烟台市财政局

内容提要：针对我国财政分权度的研究，普遍认为处于一个过度财政分权的阶段。但这一结论主要依靠总量指标测算分析得出，而忽视了结构指标的运用和测度。在利用税收收入结构指标、政府间补助结构指标、财政支出结构指标和公共雇员结构指标进行国际横向比较之后，可以看出结果与依据总量指标所得出的结论大相径庭。本文由此认为，现阶段中国，无论是分权过度或不足都是伪问题，目前最迫切和重要的是建立财权与事权相统一、财力与支出责任相匹配的政府间财政关系，而没必要非保持中央财政过高的集中度。

关键词：财政分权  总量指标  结构指标  财政争权

　　财政分权度是一个非常复杂的问题，几乎所有涉及财政分权的实证研究都无法回避财政分权度的衡量问题。关于中国的财政分权度问题，不同的学者运用不同的方法进行了各种各样的分析衡量。但不管使用何种衡量方法，绝大多数的研究结论都认为，中国目前已经处于一个过度的财政分权阶段，因此，财政和地方分权需要一个重新集权的过程。笔者以为，目前我国财政过度分权的结论主要是依靠总量指标测算分析得出的，而忽视了结构指标的运用和测度，只有从多个维度和角度对我国地方财政分权度问题进行综合评估，才能最终得出全面科学的评价结论。

　　一、总量指标的衡量

　　目前我国主要是采用总量指标衡量我国的财政分权度，有关我国财政过于分权的结论也主要是依据财政收支总量指标测算得出。目前通用的总量指标主要包括收入、支出和人员三项指标。

　　1.收入总量指标。从地方政府财政收入占国家财政收入的比重看，我国地方财政收入比重从1978年的84.5%下降到1993年的78.0%，分税制改革后又骤降至1994年的44.3%，之后又逐步恢复到1997年的51.5%，到2009年为47.6%，30年间地方政府财政收入比重下降了36.9个百分点，表明我国改革开放以来实际上出现了财政集权的趋势。然而跨国横向比较，从表1可以看出，2001年5个联邦制国家的地方财政收入比重的平均水平为31.1%，14个单一制国家地方政府收入比重的平均水平为18.7%，而2001年我国地方政府收入比重达到47.6%，分别比上述联邦制和单一制国家的平均水平高出16.5和28.9个百分点，又表明我的财政分权度还是比较高的。

　　2.支出总量指标。从地方财政支出占全国财政支出的比重看，1978年我国地方支出比重为52.6%，到2009年这一比重达到80%，表明我国的财政分权程度越来越高。选取2001年的数据进行跨国横向比较，我国地方财政支出比重（69.5%）高于所有的样本国家，比联邦制国家同期平均水平（39.0%）高出30.5个百分点，比单一制国家的平均水平（29.8%）高出39.7个百分点，说明横向来看，我国的财政支出分权程度也是相对较高的。

　　3.人员总量方面。从地方政府公共雇员占全国的比重来看，2002年我国地方财政供养人员（不含军队、武警）占全国的比重为94%，比世界平均水平（2/3左右）高出大约27个百分点[①]，也高于所有的样本国家，其中，比样本中的联邦制国家平均水平高13个百分点，比单一制国家平均水平高44个百分点。这一指标似乎也表明我国是一个过度分权的国家。

表1　OECD国家财政分权指标情况表

备注：1.地方财政支出不包括对其他财政层级的转移支付，地方财政收入也不包括接受的转移支付，但包括通过收入分享体制取得的收入。2.1985年的财政收入和支出数据中，爱尔兰为1986年数据，荷兰、英国1987年，日本、卢森堡和挪威1990年，德国1991年，瑞典1993年，奥地利、比利时、丹麦、芬兰、希腊、葡萄牙和西班牙1995年。2001年的财政收入和支出数据中，爱尔兰是1996年数据，加拿大1997年，葡萄牙1999年，日本、卢森堡和英国2000年。3.1990年的公共雇员数据中，德国和新西兰是1991年数据，波兰1999年，荷兰1996年，捷克、匈牙利和土耳尔1997年。2001年公共雇员数据中，希腊和意大利为1998年数据，法国1999年，奥地利、德国、荷兰、波兰、土耳其、美国2000年，英国1998年，日本2000年。4.平均水平均按简单算术平均计算。

资料来源：1.OECD National accounts database; OECD Public Sector Pay Employment database; OECD Revenue Statistics, Statistics Norway.转引自Joumard, isabelle and Per Mathis Kongsrud (2003) “Fiscal Relations Across government Levels”, Working Paper No:375, Economic department OECD, France.2.英国、日本公共雇员数据来自李萍（2010）第217页。

　　总体来看，以上三个指标均表明我国处于过度财政分权状态，但由于以上指标均属总量指标，从而导致也存在一些致命的缺陷。一是从支出方面看，支出总量指标忽略了地方政府的支出自主程度，没有考虑地方财政支出究竟是地方自主安排，还是由中央政府强制地方开支，抑或是受中央政府委托开支，而这些对地方财政分权程度具有重要影响。以丹麦和美国为例。2001年丹麦地方财政支出所占比重达到57.8%，高于美国（40%）17.8个百分点，如果仅从地方财政支出所占比重判断财政分权程度，表明丹麦的财政分权度要大大高于美国。但实际上丹麦的中央政府在很多方面对地方实行了比较严格的控制，它的实际分权程度要大大低于美国。二是从收入方面看，收入总量指标忽略了地方财政收入的结构特点，没有考虑地方财政收入究竟是来源于税收收入、非税收入或是政府间转移支付，也没有考虑地方收入中税收共享收入、中央税收附征收入以及地方自主决定的自有收入的比重，而这些对研究地方财政分权程度无疑也具有重要影响。三是从人员雇佣情况看，人员总量指标忽略了行政集权问题，没有考虑地方政府雇佣人员特别是地方政府的领导人究竟是中央指派还是地方民主选举产生，而这对财政分权程度也具有重大影响。四是从具体国情看，我国土地面积、人口等都远高于绝大多数国家，行政管理体制也有很大的差异，仅仅通过政府雇员数量上的比较，就得出我国过度分权的结论显然也有失科学。上述四个方面的分析表明，使用总量指标衡量财政分权明显会导致理论测量的分权程度超过实际分权程度，对中国等一些发展中国家来说这一问题会更加突出。同时，单纯以西方发达国家的经验数据做为我国财政分权程度的参照也存在一些问题和缺陷，最主要的缺陷就是各个国家中央政府财政收支所占比重本身也呈现高低不等、相差悬殊的态势，并不存在一个大家所普遍认可的合理区间。比如，从地方财政收入占全国的比重看，比较高的加拿大、美国分别达到49.9%和40.4%，比较低的希腊、英国分别仅为3.7%和7.6%；从地方财政支出占全国的比重看，比较高的丹麦、加拿大分别达到57.8和56.5%，比较低的希腊、葡萄牙、法国分别仅为5.0%、12.8%和18.6%，各个国家的情况千差万别，不可能存在一个各国通用和统一的分权限度和标准。这就要求综合各方面的情况尤其是从财政收支结构方面对我国的财政分权程度作出科学、规范、合理的分析和评价。

　　二、结构指标的衡量

　　1.税收收入结构指标。1999年OECD对OECD国家的次国家政府的税收权进行了分析，并以此设计出了一套反映OECD次国家政府分权水平的分析框架（OECD，1999）。这一框架将下级政府的税收自治程度由大到小划分为8种类型：a）下级政府自行决定税基和税率；b）下级政府只决定税率；c）下级政府只决定税基；d）税收分享安排；e）由中央政府决定下级政府的税基和税率。其中，税收分享安排又细分为4种类型：d.1)下级政府决定政府间收入分割；d.2)收入分割的决定或变动必须得到下级政府的同意；d.3)收入分割以立法程序固定，但可以由中央政府单方面变更；d.4)收入分割由中央政府决定并反映在每个财政年度中。按照上述分类，a、b、c，以及d.1、d.2五种情形，表明下级政府有完全的或相当的税收自治权；而其余情况，下级政府的税收自治程度是十分有限的或者根本没有。根据不同类型的地方政府税收收入占全部地方政府税收收入的比重，就可以分析和判断出地方政府的财政分权程度。之后，OECD又对这一指标体系做了改进，对税收自治程度作了进一步的细分（详见表2）。

表2　OECD确定的地方税收自治权评价体系

　　资料来源：Blöchliger H., Rabesona J.(2009),” The Fiscal Autonomy of Sub-central Governments: An Update”.

　　2005年30个OECD国家州和地方税收收入占全部税收收入的比重为33.1%，具有全部或部分决定权的税收（a类、b类和c类）占到地方税收收入的60.05%[②]，表明大多数国家的州和地方政府拥有比较大的税收自主权。对我国来说，1994年工商税制改革后，只有宴席税和屠宰税允许地方政府选择是否开征。其中，宴席税从1994年起多数地方实际上已停征，到2002年1月坚持到最后的内蒙古自治区也宣布取消，宴席税就此终结。农村税费改革以后，作为农村税费改革的重要内容，各地纷纷取消征收屠宰税，自2006年起国务院正式决定废止屠宰税。税率税额调整方面，我国只有车船税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、契税等可以由省级政府在中央核定的范围内确定本省的税额或税率（详见表3）。笔者按照OECD的口径计算，2005年我国地方政府具有全部或部分决定权的税收（a类、b类和c类）仅占地方税收收入的8.28%，比30个OECD国家的平均水平低51.77个百分点。

表3　我国地方政府税权情况表

　　2.政府间补助结构指标。从财政分权的角度可以将政府间补助划分为一般性补助和专项补助。2006年30个OECD国家专项补助在全部政府间补助所占比重的平均水平为48.8%[③]。2006年我国中央对地方转移支付达到9144亿元，其中，一般性转移支付4732亿元，占51.75%；专项转移支付4412亿元，占48.25%[④]。有专门用途的专项转移支付所占比重与30个OECD国家的平均水平基本持平。但考虑到我国的转移支付特别是专项转移支付，办法不透明、分配不科学的问题较为突出，转移支付范围过广、项目过多，而且存在大量的不规范的配套拨款，上级财政实际上通过转移支付的分配仍然对下级实施比较强的控制。从这一角度分析，尽管我国专项转移支付所占比重与OECD国家基本持平，但以此体现的财政分权水平却要大大低于OECD国家。

　　3.财政支出结构指标。根据地方政府安排支出的自主程度可以将财政支出分为三个部分，一是中央财政的专项转移支付安排的支出，这一部分支出要严格按照中央规定的额度和用途安排使用，有时还要求地方对中央专款进行配套；二是中央通过立法或行政法规，要求地方政府对某些特定领域按照不低于一定比例或增长幅度来安排的支出，即我们所称的法定支出；三是地方政府自主安排的支出，即剔除上述两项后可以由地方财政根据地方实际情况自主安排的支出。2007年中央对地方专项转移支付6891亿元，占地方财政支出的17.97%。而据张小平等测算，2007年全国地方财政法定支出1.07万亿元，占地方一般预算支出27.8%；地方财政准法定支出0.78万亿元，占地方一般预算支出20.4%；两项合计占到地方一般预算支出48.3%[⑤]。根据上述测算，地方政府真正可以自主安排的支出不到地方财政支出40%。也就是说，尽管我国地方财政支出所占比重较高，但绝大多数的地方财政支出的控制权仍然掌握到中央政府手中，地方财政支出的分权度要大大低于地方财政支出比重所反映和代表的程度。

　　4.公共雇员结构指标。从人员雇佣的情况看，尽管我国地方政府的公共雇员所占比重较高，但由于我国实行的是行政集权体制，中央通过地方领导人的任命在实际上对地方实施了非常强的控制。在这种集权的行政管理体制下，缺乏下级政府及辖区居民的监督和制衡，上级政府可以任意地“收好处”（集中财权），随意地“甩包袱”（下放事权），从而导致我国的财政分权是不稳定的，而且往往是用分权之名而行集权之实，甚至最终演变为一种自上而下的逐级集权的体制。因此，尽管从雇员总量上分析我国的财政分权度要远远高于OECD国家，但由于无论是地方领导还是地方普通雇员，均相当于中央在地方的代理人角色，这就表明我国的财政分权更多地属于“分散化”（deconcentration）或“授权”（delegation）的范畴，还不是真正意义上的“分权”（devolution）[⑥]，财政分权的程度也就远远小于地方公共雇员比重所代表和反映的分权水平。

　　三、结论

　　综合上述情况，笔者认为不能简单地根据某一项分权指标就得出我国财政分权过度或不足的结论。尽管地方财政收支和财政供养人员占全国的比重都相对较高，但由于中央政府通过税收、支出和人员对地方施行比较强的约束和控制，导致我国的实际分权程度要远远小于所普遍认可的程度。对此，笔者赞成冯兴元的观点和结论，“中国并不是财政上最集权的国家，也不是财政上最分权的国家，处于两者之间，更靠近于财政集权。”[⑦] 同时，笔者认为，当前我国财政分权的最主要问题，不是分权过度或不足，而是分权不规范、不到位和不彻底的问题。建国以来我国历次财政分权改革的直接出发点是为了调动地方增收节支积极性和转嫁中央财政负担，而不是为了更好地提供公共产品和服务。针对中央政府的上收好处、下放包袱的行为，地方政府的最优反应和策略就是与中央围绕财力进行斗争和博弈，确保地方的既得利益，中央与地方实际上处于一种不规范的“财政争权”状态。因此，在现阶段的中国，无论是分权过度或不足都属于一个伪问题，分权不规范、不彻底导致的收入过于集权、支出过于分权，以及由此产生的的政府间财权与事权不统一、财力与支出责任不匹配才是真问题——而这也是我国地方财政尤其是县乡财政困难的最直接原因。目前最重要、最迫切和最急需的就是要建立财权与事权相统一、财力与支出责任相匹配的政府间的财政关系。在确保国家稳定、保证中央宏观调控能力的前提下，在事权与财权相统一、财力与事权相匹配的原则下，我们没有必要非要将中央的财政收支维持在一个过高的程度上，否则一方面将会导致政府间纵向和横向的财政过于失衡，影响财政体制的均衡效应的发挥，另一方面也会造成财政资金的浪费和使用效益的低下。

参考资料：

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〔2〕黎精明.对中国财政分权度的研究.财经理论与实践，2009年9月.

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〔5〕姚洋，杨雷.制度供给失衡和中国财政分权的后果.战略与管理，2003第2期.

〔6〕王绍光.分权的底限.中国计划出版社，1997年版.

〔7〕张小平，廖世忠.从法定支出入手明确界定政府间支出责任.中国财政，2009年第5期.

〔8〕赵志耘，郭庆旺.论中国财政分权程度.涉外税务，2005年第11期.

〔9〕Blöchliger H., Rabesona J.,2009, “The Fiscal Autonomy of Sub-central Governments: An Update”.

〔10〕Joumard, isabelle and Per Mathis Kongsrud , 2003, “Fiscal Relations Across government Levels”, Working Paper No:375, Economic department OECD, France.

〔11〕OECD,1999,“Taxing powers of State and local government”,OECD Tax Pollcy Studies.

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〔13〕Zhang,T.，and Zou, H.,1998,“Fiscal Decentralization,Public Spending,and Economic Growth in China”,Journal of Public Economics，67(2):221－240.