国家行政学院

 

内容提要： 关于巨灾保险的讨论由来已久，相关文献已如汗牛充栋。但是，在我国这样一个自然灾害频发、财政救灾支出极其浩大的国家里，为什么具有重大意义的巨灾保险方案反而一再折戟？本文从公共财政的角度——公共产品的受益范围和公私合作理论，对现有巨灾保险方案进行了评析，认为由保险部门主导提出的巨灾保险方案忽视了当下公共财政理财的一些基本规则，如讲求绩效、妥善处理政府间事权财权关系、精心构建政府与市场间优势互补、风险分担的合作机制等。在此基础上，就一个财政部门可能接受的巨灾保险方案的雏形谈了自己的看法。

关键词：巨灾保险  公共产品  公私合作

 

一、引言

在我国这样一个灾害、尤其是重大自然灾害频发的国家，关于巨灾保险的讨论由来已久。1998年长江全流域洪水灾害涉及12个省区，经济损失2484亿元，然而保险业只赔付了30亿元，仅占整个损失金额的1.2%。畸低的保险赔付暴露出以“防灾减损”为天职的保险业面对自然灾害时的无能与乏力，也引起保险业自身的反思。此后，保险部门提出了一个我国巨灾保险制度的报告方案甚至拟定了条款费率。但是，由于“各方面认识没有统一”，一阵喧嚣之后，巨灾保险悄然退出了人们的视野。

2003年，保险业在SARS这一席卷全中国的公共卫生事故中的赔付金额为0.5亿元 ，仅占全部经济损失的0.02%。各方再次热议巨灾保险，但由于“各方面认识仍然不统一”，巨灾保险再次被搁置。

2008年1月，我国南方多省发生了持续的低温冰冻天气，交通、供水、供电、供气为之中断，经济损失高达1500亿元，而同一事故中保险的赔付为16亿元，仅占全部经济损失的1.06%。5月12日，四川汶川又发生了震惊世界的特大地震，8万人被地震夺去了生命，全国再一次进入了全民救灾的紧急状态，财政花费更是史无前例，应急与灾后恢复重建达8000亿元左右。但是，保险业所有赔付仅为16.6亿元，只占全部经济损失的1.96%。

在这几次牵涉国家和民族、涉及多省、数以亿计人口的重大自然灾害中，作为“国企”的保险业，因付出太少没有起到作用而招来各方恶评，保险业为此承担了巨大的社会压力。

经过几番折腾，“急需一个巨灾保险制度”再次成为全国上上下下的共识。2008年12月修订通过的《防震减灾法》明确提出，“国家发展有财政支持的地震灾害保险事业，鼓励单位和个人参加地震灾害保险”。对此，保险业界反应积极。2009年，巨灾保险制度被列为当年中国金融业的十大重点研究课题之一，有关部门积极邀请国外专家来华讲学或召开各类研讨会，认真探讨我国巨灾保险制度的技术与框架，2010 年6月，中国保监会向国务院提交了巨灾保险制度的有关方案。但是，同前几次情形一样，方案提交上去以后，很快又没了消息。据媒体的报道，这一次仍然是因为各部门“没有形成统一认识”。

在建立我国巨灾保险制度已形成高度“制度共识”的情况下，巨灾保险仍然只闻楼梯响，不见人下来，令人不禁疑窦丛生。所谓的各部门，到底指是哪些部门？这些部门又是在哪些方面形不成统一认识？原因何在？

二、拟议中的巨灾保险制度的主要内容

一般认为，巨灾保险制度主要涉及五个方面：一是模式问题；二是偿付能力问题，三是基金归集问题，四是责任与限额问题，五是定价问题[①]。

1.关于巨灾保险的模式。从世界范围看，巨灾保险共有三种模式，即政府主导型、市场主导型还是政府与市场合作型。在我国，最初讨论巨灾保险时，各方多将注意力集中于此，不过现在对这个问题已形成共识，即应选择政府与市场合作型的巨灾保险模式。不过，与模式相关的还有一个问题，即是巨灾保险制度层次与内容。是建立一个国家层面的、涵盖主要自然灾害的巨灾保险体系，还是分险种、分地区逐步建立？现在比较一致认识似乎是后者。

2.关于资金归集。多数观点认为，需要由政府出面实施强制性的、或带有一定强制性的巨灾保险，以便以最小成本、最少时间迅速归集资金以形成巨灾保险基金。至于这一基金平常如何管理，则有两种意见，一是建议委托具备相关条件和能力的、大型优质商业保险公司管理和运作。二是成立一个专门的机构。

3.关于偿付能力、责任与限额问题。巨灾一旦发生，相关的损失与赔偿如何在政府与保险公司之间分担，这是巨灾保险制度的核心。来自保险部门的主流意见认为巨灾保险是市场失灵领域，相关风险与损失应当由政府来承担。

4.关于定价。这取决于巨灾保险模式的选择，如果是要建立类似于地震巨灾保险这样单一灾种的巨灾保险，已有的意见是全国统一费率。

除却以上几个方面，现有的讨论似乎特别关注巨灾保险立法问题。巨灾保险需要立法，这一点各方认识一致。但在法律的诸多具体内容，如政府与保险公司的责任与资金比例、巨灾保险资金的归集管理和运用，相关机构如何设立等等，语焉不详，不过在用法律手段强制推行巨灾保险这一点上，意见一致。

三、对现有巨灾保险方案的简要评析

显然，由保险部门提出来的巨灾保险方案比较粗糙，在诸多核心问题上没有提出明确说法，不足以在“有关部门”之间形成统一认识，而所谓的“有关部门，更多应是指财政部门。

财政部门之所以一方面花费巨额的资金艰苦救灾，另一方面对保险部门提出的巨灾保险方案不热心，并非认为没有必要建立巨灾保险制度，而是保险部门提出的巨灾风险赔偿责任主要由财政承担的主旨恰恰成为财政不能承受之重。除此之外，以上巨灾保险方案还有另外几个问题：

第一，机构问题。不论是将巨灾保险基金交给有资质的商业保险公司运作管理，还是成立新的专门机构，都极费考量。如果是前者，商业保险公司如何保证将巨灾基金与一般保险业务相区分？发生了亏损怎么办？如果是后者，如何防止其成为一个新的官僚机构，其经营动力何在？业绩如何考核？会不会像此前的政策性金融机构那样要么成为财政的包袱，要么转向商业化经营。

第二，巨灾保险能否强制。从保险业的角度讲，由政府出面强制推行巨灾保险确实具有最大的益处，如时间最短，成本最低等，但是政府的角度来看，则可能成本最高、风险最大。之所以如此，是因为强制收钱最容易成为基层滥用公权和贪腐的渊薮，最容易成为激化矛盾、点燃群体性事件的导火索，何况巨灾保险面对的本来就是抗风险能力极度脆弱的群体。

灾害特别是巨灾是一种典型的“负”公共产品，本身不具备由市场自发提供的属性，管理巨灾主要应当是政府的职责，政府必须要在其中起到引领、规划、管理、扶持等多方面的作用，并积极寻求与市场的合作。因此，巨灾保险的实质是一种政策性金融活动，是介于财政与金融之间的中间地带，也是政府与市场需要合作的领域。我国巨灾保险制度的缺失，长期而言是由于政府缺位，短期而言则是现在拟定巨灾保险的有关方面对政府如何与市场合作方式缺乏足够的认识，对复杂的政府间财权与事权关系缺乏理解，以至拿出的方案不能得到财政部门的认同和接受。

对此，必须引入“公私合作”的理论与机制，尊重财政与保险双方的合理诉求，同时结合我国政府间事权的合理配置与分工，在风险共担、合作共赢的思路下寻求一个合理的解决方案。在这方面，不仅国外巨灾保险的经验可资借鉴，而且近年来我国推行的政策性农业保险也可以提供有用的启示。

四、简要的理论分析——基于公共财政的角度

巨灾是一种“负”公共产品，政府应当提供与之相关的防灾、减灾、应急和灾后恢复等公共产品(服务)，这一点确定无疑。但在市场经济条件下，“政府怎样提供公共产品”却是一个远比“政府应该提供公共产品”更为复杂精细的系统工程。其中至少涉及到两个方面，一是各级政府之间的关系；二是政府与市场如何合作提供公共产品。在财政学原理中，处理政府间财政关系的准则之一是公共产品的受益范围理论，处理政府与市场合作提供公共产品的则是公私合作(PPP)理论。

(一)公共产品受益范围决定公共产品的提供主体

按公共经济学的基本原理，政府应当提供那些因为存在市场失灵、因而市场不能提供和不能足额提供的公共产品。至于公共产品的内涵，却是包罗万象，需要对其进行分类。一般地，按公共产品效益的外溢范围和程度，可分为全国性的公共产品和地区性的公共产品，如国防、环境保护即为全国性的公共产品，一个特定区域内的道路、水利设施等为地区性的公共产品，路灯、消防等则为社区性公共产品。

对公共产品进行以上分类有两个重大作用，一是确定谁应为消费这类公共产品付费[②]，二是确定应由哪一级的政府负责提供该公共产品。在当今世界上，除了极少数的国家属于单体政府外，大多数国家均为多级政府。我国的情形比较特殊，共有中央、省、市、县、乡五级政府。

一般地，中央政府负责提供全国性的公共产品，其它各级政府则具体负责本区域范围内的地区性公共产品，另有那些涉及到几个行政区的“公共产品”，要么由中央政府提供，要么通过设立区域性组织来提供。另外，我国自然灾害强烈的地域性基本印证了公共产品受益范围理论在巨灾保险制度中的适用性。从下图可以看出，在我国这样一个地域广大、自然地理气象状况差异极大的国家里，北旱南涝、东南部多台风海啸，西部多地震、泥石流等地质灾害，各地居民面临的自然灾害风险无论是强度还是种类都有很大差异，而这势必将对“谁为灾害付费？”产生重要影响。

 (二)公共产品提供中的公私合作机制(public private partnership)

公私合作是指在公共产品的生产和提供中，公共部门和私人实体共同行使权力、共同承担责任、共同承担风险、共同分享收益的一种合作方式。

公私部门合作的核心理念是“优势互补，风险共担”。按照风险分配原则——即风险要分配给最适合处理该风险的一方——进行公共部门和私人部门之间的风险分配,以达成资金最佳使用价值的标准。欧文对这一原则进行了了具体解释,即风险要分配给:

①最适合对风险因子进行反馈以此降低该风险发生时产生的影响的一方②分配给最适合预测风险是否发生的一方③以最小代价来吸收已发生风险的成本的一方。具体而言，公共部门即政府通常要承担法律风险、政策变化风险、政府对项目标准或数量方面所要求的改变、一些历史遗留的风险以及潜在风险，而涉及到产品的设计、运营和具体管理方面的风险,都可转由私人部门来承担。

公私合作的另一面是政府、市场主体各自优势的结合和相互利用。政府的优势在于拥有法律和政府的制定权、在于可以在更大的范围内动员资源、甚至在一定范围内创建一个市场等等；市场的优势则在于通常拥有某一个领域内的专业知识与信息，在于直接面对数以万计的消费者，在于分散灵活地处理一桩桩的个案等等。因此，公私合作的实质是政府与市场在基于各自优势的基础上，在特定的公共产品领域内结成的平等合作、互利共赢的关系。

五、建立一种分地区、综合性的巨灾保险制度

基于公共产品受益范围理论与我国灾害地域性的现实，在当代公私合作理论的方向性指导下，同时借鉴国外巨灾保险和我国政策性农业保险的经验，就可以为思考、提出一种既适合我国国情、又具备现实可行性的巨灾保险制度提供一种的新视角。

(一)以省为主，建立集成多个灾种于一体的综合性巨灾保险制度

    按照目前的主流意见，我国巨灾保险制度应当分灾种、分地区建立。进一步地，由于汶川地震、玉树地震刚刚过去，留给各方面特别是四川、青海等地干部群众的印象还很鲜明，因此巨灾保险应首先以地震保险为突破口，以后再视情况分步骤将洪水、干旱等渐次纳入，然而这并不符合当前中国的实际情况。

第一，我国各地差异极大，一些省区面临严重的地震灾害威胁，但另一些省则基本没能这方面的风险，如果要在全国范围内建立统一的地震保险制度，那些基本不遭受地震风险威胁的地区对此不会有积极性，即使强制推行，效果只会差强人意；

第二，如果是一个全国性的地震保险制度，相关管理与资金责任就只能落实到中央政府身上，但正如实践所证明的那样，在当下之中国，有极大的难度。

所以，可考虑将巨灾保险的层次从中央降低到省，以省为主来推动巨灾保险制度的建立，即各个省根据本省的实际情况，将那些易于对本地区生产和人民生活造成重大伤害的灾种(包括地震)一并纳入保险责任的范围，形成一种以省为主、集成多个灾种的综合性巨灾保险。在这样的分省模式下，巨灾保险制度设计中的诸多具体问题，如保障水平、费率、政府补贴的金额与方式等，均可在省内得到相对统一、合理的解决。

必须指出，有关于巨灾保险的讨论时时会地引证国外政府建立统一巨灾保险制度的例子作为我国也应建类似体系的支持，比如美国的联邦洪水保险、法国地震保险、土耳其地震保险等。对此需要进一步的分析。首先，法国、土耳其地震保险都是在一个国土面积不大、有较强的灾害同质性的国家建立的，因此不会遇到前面我们一再强调的地区差异以及实际付费与享受收益大幅度分享的问题，所以是可行的；其次美国联邦洪水保险固然是由联邦政府出面推动的，但针对的却是某一跨多过行政区的流域，如田纳西河流域、密西西比河流域等，正如前言所言，对于跨行政区域的公共事务，由具有更高资源动员能力和协调能力的上一级政府来主持完全符合公共产品受益范围理论的有关精神，自然是合适和可行的。但是，这并不符合我国的实际情况。在我国建设巨灾保险制度必须基于我国是一个区域差异极强的大国的基本国情，同时要顺应改革开放以来我国地方政府主体性增强，尤其在财政领域已成为事实的联邦制的基本特点。这一点，在已有的讨论中已有体现，如林光彬提出“分省建设”的思路，另外也还有人提出分地区建设的思路。理论上讲，分地区肯定比分省更有规模效应，但是考虑到我国区域间的协调机制的产生和顺畅运转远非一日之功可以达成，而以省为主则具备现实可行性。当然，其间肯定会涉及到资金规模不大，抗风险能力不强的问题。这一点，我们将在下文述及。

(二)保险标的应定位于农村和城镇的居民住宅

作为一种政策性保险，保险的标的应当是那些最易于遭到灾害袭击、最没有承受能力，对灾区的基本生产和群众的基本生活影响最大的方面。

从近几次重大自然灾害的情况看，影响最大的主要是两类，一是农作物，二是农业生产资料，三是农村、城镇居民的住房。对于第一、二类，现有的农业保险已基本可覆盖，即使有的省还没有将农机具、农业设备列入可保目录，也只须增加而已，技术上没有困难。对于第三类，则是在现有保险体系中空白、且经历次灾害证明确实必须解决的问题。因此，巨灾保险的保险标的应当明确为因遭受灾害影响的居民住宅提供保险。

第一，农村居民住房。近年来已有多省进行试点农房保险的试点。从试点的实际情况看，与农业保险由中央支持，省级统筹的情况不同，农房保险总的来说还处于省级支持，地县统筹的地步，更为细碎和零散。可考虑将农房保险提高到与现有农业保险同样的程度，中央财政支持，省级统筹。

第二，城镇居民住房。比较而言，城市居民住房的情况远比农村居民住房复杂。目前的主流意见是政府可强制性推行城市居民住房保险，具体可仿照“住房维修公共基金”的做法，由居民在购房时一并交纳相关的保险，且“新房新办法、老房老办法”。对此，必须要谨慎。一方面，已有的住房维修公共基金由于强制收取、管理混乱已成为社会高度关注的领域，并一再引发冲突。如果再强制收取一个保险金，而且这个保险还要每年收取，难度可想而知。因此，必须基于政策性保险的角度，政府致力于提供一种“买得起”的保险，通过保费补贴、税收减免等方法创造一种低费率标准的居民住宅保险，由房主自愿权衡购买。这当中可能会出现保险部门所关心的覆盖率是否过小的问题，从农业保险的例子看，即使在没有强制的情况下，地方政府通过宣传、行政动员和其它一些管理方法，事实上还是解决了这个问题。城市居民住房可以此为借鉴。

世界银行曾对中国政府提出过一份建立巨灾保险的建议书，该方案中提到，巨灾保险还应针对风险承受力弱的中小企业。但是，将中小企业纳入财政支持的政策性保险的范围，至少从目前看，还不具备相关的管理能力，以后则可视情况纳入。

(三)中央政府(财政)的责任[③]

同农业保险一样，中央政府有责任支持巨灾保险制度在各省的建立。这种责任体现在几个方面，一是将建设巨灾保险作为一项政策目标和任务，对各省提出建议和要求；二是给予资金支持。同农业保险一样，中央政府可通过保费补贴的方式，调动地方政府的积极性；三是协助各省巨灾保险分散风险，一方面可创造出一个由各省巨灾保险机构共同组成的“内部市场”，通过一系列的分保与再保设计，平滑各省巨灾保险的风险和资金责任，这种分散因为基于经济利益导向而更多是一种市场行为和自主选择行为，从而具有更大的可接受度；另一方面，积极向国际保险市场上进行分保和再保，在更大范围内分散风险。四是在适当的时候也可支持巨灾保险的证券化进程。五是在各省巨灾保险、全国巨灾保险资金出现超赔以后，承担固定比例的最后责任。六是提供税费方面的支持与优惠。

(四)保险公司的责任

在以省为主的巨灾保险中，。保险责任基本原则是风险共担，即在一定范围内(比如所收取或累积的保费总和)承担赔付责任，具体形式取决于与省政府之间的谈判，目前农业保险中浙江、北京等地的分层设计机制均可供参考。

总之，巨灾保险作为一个负公共产品，一方面政府在其中负有当然的领导和推动作用，但与此同时，必须正视我国地域广大、自然灾害呈显著区域性的基本事实，注意打破整体政府、全能政府的认识局限，将政府的作用定位于通过政策前导、行政推动、保费补贴、税费支持等行政和经济多管齐下的方式，致力于将巨灾保险这种从保险业角度看属于“不可保风险”降低到保险公司可保、保险人可投的程度，继而在全国范围内形成以分保、再保为主旨的内部市场并逐渐启动向国际市场的再分保，以此方式为巨灾保险“托底”。另一方面，保险业则侧重于发挥营业网点遍布全国、市场资源雄厚和专业力量强大的优势，设计出巨灾保险的费率、赔偿比例以及相关管理机制并承担保单销售、理赔等具体事务等等。由此，在双方之间形成优势互补、风险分担、利益共享的合作机制，以达到协力共助、合作共赢的目的，推动巨灾保险制度的尽快出台。

 

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