厦门大学经济学院
内容提要：本文认为我国政府预算改革目前正处于向完善权力制约机制的传统预算和提高财政预算资金效率及有效性的新绩效预算同时演进的双进程之中。双进程演进同时追求双重改革目标是我国政府预算改革的必然选择，但也面临着许多矛盾和冲突。为确保我国政府预算改革双进程路径顺利演进的关键在于加强对政府预算的政治控制，健全政府预算体系，积极推进预算透明度的建设，实施“全口径”预算管理，真正建立起公开、民主的政府预算管理制度。
关键词：政府预算改革 传统预算 新绩效预算 政府预算体系 预算公开
自1999年我国启动政府预算改革以来，通过编制部门预算、推行国库集中支付制度、实施政府采购制度、进行政府收支分类改革、深化“收支两条线”管理等一系列制度改革，我国初步建立了与公共财政改革相互适应的现代政府预算制度，取得了较好的效果。然而，当前我国的政府预算依然存着预算体系不健全、透明度不高、预算口径完整性欠缺、预算约束软化以及预算资金使用效率低下等诸多问题。因此，我国政府预算的进一步改革势在必行。明晰我国政府预算的改革目标、有效解决我国政府预算目前存在的问题，才能确保我国政府预算制度的不断优化。
一、强调行政权力约束控制和资金使用效率提高并重：政府预算改革的双重目标确立
一个国家政府预算改革首先需要考虑的问题就是当前本国政府预算所处的发展阶段和预算改革的基本目标。
从西方市场经济国家政府预算制度变迁的路径来看，政府预算改革走的基本上是一条从强调行政权力约束控制和投入为主导的传统预算向强调资金使用效率和结果产出为导向的新绩效预算的变迁路径。西方市场经济国家的政府预算产生于封建社会向资本主义社会过渡时期，其产生的主要目的是方便新兴的市场和资本力量确保控制和决定政府收支活动，避免其对市场的过度干预和破坏。在此背景下产生的传统预算制度十分强调对政府收支的控制和使用财权财力的约束，主要是通过加强立法机关对行政机构的监督和控制。这也是与当时自由主义经济思想、“小政府大市场”、“夜警国家”盛行的市场经济制度相适应的预算制度。随着凯恩斯政府干预经济思想的兴起，西方市场经济国家普遍笼罩在财政赤字阴影之中，政府的财政压力及危机不断扩大，从而迫使其不断加强对政府预算制度的改革，以缓解财政压力。从西方市场经济国家近代预算制度的改革与演进来看，就在于寻求一个如何使预算资源配置最有效率的理想制度，几乎每隔一、二十年就产生新的政府预算制度架构。如1920年代的分项排列预算、1940年代的功能预算、1950年代的绩效预算、1960年代的设计计划预算、1970年代的零基预算、1980年代的自动控制预算，以及1990年代的新绩效预算。这一系列的预算改革从总体上来说，均是政府为了减轻财政压力，提高财政资金使用效率、有效性的过程。通过对传统预算制度的继承、修正、改革，新绩效预算制度的建立，市场经济国家完成了由注重投入转为注重产出、由以控制约束为主向追求预算效率为主导向的转变。
西方市场经济国家的预算制度改革的单项演进给予了我们两点启示：首先，政府预算制度的演进并非一成不变的，而演进的方向需要以发展阶段和经济、财政制度为基础，并和其相适应。所以明确当前政府预算制度改革所处的阶段至关重要；其次，政府预算制度的改革与目标的取向大致可以分为以控制约束权力为导向的传统预算方向和以效率产出、绩效结果为导向的新绩效预算方向。二者并非相互对立或者替代关系，而是在不同发展阶段中强调不同的制度改革重点。
我国的政府预算制度改革，在先后经历了计划经济时期既缺乏内部行政控制又缺乏外部政治控制的“前预算时代”和社会主义市场经济制度建设初期，逐步改革政府预算制度的“准预算时代”后，1999年的政府预算改革启动标志着我国的政府预算改革逐步进入了与建立与社会主义市场经济制度和公共财政制度相适应的制度框架的“预算时代”。然而，就当前所处阶段而言，我国的预算制度还处于既缺乏完善的控制约束能力又缺乏较高的预算效率，欠缺绩效考量的“预算时代”初级阶段。当前我国政府预算存在的预算体系不健全、透明度不高、统计口径不完整、预算软约束和资金使用效率低下、浪费严重的这些问题均反映了政府预算权力约束机制的缺乏、控制力的不足、财政监督的弱化和缺乏绩效的导向。权力约束不足和绩效低下的“预算时代”初级阶段是我国政府预算制度目前所处的位置。
因此，就当前我国的政府预算制度改革目标而言，强化权力约束机制，完善监督机制和提高财政资金使用效率，注重绩效评估可以说均是十分重要的改革目标。我国的改革实践也证明了这一点。1999年以来我国先后推行的部门预算制度改革、国库集中支付制度改革、政府采购制度改革以及强化人大预算监督措施等改革都不断强化了我国政府预算的行政控制和立法机构控制力度，向着强调控制导向为主的传统预算目标改革而努力趋势明显。与此同时，通过项目预算绩效化改革、财政支出绩效评价、绩效指标体系建立和实行绩效评估等方面的一系列尝试，我国的政府预算改革同时也在不断强调财政资金的使用效率和对产出绩效结果给予更多的关注。可以说我国政府预算向着强调绩效结果和产出为主的新绩效预算目标改革的信号也同样明显。因此，可以说强调权力约束，加强政治控制(即传统预算)，依法理财和强调财政支出的绩效(新绩效预算)均是当前我国政府预算制度改革所追求的目标。
二、从理论融合到制度创新：我国政府预算改革双重目标选择的必然性
首先，就理论而言，公共财政建设要求我国政府预算改革走双进程的演进路径，同时追求传统预算和新绩效预算双重目标。
1.转变政府职能的需要。公共财政的深化改革要求政府必须进一步转变职能，由经济建设型政府向提供公共服务型政府继续转变。政府职能的转变需要我国政府预算制度改革的配合。一方面，转变政府职能应限制政府过大的行政权力，防止政府通过行政权力侵入市场，或依靠规则制定者和市场参与者双重身份的重合制造行政垄断，侵害市场经济。这就要求政府预算的改革必须限制和控制政府行政权力，防止政府通过不合理的财政政策、税收优惠、财政补贴和随意的财政支出妨害正常的市场竞争行为，尤其要严格控制政府和国有企业之间的利益输送链条，进一步斩断二者之间由于身份模糊导致的利益输送，确保政府中立的市场经济规则制定者和公共服务提供者的角色，从政府预算制度的角度限制政府的权力，通过传统预算化的政府预算改革促进政府职能转变；另一方面，转变政府职能同样需要注重政府活动的产出结果和绩效评估。转变政府职能，促使政府退出竞争性领域，专心提供公共产品和服务，就需要对政府的活动进行合理的绩效评估，建立合理的指标体系，针对政府应有的职能进行考核，确保政府活动提供的公共产品和服务是市场所需要的，并同时兼具效率和有效性。这就要求政府预算改革必须考虑绩效和产出导向，通过政府预算的绩效考核评估，指导政府财政支出的方向，提高政府财政支出的效率。因此，政府职能转变要求我国的政府预算改革走双进程的演进道路，同时追求双重目标。
2.改变政府理财模式的要求。近年来我国财政收入增长较快，年均以2倍GDP的速度快速增加。政府在与企业和居民个人划分国民收入分配中占据越来越大的份额。过去粗放式的政府理财不仅效率低下、浪费巨大，而且对资源配置、收入分配和经济增长起到了负面的影响。政府财政资金如何使用、使用效率如何直接关系到经济能否持续增长和我国公共财政深化改革的成败。要改变政府理财模式就要求我国政府预算制度相应变革。一方面，改变政府理财模式要求通过预算法治化和依法理财来限制政府权力。首先，改变过去财政投入的经济建设性偏好。将大量无序和粗放式投入“铁公基”项目的资金转变为投入社保、医疗卫生、文化教育等公共民生领域。其次，控制政府财政支出和地方政府债务的过快增长。控制住政府“乱花钱”的冲动，防止地方政府债务进一步扩大。通过追求政府预算改革的传统预算原则，限制过度膨胀的政府行为和权力，进而改变政府的理财模式，确保政府财政资金的合法、合理使用和政府债务的适度规模；另一方面，改变政府理财模式要求改变过去粗放式的财政资金使用方式，强调财政资金的使用效率和有效性，通过产出和结果考核来对财政资金使用进行合理的绩效评估，通过过程控制和结果控制的方式对财政资金进行精细化的理财和使用。这就要求政府预算制度改革通过追求新绩效预算化的原则，“从传统重收轻支的粗放模式转到重增收节支精细化管理的模式上来” ，通过追求政府预算改革的新绩效预算化原则，注重考核政府理财的绩效水平，促进政府理财模式的改变。因此，政府理财模式转变要求我国的政府预算改革走双进程的演进道路，同时追求双重改革目标。
3.公共产品和服务供给的制度保障。为市场提供公共产品和服务是公共财政最为重要的职能。而作为公共财政制度的核心，政府预算制度就是保障政府为市场提供必要、充分的公共产品和服务的制度保障。政府预算制度通过将政府行为目标与有效提供公共产品相结合，以制度形式保障了公共产品和服务的供给，进而确保财政的公共化方向。因此，一方面，作为公共产品和服务供给的制度保障，政府预算制度需要对政府行为进行有效的限制和约束，确保政府的财政收支活动以为市场提供公共产品和服务为核心，防止政府行为失范，挤占公共民生领域的资金进行经济活动，防止不断扩大的预算资金变为官僚系统失衡的行政支出。所以政府预算制度改革通过追求传统预算化原则的目标，能够有效限制政府的行为，以制度形式保障政府对市场的公共产品和服务的提供；另一方面，作为公共产品和服务供给的制度保障，政府预算制度需要加强对政府收支活动结果的绩效考核，确保政府收支活动的效率和有效性。通过建立指标体系加强对产出和结果的考评，防止政府提供公共产品和服务的收费活动异化为无序的乱摊派、乱收费现象，防止政府提供公共产品的支出活动异化为无效率的乱投资，防止政府提供公共产品和服务异化为政绩工程、面子工程。所以政府预算制度改革通过追求新绩效预算化原则的目标，能够有效的对政府提供共公共产品和服务的收支活动及结果进行绩效考评，以制度形式切实保障政府对市场公共产品和服务的提供是市场需要的和满意的。
其次，就预算改革实践而言，进行制度创新，走双进程演化路径，同时追求传统预算和新绩效预算的双重目标也是我国政府预算改革的必然选择。
1.政府预算制度改革的必要条件。考虑到我国从计划经济下国家财政向社会主义市场经济下公共财政逐步转变的现实路径和当前改革中存在的权力制约失衡、财政资金使用效率低下等一系列现实问题，双进程的演化路径是我国政府预算制度改革的必要条件。一方面，只有约束政府权力、规范政府行为才能够完全改变计划财政下政府行政权力边界缺失的局面，保障财政资金收支分配的客观、公正；另一方面，只有对政府财政活动进行绩效评估才能够改变现实中财政资金使用效率低下的局面。可以说，对政府权力的约束是进行新绩效预算改革的基础要求，而对预算进行绩效化改革则是约束政府权力的有效手段，二者相互促进，共同构成了我国政府预算制度改革的必要条件。二者缺一，都无法使我国政府预算制度得到真正的质的变革。
2.化解财政压力和困境的需求。我国的财政收入虽然近年来增长速度较快，但考虑到财政支出规模增长速度更快，财政赤字日益增大，我国财政的收支矛盾依然严峻。另外，分税制改革以来，中央财政的比重有了很大的提升，财政情况较为充裕，然而目前我国的基层财政，尤其是县乡财政处于捉襟见肘的局面，财政压力较大。因而在实践中如何依靠政府预算制度规范政府行为，约束政府权力，确保政府将有限的财政资金优先适用于公共民生领域，同时不断提高财政资金的使用效率，通过科学合理的预算安排，确保财政资金产出的高效，成为了我国化解财政压力和困境的现实需求。
因此，无论是理论的融合还是实践中的制度创新，我国政府预算改革走双进程的演化道路，同时追求传统预算和新绩效预算双重目标的改革方式是目前我国政府预算改革的最优选择。
三、从现实冲突到矛盾化解：我国政府预算的具体路径
走双进程的演化道路，同时追求传统预算原则和新绩效预算原则的双重目标是我国政府预算改革的最优路径，但是实践中这条最优路径并非一帆风顺，依然可能存在着重重矛盾。由于传统预算化的改革目标实质在于约束和限制政府行政部门的权力，通过立法机关对其约束，防止政府行政机关行为失范，因此限制政府行政机构的权力是改革的要求。而新绩效预算化的改革目标实质在于提高财政资金的使用效率，确保产出和结果的绩效，这就要求在一定程度上给予政府行政部门一定的资金使用权和自由裁量权。从这一个角度来看，我国政府预算改革追求的双重目标似乎存在着一定程度的矛盾和冲突。这些冲突表面上看是政府尤其是行政机构权力限制程度之间的矛盾和权衡。然而回到改革本源来看，政府预算改革无论是追求传统预算目标，还是追求新绩效预算目标均是要建立健全政府预算体系，形成一个适应市场经济发展要求的现代政府预算制度。因此，必须从以下几方面来进行改革，才能化解矛盾。
第一，通过强化行政控制导向，完善部门预算制度改革。继续推进以部门预算制度改革为中心的预算管理制度改革，完善政府采购、国库集中收付制度、政府收支分类等改革，在行政层面进一步强化控制，使预算收支管理权集中统一于财政部门，确立财政部门核心预算机构的地位。在现有部门预算改革基础上，配合全口径预算管理改革，将部门的各种财政性资金、各单位收支全部纳入部门预算编制，建立健全预算决策机制，并且规范各部门各单位的预算编制和执行行为。
第二，完善《预算法》，加快推进政治控制导向的预算制度改革。应积极推进人大对政府预算的外部控制。(1)修订和及时出台《预算法》，进一步明确和细化人大对预算审批权力，从制度上建立健全人大的预算监督和审查权。明确人大常委会初审的法律地位以及相应的权力与责任，规范预算调整和变更的审查，建立预算调整程序。(2)理顺预算过程中人大与党委、政府之间的关系，落实人大在预算收支控制上的权力。一是在预算收入方面落实人大审查、批准政府的税收、收费与债务政策的权力，约束政府在收入汲取方面的权力，尤其是征税的权力。二是落实人大在在政府支出政策的形成过程中的权力，确保税收最后被用来生产纳税人所需要的公共服务，真正做到“取之于民、用之于民”。(3)加强报送人大审批的政府预算的全面性。加快推进全口径预算管理和政府预算体系建设，将所有政府收支以完整的政府预算体系形式提交人大。进一步规范地方政府的债务行为，将地方政府的债务预算提交人大审批。进一步细化预算编制，尤其是专项转移支付资金的预算编制，以便于人大更好地审核这些预算资金的使用。(4)改革人代会制度，提升人大代表预算审查能力。考虑改革人代会制度，实现人大代表专职化，增加人大内部的人员与编制，强化专业人才的培训，提升人大代表预算审查能力。
第三，逐步推进“全口径预算”的政府预算管理，健全政府预算体系。“全口径预算”的基本含义和要求是所有的政府收支都纳入预算管理中。它包括两个层面的含义：一是财政部门在行政层面对所有政府收支的“全口径”管理；一是各级人代会在立法层面对同级政府所有收支的“全口径”控制和监督。从政府预算编制的范围来看，它是一个包括政府一般预算、国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保障基金预算在内，同时各预算间资金往来渠道规范透明，所有政府收支有机衔接的复式预算体系。从预算审议的内容来看，它要求所有的政府收支全面完整地在预算中反映并受到立法机关的有效监督。因此，“全口径预算”管理与控制导向的现代预算制度是相适应的。为此，应在新的《预算法》中明确规定各级政府所有的收支都要纳入预算管理中。并对不同性质的政府收支实行不同的预算管理方式。借鉴国际经验，立足于我国国情，对纳入统一预算框架中的所有政府收支合理分类，按照复式预算体系的要求，分别编制若干预算，并根据这些预算的不同特点与性质，规定不同的预算管理制度：对于不指定具体用途，可由政府部门或立法机构在各支出项目间分配的政府收支，立法机构按照年度性原则进行审议；对于有专门资金来源和明确的支出标准和用途的基金性质的预算，不通过批准年度拨款方式，而是通过制定相关法律条款，规定收支范围，同时以独立的预算报表单独反映或以辅助文件体现在年度预算草案中，在形式上设立多张预算报表和在报表外做进一步的说明，来实现立法机构审批权、知情权和监督权。
第四，积极推进政府预算透明度制度建设，真正做到公开理财、民主理财。(1)完善《政府信息公开条例》对预算信息公开的要求。根据政府预算信息的性质，应该在政府信息公开条例中明确规定社会公众对预算信息的基本权利；逐步扩大预算信息公开的范围，进而从根本上向社会公众开放政府预算信息；对于暂时不应公开的例外情况，要从原则上进行限定，避免各级政府自行扩大不予公开的范围。(2)提高预算公开信息的易读性和公开的渠道。预算是一门技术含量很高的学问，在提供预算报告的同时，可以针对报告中的难点和易混淆点，通过附注表格的方式进行解释，还可以借鉴香港经验，提供简单易懂的预算报告漫画版，使得预算报告更有亲和力与魅力。同时，为了方便社会公众查阅预算信息，应该丰富预算公开的渠道。(3)加大部门预算公开力度。应在明确规定各级政府部门预算的基础上，要求各部门建立规范的财务制度，健全管理制度，逐步要求部门公布全部门的综合数据，逐步细化公开的数据。公开的预算信息应规范、清晰，详细程度逐步提高，条件成熟的部门可以公开到具体的项目。
第五，从体制机制上，建立对政府预算执行的绩效考核机制和绩效评价指标体系，并建立健全政府预算绩效评价的专门法律法规。还应建立健全各部门预算公开的问责机制，并将其纳入政绩考核体系中。在政府提供公共产品和服务的领域给予政府一定的自由裁量权和资金支配权，便于政府提高公共产品和服务的供给效率，通过结果导向的绩效评估确保政府财政资金的效率和有效性。
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