林江、曹越/中山大学

内容提要：地方财政在我国财政体系中有着重要地位，对我国国民经济发展起着基础性的作用，在改革开放进程中也取得了不小的成就，但近年来，地方财政中的问题也日益突出：县乡财政困难问题越发严重，公共财政的要求难以实现，地方财政事权与财权财力严重失衡等，制约了地方政府职能的发挥和地方经济的发展。本文试图对我国地方财政改革与发展中存在的问题及成因进行分析，并对如何完善我国地方财政体制、进一步推动地方财政改革与发展提出了相应的对策建议。

关键词：地方财政  改革  财政体制

一、引言

地方财政，作为国民经济发展的重要推动力，其改革与发展和地方经济增长、人民生活水平提高、公共服务均等化的推进均有着密切的联系。党的十八大报告指出：“要加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。”可见，如何实现理想的公共财政模式，构建公平有效、科学现代的地方财政体系，已经成为目前我国地方财政改革与发展的核心问题与基本思路。

1994年分税制改革之后，我国财政体制改革朝着正确的方向迈进了一大步，初步建立了适应社会主义市场经济发展要求的公共财政框架，有效的发挥了财政的职能作用。目前，我国已经建立起了“以流转税为主、所得税为辅”的税制体系，地方财政规模不断壮大。2011年，我国财政收入首次突破10万亿元，2012年，公共财政收入达到11.7亿元。其中，中央财政收入56133亿元，增长9.4%；地方财政收入61077亿元，同比增长16.2%。与此同时，财政支出规模亦逐年增长，2012年达到12.6万亿元，同比增长15.1%。伴随着地方财政实力的不断加强，人民群众对公共产品及服务的需求也在不断增长，这不仅为地方财政支出带来压力，也使地方财政事权与财权之间的矛盾更加突出。另外，我国目前推行的政府层级改革、结构性减税、“营改增”，以及未来可能会逐步推开的房产税、环境税征收等财政与税收政策都会对地方财政造成不同程度的影响。因此，地方财政改革的实施不仅要着重解决制约我国地方财政发展的各项问题，还需要使地方财政改革的发展方向与国家其他财税政策改革相适应。本文从我国地方财政运行中存在的问题入手，提出了进一步推进我国地方财政改革与发展的对策建议，着重探讨了我国地方财政体制的改革和完善，具有一定的现实意义。

二、我国地方财政改革与发展中存在的问题及成因分析

(一)地方财政体制有待完善

1.地方政府财权与事权存在不对称问题。1994年我国实施的分税制财政体制改革，主要是调整了中央与地方政府之间的事权和财权范围，但对省以下各级地方政府之间的事权和财权划分没有做出统一规定，各地在推行分税制时出现了事权下移、财权上收的问题。一方面，增值税、企业所得税、个人所得税等主体税种几乎都成了共享税。以增值税为例，部分省规定，如果省级财政征收到增值税，省级财政的边际留成率为25%；如果县级财政征收到增值税，县本级财政只可留成10%，省级财政提走15%。财权财力层层上收导致基层财政困难，严重制约了基层政府的财力壮大，继而影响其职能作用的发挥。另一方面，省市县之间的事权划分模糊、笼统，重叠交叉明显，经常出现“你中有我，我中有你”的情况。又由于我国正处在经济体制的转轨时期，事权划分经常处于变动中，导致转移支付缺乏合理的事权和支出划分前提，影响了地方各级政府有效发挥其应有的职能作用。

财权的层层上收与事权的划分不明还造成我国地方财政事权与财权的严重失衡。对比表1和表2可以看到，我国地方财政收入占财政总收入的比重虽然逐年稳步增长，从2007年的45.9%增加到2011年的50.6%，然而地方财政支出的比重亦逐年增加，从2007年的77%增加到2011年的84.9%，地方财政收入与支出所占比重之间的差距始终保持在30%以上，并且有扩大的趋势。这种财权与事权的不均衡不仅会加大地方财政支出压力，恶化基层财政困难，还可能会导致地方政府对上级转移支付的依赖更加严重，缺乏财政自主权。

表1  2007年-2011年我国中央和地方财政收入及比重

单位：亿元、%

表2  2007年-2011年我国中央和地方财政支出及比重

单位：亿元、%

2．地方财政转移支付制度不够完善。近年来，地方各省份在中央对地方财政转移支付制度不断完善的背景下，也相继建立了省以下的纵向财政转移支付体系，包括财力性转移支付和专项转移支付等。地方财政转移支付制度虽取得了一定的成效，但仍存在结构不合理、地方依赖程度过高、级次过多等问题。

我国现行的财政体制创下了“两个世界之最”：地方政府支出占全部支出的比重最高；地方财政支出对中央的转移支付依赖程度最高。尤其是对于经济欠发达地区，地方财政支出中有一半以上都要依靠中央转移支付。这种现象在省以下的地方财政格局中同样存在，经济欠发达的市县对上级转移支付依赖程度很高，自主财权财力相当有限，只有依靠上级转移支付才能正常运行，保障民生支出。另外，省级财政对市县的转移支付多为专款专项，一般性转移支付规模较小，这种转移支付方式虽然能更有效引导地方政府的支出行为，但如果专款专项的比重过大，分类过细，将会极大地限制基层政府根据自身发展实情进行财政支出和公共服务供给的行为，反而影响了资金的使用效率。专项转移支付所带来的资金配套压力更使本就困难的市县财政局面雪上加霜。

与此同时，转移支付的层级过多，链条过长，导致财政拨款不够及时，效率较低，且在转移支付资金下放的过程中，层层截留、雁过拔毛的现象时有发生。这些都会对转移支付资金发挥其效用产生不利的影响。

3．地方财政中收费制度不规范。我国现行的地方税大多呈现征管难度大、收入不稳定、税基较窄、税源较分散的特点，地方税制的建设缺乏明确的方向和目标，弱化了地方政府组织税收收入的能力。这种现状迫使地方政府将收费作为收入的主要渠道。然而由于缺乏规范的标准，收费种类多而繁杂，难于管理，费政管理部门职权分散，导致乱收费现象日益严重，不仅降低了政府的公共服务质量和资源的有效配置，对税基的拓宽、税制的简化亦会产生不良影响，使地方税制改革更为缓慢。

4．我国地方财政体制存在问题的成因分析。第一，我国分税制改革不够完善。1994年我国实施的分税制财政体制改革，只是重新界定了中央与地方政府之间的财政关系，但对省以下各级地方政府之间的财政关系没有做出确切的规定。由于地方财政体制改革涉及到政治经济权力的重新分配，在缺乏明确规定与目标的情况下，地方财政关系的调整必然会受到政治体制的影响和制约。当前政治体制的集权色彩仍然非常浓重，与分权化的经济体制改革之间产生矛盾。中央政府为达到经济调控的目的，需要掌握大部分财权，以促使地方政府的支出划分满足国家政策的需要。同样地，在地方财政关系当中，省级政府为了完成中央所下达的各项任务，需要对市县的财政支出划分予以干预，这就形成了我国现行的由上级政府顺次决定下级政府的支出划分，通过考核评比的方式来要求下级政府按上级政府意图行事的财政体制，继而导致事权下移、财权上收，两者严重失衡的结果。

第二，我国政府层级过多。20世纪80年代进入经济改革时期之后，随着“分灶吃饭”的财政体制的实施，我国开始建立乡镇财政，形成了中央、省、市、县、乡镇五级财政。这种财政体制在追求经济的快速增长时期体现了一定的优势，通过实行垂直控制和层层节制，达到了保证GDP增速，维持了发达地区在经济发展以及公共建设方面的领先地位的目的。但同时，政府层级过多增加了政府之间事权界定与财权财力划分的难度，使事权界定容易产生交叉和重叠，形成一级财政双重乃至多重领导，不仅不能提高效率，不利于政府事权的规范和界定，而且可能产生相互推诿等情况。另外，政府的层级过多直接导致转移支付层级过多，使财政资金截留的现象更为严重，一方面中央政府逐年增加转移支付力度，另一方面基层政府得到的支持不足以减轻其财政支出压力，财政状况并没有得到明显改善。

第三，缺少地方财政相关法律法规的有效约束。长期以来，我国各级政府间的财政关系，包括财权财力分配、转移支付制度、政府债务管理等都缺乏有效的规范和约束。下级服从上级，几乎成为我国各级财政关系所遵循的唯一准则，导致违反政府预算和财政规定的行为得不到惩罚，权大于法，人大代表的监督权得不到保障的现象普遍存在。这些不仅会阻碍我国进一步深化分税制改革，而且对我国地方财政体制实现财权事权相匹配，转移支付制度的完善都会产生不利影响。

(二)地方财政收支结构有待优化

一方面，地方财政收支几乎年年赤字，这表明预算内收入短缺，无法满足正常的财政资金需要；另一方面，公务员工资逐年上升，预算外收入成为地方财政平衡的“蓄水池”。这种预算内收入短缺与非规范性财政活动大量进行的矛盾导致我国目前的地方财政收支结构严重不合理。地方财政对预算外收入的过度重视不仅容易使预算内收入进一步短缺，并且由于非规范性财政活动的难于监督和管理，使政府运行的严谨性、科学性得不到保障。

另一方面，一些地区特别是经济欠发达地区，由于经济发展缓慢，缺乏可靠税源，出现了“资源型财政”和“土地财政”现象，财政收入对资源和土地的过度依赖不仅会影响财政收入的可持续性，并且当地方产业应国家政策需要进行迁移或转型升级，资源税及环境税得以进一步推行时，削弱了政府在财政收入数量及结构发生变化时调整自身行为的能力，这种能力包括改变财政支出结构；寻找更持续、稳定的税源；通过税收优惠政策、税式支出等方式加快产业升级，缩短财政收入受到消极影响的时间等。

除此之外，目前我国地方政府在基本公共服务支出方面同样存在结构不合理的情况。基本公共服务的供给模式分为两种：供给导向型模式与需求导向型模式。前者指政府依据其财政能力大小，提供基本公共服务，基本公共服务的供给结构由政府安排；后者指政府依据公众对基本公共服务的需求多少及结构偏好，调节其服务供给结构，为公众提供均等化的公共服务。不难看出，需求导向型的基本公共服务支出更符合我们所强调的基本公共服务均等化的目标。然而目前，我国地方政府大多采用供给导向型模式，在教育支出、医疗卫生支出等方面以完成指标为主，较少考虑公共需求。这也导致了地方政府在财政支出，尤其是基本公共服务支出方面存在质量不高的问题。

造成我国地方财政收支结构不合理的原因有很多：一是计划经济影响犹存。我国正处于计划经济向市场经济过渡的转轨时期，计划经济“惯性”依然存在，下级服从上级指令，完成上级下达的指标依然是大多地方政府工作的重点，缺乏以公众需求作为支出导向的意识；二是长期以来我国将GDP作为政府官员的绩效考核标准，造成地方政府对GDP过于看重从而偏向生产性支出。

(三)地方财政运行缺乏绩效评价体系及科学有效的监督

无论是政府预算编制，还是地方财政根据预算组织财政收入，执行支出计划，都需要科学合理的绩效评价机制以及人大和公众的有效监督。然而绩效评价机制在我国的财政体系中还没有得到建立，地方财政在运行过程当中由于缺乏科学合理的评价机制，很难达到规范预算编制、优化财政收支结构、改善财政资源配置效率的目的，不利于我国地方财政朝向民主化、法治化、科学化的方向发展。一直以来建立绩效评价体系的呼吁从未间断，然而由于所需成本较高，地方政府又缺少足够动机，我国长期以来对GDP的过分强调也使地方政府对绩效评价的认识不足，致使这一机制迟迟未能得到建立。

除此以外，人大及公众在地方财政运行中的监督作用也没有得到充分的重视和保障，主要体现在几个方面：一是预算信息不完整，财政透明度较低。预算中只有公共预算部分较为完整，缺少国有资本经营预算、社会保障预算的相关信息；预算编制、执行、审批等环节缺少公众参与，难以确保预算内容符合群众利益。二是缺少相关法律法规对人大及公众的监督权予以保障。政府在公开财政信息方面有很大的选择性和随意性，而在拒绝公开财政信息时又不会受到法律处罚，导致公开的财政信息不完整、不具体、可读性较低，人大及公众在监督地方财政运行时处于明显的劣势地位，很多监督活动沦为形式。这些都将阻碍我国地方财政收支活动满足以人民的利益为出发点，以公众的需求为导向的要求，阻碍地方政府发展成为现代、高效的服务型政府。

长期以来，我国预算信息处于保密状态，预算公开的法制建设严重滞后，《保密法》与《政府信息公开条例》、《预算法》之间的矛盾也使我国地方财政信息迟迟得不到有效公开。另外，人大及公众对财政运行的监督意识较弱，一方面由于我国的预算可读性较低，难以读懂，另一方面地方人大代表处于弱势地位，很多本应由人大行使的权力被交由国务院及相关行政部门来行使，人大在监督地方财政运行中处于被动地位。

三、推进地方财政改革与发展的对策建议

(一)完善地方财政体制

1．合理划分地方各级政府间税收收入。税收划分，必须以事权划分为前提，结合税收的具体特点进行。就中央与地方两者而言，从数据上看，地方政府承担着大部分财政支出责任，因此应考虑在保障中央财政宏观调控职能的前提下，适当降低中央财政收入的划分比例，缓解地方财政的财权与事权严重失衡的情况；就地方政府内部来看，省级税收应一方面保证省本级财政需要，一方面还要保证省级政府在经济调控、收入分配、市场监管和社会管理等职能作用。因此企业所得税、个人所得税、增值税和资源税可作为省与市县共享税，但划分比例要充分考虑市县的财政支出需要，对经济欠发达的市县可适当减少提取比例，增加这些市县政府组织财政收入的积极性。在契税、遗产税、土地增值税等税种方面，由于市县政府具有辖区内的信息优势，因此这些税种可作为市县财政收入，还可以考虑将房产税作为市县的主体税种。

通过上述安排，将税收划分与事权相关联，逐步建立动态调整的地方政府间收入分享机制，达到解决基层财政困难，使各级财政收入与财政支出相吻合的目的。

2．优化转移支付制度，促进财政能力均等化。为提高财政转移支付资金的使用效率，同时又确保转移支付的使用途径符合地方经济发展和公共服务的需求，一方面应适当放宽专项资金利用范围，并且对类别相近的专款专项资金进行适当整合，给予县财政一定程度的专项资金分配权力。另一方面，要依据不同县的财力状况实行区别的配套比例。

此外，在以纵向转移支付为主的同时，地方政府还应继续加强对横向转移支付的支持力度，致力于减少区域间经济合作的限制，还可以考虑从省级财政层面进行调控，促进财政资金在经济发达但污染较为严重的市或县与经济发展落后的生态保护区之间的流动，改善区域内财力和基本公共服务不均等的局面。

3．加快推进省直管县财政体制改革。完善公共财政，加快地方财政体制改革与发展的基本目标就是实现公共服务均等化。这要求财政体制改革应以有利于地方经济发展的省以下财政体制建设为中心，从易到难，推进自下而上的基层财政体制改革。与市管县财政体制不同，省直管县财政体制的核心在于县财政享有市一级财政管理权限，提高基层财政对财政收入的支配力度，真正做到自下而上，因地制宜地进行经济建设和基本公共服务建设，更适应市场经济的发展特点。除此之外，省直管县不仅有助于提高行政效率，帮助缓解县级财政困难，而且可以通过一定的鼓励政策促进县域之间的产业合作，为从根本上解决县域经济不平衡、促进县域经济发展提供契机。

4．完善地方财政体制相关的法律法规建设。从西方发达国家的经验来看，各级地方政府间的事权划分、财权划分、转移支付制度等政府间财政关系，都有各自比较明确的法律法规进行规范，并通过法律的形式确定下来。如日本宪法、地方自治法、地方财政法等明确规定了各级政府间事权与支出责任划分，以及各种共同事务的经费负担原则。而我国目前唯一有关财政体制规定的法律是《预算法》，且该法律本身也存在很多缺点和不足，约束力有限。因此，我国地方财政改革应更加重视立法环节，首先应完善《预算法》的修订，将预算各项工作严格纳入法律法规的约束框架下；其次应制定有关政府间财政关系的法律法规，内容应包括各级政府间事权财权的划分标准，转移支付的执行方法等，让地方财政的各项工作有法可依，确保财政运行的严谨性和科学性。

(二)提高财政收入质量，合理化财政收支结构

我国公共财政收入在近十年来始终保持着高速增长，2003年到2011年的平均增速为22%，GDP的平均增速为10.6%。按照经济学原理，财政收入来源于经济增长，两者之间存在非常密切的相关关系，然而我国财政收入跑赢GDP的现象表明，我国的税负压力或有不减反增的趋势。尤其是在经济整体不景气的时期，各级地方政府为了满足民生支出等硬性财政支出的要求，找到更有支撑力的替补财源，可能会倾向于相对有弹性的非税收入，继而导致乱收费、重复收费等破坏公共秩序的现象发生。这种做法在短期内可能会达到促进财政收入增长的作用，但由于这种财政收入的质量较低，长期来看不仅不具有可持续性，还会造成地方财政职能的扭曲，不利于达到通过财政促进地方经济增长，社会资源有效配置的目的。

因此，提高地方财政收入质量，稳定地方财政收入基础成为目前财政改革的当务之急。在这一问题上，首先要充分发挥地方财政主体税种的作用，将房产税作为市县财政的主体税种，营业税作为省级财政的主体税种；其次要积极应对国家税收政策实施所带来的冲击，如“营改增”、个人所得税起征点提高、结构性减税等政策都会对地方主体税种的税基带来一定影响，地方政府需要通过合理安排财政支出，减少不必要开支，提高政府运作效率，降低税收的行政成本和遵从成本，来适应国家的各项政策需要；最后，财政收支结构的安排需要充分考虑公众的需要，建立以需求为导向型的公共财政。

(三)建立公共服务评价机制，充分发挥人大及公众监督作用

科学的公共服务评价机制，有助于监督地方政府公共服务的提供状况，提高政府的公共服务提供能力，促进基本公共服务均等化。目前我国在评价政府职能履行情况方面，指标较为单一，大多数时候仅对各项民生支出需占当地GDP或财政总支出的比例加以规定，而忽略了财政支出的效果。因此应在指标选取方面加以改进，比如可将就业服务、社会保障、医疗卫生等作为重点评价项目，并纳入政府官员的政绩考核，在评价公共政策和公共项目时，通过衡量几个项目的财政投入、收益以及对居民消费的影响等，衡量政府的公共服务提供能力。这有助于地方政府的财政支出目标由完成上级下达的指标，转变为改善人民生活水平，建立现代服务型政府。

在建立公共服务的绩效评价机制的同时，还应充分发挥人大及公众对地方政府工作的监督作用，逐步建立“参与式财政”，不断增加财政的透明度。财政的资金来源于纳税人，因此纳税人有权也有责任对财政资金的使用是否科学合理进行监督。尤其是在财政预算方面，预算的编制、执行、审批等都应充分听取人大及公众的意见和建议，积极做好沟通工作，为公众提供更多的参与渠道，使地方政府预算能够充分体现不同人群的利益要求，这样才能使地方政府的财政活动在科学的预算指导下进行。

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