省直管县改革正面临负担过重、出路不明、进退两难的窘境。本文认为，省直管县的实质是城市化进程中县的出路问题，省直管县改革需要与我国行政区划与行政层级改革这一更大的系统对接，需要与我国高速城市化这一宏伟的历史背景联系起来，以理清思路、准确定位并据此设计相关政策措施。必须正面承认，城市化过程在行政区划方面的影响就是城市型政区扩大和以县为代表的农村政区有所减少。目前在推进省直管县方面出现的问题主要源于县的其它出路锁闭，进而导致省直管县政策“小马拉大车”，通道拥挤、不堪负荷。基于此，本文认为推进省直管县改革应当与“撤县设市”、“县改区”等其它涉及城市化进程中县的出路的政策同步进行设计规划，在此基础上，应将省直管县的政策目标重新锚定在“为农村的发展与稳定托底”上面，选择对象应为城市化进程中处于相对弱势、劣势的农业县、贫困县、边远县等，具体的政策手段有完善县级基本财力保障机制、发展现代农业、推进城乡之间要素交换等等，以推动农村与城市同时发展，共享增长与繁荣。

    关键词：省直管县  新型城镇化  行政区划

    党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革”。迄今为止，我国省直管县改革已大致经历了前后三轮。第一轮是2002年前后以财政省直管为主题的改革，二是2005年前后以强县扩权为主的改革，三是2010年后行政省直管为主的改革试点。从现在的情况看，相关改革已进行了十五年，但各方面对于省直管县的认识不是越来越清楚，而是越来越模糊；实践层面的省直管县改革的问题不是越来越少，而是越来越多；对于下一步省直管县如何进行，更是仁者见仁，智者见智。到底如何认识省直管县？如何定位省直管县？如何推进省直管县？本文试对此进行回答。

    一、当前省直管县改革面临的窘境

    省直管县改革是一个早已启动、迄今为止却仍没有完成的课题。继2002年、2005年两次高潮之后，2010年再次迎来了新一轮的省直管县改革试点。这一年，中央编办确定了安徽、河北、河南、湖北、江苏、黑龙江、宁夏、云南等8个省区30个县(市)进行试点，计划用三年左右的时间完成，以为全面深化省直管县改革提供经验。从参与试点的省来看，既有东部发达省份，也有中西部欠发达省份；既有普通省份，也有民族地区省份。从各省选择的试点县来看，既有经济强县，也有经济弱县，既有工业大县，也有农业大县和产粮大县，样本种类比较齐全。从试点内容看，各地推进省直管县主要围绕以下几个方面展开：一是进一步扩大试点县的经济社会管理权限，二是将调整试点县的管理体制，由原来的市管调整为省管，较多省对试点县采取了省内经济社会发展单列的方式。三是适度了调整干部管理体制、垂直部门管理体制、司法管理体制、人大政协体制等(张占斌，2013)。从效果上看，此次试点中无论是所取得的成绩、还是所反映出来的问题，都没有走出此前两轮改革的窠臼，而是与此前有着极大的相似性。比如成绩方面，试点县主要反映提高了行政效率、释放了县域发展实力、增强了统筹能力、有效地扶持了区域节点城市、稳定了粮食生产和农业基础，等等。在问题方面，也仍然是此前试点中一再反映出来的市县关系问题、省管理能力不足的问题、通过放权仍然不能促进当地经济社会良好发展的问题、县级政府履职能力素质不足的问题、垂直部门与当地发展所需脱节的问题、干部制度问题，等等。以此而论，这轮试点仍然没有达到效果、没有形成改革共识。事实上，现在各方面对于省直管县的认识不是越来越清楚，而是越来越模糊；实践层面的省直管县改革的问题不是越来越少，而是越来越多；对于下一步省直管县如何进行，更是仁者见仁，智者见智。具体可概括为以下三个“不清楚”：

    1.省直管县的政策目标不清楚

    从政策目标上看，2002年实施省直管县，主要目标是解决基层财政困难。2005年前后各地大力推行省直管县，主要目标是“强县扩权”(东部地区)或“扩权强县”(中西部地区)。2010年全国范围内的省直管县试点，主要想为全面实施行政省直管县积累经验。表面上看，每一次的政策目标都是清楚的，但连贯起来看，就会发现三轮省直管县的政策目标之间缺乏连续性，且每一轮的试点都未能“善终”，而是不了了之。如财政部曾于2009发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，要求在2012年底，全面实施财政直管县(民族县除外)，结果不了了之。2005年前后，各地争相对强县进行扩权、或者用扩权来强县，但最终是强县扩权有限，扩权也很难说就强了县，结果不了了之。2010年中编办推动的全国试点，拟拿出一套全面实施行政省直管县的方案，现在看来要达到这个目标也很难。换个角度，从各地的层面上看，省直管县在很大程度上成了万能药方，今天要应对基层财政困难，过两天要加快县域发展，再过些时候要保证农业大县、产粮大县不掉队，现在则是要推进新型城镇化，建设中小城镇等。总之，只要涉及到纵向行政体制调整的问题，都试图用省直管县达到“一招鲜”的奇效。

    2.省直管县的改革方式不清楚

    通过各地、各阶段的试点，各方面逐渐认识到，由于我国地域广大、各地情况千差万别，省直管县不能采用“一刀切”、“齐步走”的方式，应当“分类推进省直管县改革”。这一说法获得了广泛的赞同。但是，一旦落实到具体的操作层面，这里的“类”到底是指什么？如何分“类”？不同“类”的如何进行？现在看来仍然是大而化之、很不清楚。如有人认为“类”是地域概念，即分东、中、西部，在经济发达的东部地区，省直管县可先行一步，在经济相对不太发达的中、西部地区，省直管县可缓行一步。但是，一旦回到“真实世界”，就会发现这种建议在实践层面基本上没有价值，因为东部也有欠发达县，西部也有经济强县。还有一种“类”是按经济发展水平划分，其衡量指标主要是GDP总值与地方财政收入，以此划分，经济强县可率先进入省直管行列，或者通过赋予一些县相应的经济社会管理权限，将其培育成未来的强县。但实践中也可以看到，2009年以后，一些经济相对落后的产粮大县、民族地区的落后县、贫困县也陆续进入了省直接县的名单。如果用“乱花渐欲迷人眼”来的形容当前的省直管县改革，是一点也不为过的。

    3.省直管县的政策出口不清楚

    省直管县这一命题提出之初，各方面广为认同其实质是要重视农村的发展，特别是考虑到我国有70%的人口生活在县所辖的范围内，重视县的稳定、重视农村地区的发展就显得尤为重要。这一认识在有限的时间界限内，无疑是正确的，也是对早期工业剥夺工业、农村支援城市战略在一定程度上走偏的一种校正。但是，在基层财政困难问题得到初步缓解后，很多地方在选择省直管县的试点对象时，大多考虑的不是如何稳定农村、而是如何加快城市的发展，突出表现为强县扩权和扩权强县以及第三轮试点中一些省份集中力量培育未来的中等城镇。更重要的是，相当部分早已经事实上成为城市的经济强县、大县仍然滞留在省直管县的队列之中，与那些经济落后、财政匮乏的农业大县、民族县、边远县、贫困县争夺“省直管县”的帽子。这一现象所反映的实质是，对省直管县政策施行到一定阶段后，“已经发展起来的县应当往何处去？”这一政策“出口”不清楚。

    由于以上三个“不清楚”，尽管中央对于省直管县的方向一直十分首肯，多次在党和政府的文件中指出要深化省直管县改革，但在实践层面上始终困难重重、疑虑重重，难于推进。

    二、城市化已成为当代行政区划与行政层级的最大影响因素

    之所以出现以上三个不清楚，在相当大的程度上就“省直管县”论“省直管县”，没有将其与更加广阔、更加深远的两大背景因素相联系——一是我国行政层级与行政区划改革，二是我国工业化、城市化进程——进而导致“省直管县”政策本身负荷过重、独立难撑。

    省直管县是行政层级改革的一个组成部分。表面上看，行政层级与行政区划是一个地域概念。但究其实质，行政区划与行政层级是国家权力结构的空间投射。行政层级多还是少、行政区划是大还是小，取决于国家治理是否有效，取决于当时的政治、经济、军事、民族、外交等多方面的需要并现实地受制于当时交通、通信等技术手段。在我国漫长的古代时期，影响行政层级与行政区划的主要原因有两个，一是自然地理因素，即根据大江大河、崇山峻岭等形成的自然边界，这就是区划问题上的所谓“山川形便”原则；二是政治需要，即越过自然地理边界的束缚，有意混杂民族、风俗甚至地理，形成你中有我、我中有你，相互制约、相互牵制的格局。这就是区划问题上的所谓“犬牙相入”原则。此外，根据不同时期的不同需要，军事原因、民族自治、外交便捷等都可能对局部的行政区划产生影响。但总体而言，在传统中国，行政层级与行政区划问题更多是从中央政府有效统治的角度所做出的、自上而下的政治安排，起决定作用是政治因素而非经济因素。及至到了计划经济时期，由于我国总体上实行赶超战略，需要最大限度地调动和集中全社会资源，为此建立了从中央到省、市、县、乡的五级政府，实施纵向上的层层控制(从下管两级到下管一级)。可以说直到这个时候，政治因素在我国行政层级和行政区划上始终发挥着最为重要的决定性作用。

    改革开放以后，中国经济社会发生了巨大的变化。随着地方政府、企业、家庭、个人经济主体地位和积极性的被激活，中国社会纵向控制、横向流动严格缓慢的特征逐渐被打破，社会扁平化特征加强，社会流动性极大增加。特别是随着工业化过程加速，大量人口从农村迁移到城市、从西部到中部，昔日以耕读传家的中国社会正缓慢地由“乡村中国”变成“城市中国”。1978年，我国城镇人口为1.7亿人，农村人口总数为7.9亿人，城市化率仅为10%左右。到2011年，我国城镇人口总数为6.9亿人，农村人口总数为6.6亿人，城市化率提高到51%，在城镇居住的人口总数首次超过在农村居住的人口数。

    到2013年，我国居住在城市的人口总数已达7亿人左右，城市化率提高到53.72%。也就是说，从1997年起到2013年，我国每年大约有1000-2000万人从农村迁移到城市。遍观历史，数亿人从农村到城市，称得上是“数千年来中国从未有过之大变局”，这一巨大流动所带来的冲击，正深刻地改变着中国社会的面貌。当前在行政层级与行政区划方面呈现出来的种种问题，无不与此相关，省直管县作为我国行政层级改革的一个组成部分，自然也与此紧密相连。

    三、行政区划改革滞后是造成省直管县政策负荷过重的主要成因

    随着工业化、城市化进程的展开，巨量非农人口和非农产业的不断集聚对城市、农村同时都产生了巨大的影响。一方面，大城市走向特大、中小城市走向了更大，另一方面，农村走向了城市，具体表现为原行政建制下属于农村政区的县甚至乡镇，因为非农人口和非农产业的集聚，成为了事实上的城市，这样的事例不胜枚举。但与此同时，我国行政层级和行政区划却没有能同步顺应这一历史潮流的变化，大量已经发展起来的、事实上成为城市的县没有能进入城市型政区的行列，仍然被束缚在以县为名的农村政区之中。

    1978年，我国地区一级的行政区有310个，县级行政区2653个，乡镇级行政区6198个。仅仅两年后即1980年，乡镇行政区就达到54183个，增加了8.7倍，同期，县级行政区划仅增加122个，为2775个，而地区级行政区划仅增加了8个，为318个。到1984年，乡镇行政区划数达到历史顶点106439个，其中虽然有各地跟风而上的嫌疑，但也确能反映农村人口先行向镇汇集的趋势。同期，县级行政区划数小幅增加，达到2814个，地区级行政区划增长到322个。此后，区划改革方面的热点开始转向“撤县改市”，1986年，全国共有县级市150个，1991年增加到289个，到1993年增加到371个，1996年增加到445个，达到历史高点。1997年，国家紧急叫停撤县改市政策，此后基本停止。[①]。

    有必要专门讨论和回顾一下撤县改市政策的前前后后。改革开放以后，东南沿海一些地方的县城率先发展起来，无论是非农人口的比重，还是经济总产值都很快达到了1983年国家出台的撤县改市标准，也正是在这些地方，首先掀起了县改市的浪潮。客观地说，在这些地方进行撤县改市在相当大的程度上是顺时应势之举，而且确实促进了当地经济的迅猛发展，也得到国家层面的首肯。1993年，民政部修订了、颁布了新的撤县改市标准，这可以视为对基层首创行为的一种正面肯定。随后，广大内陆省份跟风而上，纷纷启动撤县设市的进程，有条件的要上，没有条件的创造条件也要上，以至出现了一些农村人口仍然占绝大多数的县虚假申报和“假性城镇化”现象，加之已获得批准的县大规模地进行城市基础设施建设，占用了大量耕地良田，威胁到我国粮食安全。1997年，民政部全面叫停了撤县改市。

    但人口流动、城市扩张的趋势并没有因为一纸公文而停止。撤县改市政策停止以后，这种由人口增长、经济发展驱动的行政区划改革欲望转而冲向“县改区”。从数字上可以看出，1997年，我国还仅有727个市辖区，但五年后即2002年就增加了100多个，达到830个，到2005年后，基本稳定在850个左右。2012年后又呈快速增加态势，2013年达到872个。

    驱动县改区的成因当然是多方面的。但是，已有的研究清楚表明，在这场“县改区”的浩荡大潮中，市由于担心实施省直管县进而失去对县的控制，影响未来的发展空间，因而在省直管之前抢先改区，是诸多县被改区的主要动因之一。但吊诡的是，由于有省直管县这一政策通道，一些本应成为市辖区的县竭力回避，采取各种或明或暗的抑制措施，进一步延滞了合理的区划改变，加大了省直管县功能与定位的扭曲程度。

    总之，在现行的行政体制下，农村政区与城市政区之间的转换极不为畅，撤县设市基本停滞、县改区也绝非易事。由于只有省直管县是唯一被许可、鼓励和开放的政策通道，因此所有与基层政区有关的改革都被自觉或不自觉地置于省直管县之下，所有与县级发展稳定相关的问题都被置于省直管县之下……以至于达到今天这样省直管县“说不清、道不明”的境地，陷于极大的尴尬之中。

    四、锚定省直管县的托底功能，配套推进行政层级与行政区划改革

    我认为，省直管县改革的实质是城镇化进程中县(或者说农村型政区)的出路问题。依情况与条件不同，县至少有三种出路，一是撤县设市，二是变成市辖区，三是继续保持县本身。一旦看清这一事实，就可以清楚地找到省直管县政策的主要应用对象，找到“分类推进省直管县”中那个至关重要的“类”。由此，省直管县改革推进的方式、出路等困惑各方的问题都将迎刃而解。

    1.省直管县改革就是要为农村发展稳定托底

    综合城市化进程以县为主的农村政区的改革，省直管县的政策目标应当锚定为农村的发展稳定托底。市场经济、城市化是把双刃剑，在获得经济效率的同时，势必同时会造就一些相对弱势的地区、产业和人群。相对于城市，农村无疑是弱势的，政府要为农村发展托底，要防止城市化这个火车在轰隆向前时仅瞩意城市而将农村落下。这当然是一篇大文章，但在行政改革层面，就表现为省直管县。具体而言，一是通过财政转移支付制度，保证农业县在运转、民生、基本公共服务等方面的需要，而这正是财政部门早已施行的县级基本财力保障机制。未来，还应进一步在保障内容、标准上下功夫。二是发展现代农业、规模农业，要通过健全体制机制，将城市的工商业资本、人力资本等，通过市场机制合理、有序地引导到农村和农业之中，推动农业经营向现代化、规模化方向发展。三是深化农村土地制度改革，建立城乡之间要素平等交换、自由流动的机制，共享增长与繁荣。总之，保护农村、稳定农村并不意味要将其与城市隔绝开来，而是一方面拥抱市场和城市，另一方面由政府出面，为其中可能蕴藏的风险托住底，保证城市与农村共享增长与繁荣。

    一旦政策目标确定“省直管县的出路”这一命题本身已经不成立了。不过，按照新型城镇化的规划，在广大的中西部欠发达地区，确有一些县要通过主动作为，将其培育为未来城镇体系一个节点，因此需要通过省直管县这种方式导入资源、导入机会。对于这些县，即使实行省直管，也只是一个方式和阶段问题，当其城市规模、非农产业、非农人口达到一定的程度，已具备城市的内核时，就应当及时撤县设市、或并入更大的区块发展。这一逻辑同样适用于在较长时期仍然以农业为主的县，长远而言，只有具备条件，就应当获得顺利转向城市政区的机会。

    2.修订设市标准，尽快重启撤县改市政策

    城镇化的过程同时也是部分农村政区转化为城市政区的过程。基于我国城市化的现实情况，应当尽快重启县改市政策，一方面为省直管县政策减负，另一方面对接新的政策出口。我们注意到，民政部冰冻多年撤县设市政策的背后，是对各地竞相争取行政级别、权力、机构、编制等上位的热烈诉求的畏惧与无力阻挡。因此，一旦要重新启动县改市政策，首先要解决的就是设市标准问题。对此，我认为需要掌握以下几个要点，第一，不宜再像1993年那样制订出基于GDP、财政收入等量化指标，原因很简单，因为一旦定指标，就免不了下面“做指标”，面对诸多完全符合定量指标、但实质上有水分的改市要求，民政部怎么选择都不会令各方满意。第二，要适度弱化行政级别与权力大小之间过于紧密的关联。从过往的经验上看，通过升格为市获得更高的行政级别、更大的权力、更多的资金支持是一些本来不具备设市条件的县采取种种措施“霸王硬上弓”、创造条件升格的主要动因。这一条不改，重启县改市政策，仍然将面临极大的不确定性。第三，操作上可先对东部众多已经事实上城市化的县或镇，对其进行设市确认。对于广大的中西部而言，一方面要追认部分已经发展起来的县设市，另一方面则通过预先设市、提前设市来主动培育一批节点城市，以优化我国城市体系，推动新型城镇化的健康发展。

    3.测试市县联系度，合理推进县改区

    基于区域经济健康发展的考量，对一些在地理位置上邻近中心城市，与其经济、社会等关联度极强的县，其发展方向就不是设市、而应当是改区。市场经济是自动扩展的经济，能自动地将周围的要素、空间等内卷到某种自发的秩序之中，进而获得区域协同、规模发展的巨大效应，这在长三角、珠三角已经看得十分清楚。对此，只能顺应，不能违背，绝不能因一县之私、一人之私，将这些应当同周遭城市协同发展的县也变成市。原因很简单，在我国现行体制下，多一个市，就多一道行政藩篱，就多一道阻隔要素流动的无形之墙。这对于与临近中心城市已事实上融为一体的县而言，有百害而无一利。具体操作上，可通过一系列指标，测试县与邻近市的经济联系强弱程度判别：凡是那些与中心城市空间距离较近、产业联系度高、资金人员信息往来频密的县，其行政建制上的取向都是改区，以维护市场经济内在联系，促进区域经济一体化的逐渐生成。

    4.市县关系：从“市辖县”、“市管县”到市县分治和跨区域协作

    必须说明，省直管县改革触动的是市县关系，而不是市本身的存废。正如本文一再想阐明的那样，城市化进程意味着越来越多的城市型政区的出现，意味着一些原来是农村的县将变成市。除了那些可改成区的县将融入市、成为市的一部分以外，那些撤县设市的县、那些未来仍然是县的县，与市之间应当是平行关系而非所辖关系。市县各自在特定的区域内实施行政管理，相互之间的往来与交换主要基于市场原则，将来也会根据具体需要发展出某种跨行政区的合作关系等，总之，市县之间的关系是分治、平等、共存而非替代与包含。进一步地，在更多的农村型政区演变成为城市政区之后，逻辑上的确会引出省如何管理众多市县的难题。这是一篇大文章，既涉及到省级行政区改革、也涉及到政府与市场的边界划分、政府职能转变、政府间事权清单以及政府管理创新等多方面的问题。可以想象这是一个复杂、漫长的过程。但正是这样一个问题引出另一个问题，解决一个旧问题又迎来一个新问题，才可能在不伤筋动骨的情况下促使结构性变革缓慢地发生。而这正是我国渐进式改革的内在逻辑。关键在于改革方向的稳定明确、改革节奏的把握以及永远向前的改革态度。

    总之，省直管县问题的实质是城市化进程中县的出路问题，是城市化进程中我国城乡转化、城乡一体化中的一个问题。就“省直管县”论“省直管县”是没有出路的，必须将其与更深刻的背景相联系(城市化)，必须将其与更大的系统对接(行政区划改革)，必须与“撤县设市”、“县改区”等配套推进，才能看清楚当前关于省管县问题的出处和解决问题的出路，才能在纷繁复杂的各方诉求中坚持省直管县的政策初衷与方向，稳步推动省直管县改革向纵深推进。

参考文献：

〔1〕张占斌，苏珊.罗尔.中国新型城镇化背景下的省直管县体制改革.经济社会体制比较，2012年第6期.

〔2〕冯俏彬.创新跨区域行政体制 促进区域协同发展.改革内参，2014年11月，第42期.

〔3〕张占斌.省直管县改革新推进.中国行政管理，2013年第3期.

〔4〕陈喜生.对目前省直管县体制的五点思考.人民网，http://theory.people.com.cn/GB/49154/49369/8795486.html.

〔5〕王开泳.行政区划视野下我国城市化发展的现状、问题与对策.工程研究——跨学科视野中的工程，2011年第3期.

〔6〕江苏省社科联课题组.关于深化省管县体制改革的几点建议.决策参阅，2013年第9期.

〔7〕孟白.河南省直管县体制改革试点情况调查研究报告.改革内参，2013年第10期.

〔8〕省直管县是改革政府层级体制的突破口——安徽省推进省直接管理县体制改革试点的实践与探索.中国机构改革与管理，2012年第5期.