北京大学卫生政策与管理系

    内容提要：本文运用文献回顾和政策分析等方法，首次全面、系统论述社区福利财政内涵外延、价值理念、理论基础、制度框架与基本特征等，明确提出中国特色公共财政与社区福利财政制度建设的国家行动战略，为构建和谐社会和中国特色福利社会的和谐社区基础，奠定社会公共福利财政制度化基础。本文的基本结论是，和谐社会的社会基础是和谐社区，构建和谐社区的关键是社区福利制度；社区福利制度建设的核心是社区福利财政，社区福利财政制度实质是政府福利责任的承担；社区福利财政是社会公共福利财政和公共财政制度框架的基础与主体部分，战略地位显著。

    关键词：和谐社区  公共财政  社区福利财政  政府责任  福利化社会

    一、中国社区服务发展阶段与社区福利财政制度建设议题

    改革开放以来，中国城乡社区发展经历社区服务、社区建设、社区保障、社区福利与和谐社区建设五大阶段，公共服务均等化、可持续社区发展、构建和谐社会与中国特色的福利社会发展趋势明显，公共财政和社区福利财政制度建设议题应运而生，成为公共政策与社会政策议题的核心议题，具有特别重要的社会现实意义、理论意义、政策意义和国际意义。综观改革开放30多年来，中国社区发展实践与理论探索可划分为迥然不同的历史发展阶段，社区服务、社区建设、社区保障、社区福利、和谐社区建设成为不同时期五大鲜明的主题，社区服务尤其是社区福利服务体系建设是战略重点，“社区福利”成贯穿全程的一条主线，社区福利财政制度成为观察财政体制结构转型，建设中国特色公共财政制度的最佳视角。中国特色福利社会、社区福利体系建设与构建和谐社区，迫切需要建立社区福利财政制度，以填补国内理论政策研究空白，城市化和社区结构全面转型凸显社区福利财政的重要性。简言之，社会问题社区化表现与社区化应对策略的现实状况，殷切呼唤社区福利财政研究。

表1  改革开放三十年来中国城乡社区发展阶段与结构状况分析一览表

二、社区福利财政制度的公共财政理论基础与社会福利视角

    社区福利财政是公共财政与社会公共福利财政制度框架中的基础层次与重要组成部分，主要体现政府的社会福利责任承担与公民社会权利，是公共财政与社会福利理论的汇合点。从公共财政制度框架纵向的层次结构角度看，社区福利财政是公共财政制度最基础的部分。从公共财政制度框架横向的范围内容角度看，社区福利财政是国防财政、外交财政、科技财政、教育财政、卫生财政等部门、系统性财政与综合性、全面性、结构性地方财政的交汇点，基本功能和目标是满足人类不断变迁共同需要与社会需要，改善人类生活状况与社会福利。公共财政制度成为实现社会福利目标的基本制度安排与政策途径，社会福利制度与政策模式体现政府的社会责任承担，体现社会保护、社会照顾、社会团结、社会平等与社会公平目标。因此，公共财政理论与社会福利理论的本质是一致的，关注的主体均是国家角色与政府职责。有鉴于此，中国财税体制改革，尤其是传统财政制度全面、系统的结构转型与转型财政学，成为当代中国财政制度与财政政策模式基本特征，是理解中国公共财政制度框架的基础。

    总体来说，公共财政、社会公共福利财政制度与社会福利财政制度既具有诸多共同之处，又有若干非本质性结构差异之处，清晰反映现代社会环境、社会结构、社会问题、政府职能角色、社会治理与社会服务方式结构演变规律与发展方向，反映财政制度现代化的发展程度。实际上，公共财政、社会公共福利财政制度与社会福利财政制度形成现代财政制度连续谱，反映现代公共财政制度系统性、结构性与体制性特征，实质与精髓是责任的社会划分和承担。公共服务与社会服务的主要区别有三，一是公共服务无资格限制，社会服务可能有资格限制；二是公共服务是全民享有和全民性，社会服务是部分公民、部分时间享有和可能是非全民性；三是公共服务是完全免费和均等化分配的，社会服务有时候需要付费和按照个人需要分配。

表2  公共财政、社会公共福利财政与社区福利财政制度比较状况一览表

    三、社区福利财政涵义、范围、体系和特点

    社区福利财政是个原创性核心概念，基本涵义是指国家、政府针对不同类型地域社区和功能社区福利服务需要提供财政预算资金支持的财政制度安排与社会公共财政过程的总和。顾名思义，社区福利财政主要由三大部分或要素组成，一是社区，二是社区福利，三是财政，社区类型主要包括地域社区和功能社区两大类，社区既是服务的对象，又是服务的范围内容。社区福利是指地域社区和社区组织为基础的福利体系与制度安排，社区为本是主要特征。社区福利财政是公共财政、公共福利财政制度和福利财政制度向社区延伸、扩展和丰富发展。简言之，社区福利财政是以满足社区公共需要为核心的公共财政制度安排与政策体系总和。

    欧美国家社区福利财政制度的历史悠久，思想理论渊源深厚，主要分为缓解贫困为主的社区救助财政时期，解决城市问题的社区服务财政时期，解决就业问题的社会保险财政时期，解决城市社区发展问题城市财政时期，解决城市更新改造与均衡发展的社区福利财政时期，解决地方发展与创造更多就业机会问题的地方财政时期，解决社区福祉与可持续发展问题的社区发展财政时期，清晰反映公共财政、社会公共福利制度与社会福利财政制度的演变轨迹，反映政府承担责任不断增多，政府干预社会领域不断扩大，国家对个人福利的影响不断提高。

表3  欧美国家主要地方社区福利财政体制类型比较状况一览表

    总体来说，20世纪初期以前，英国是观察社区福利财政体制历史发展最典型的国家，20世纪初期以来，美国成为观察城市化进程与社区福利财政体制历史发展最典型的国家。欧美福利国家社区福利财政历史演变的轨迹说明，社会福利财政的历史起源最为悠久，公共财政是财政制度中最基础、最主要和关键的部分，社会公共福利财政是福利国家的产物。欧美福利国家社区福利财政制度基本的体制性特征是“城市财政”与“地方财政”，某种意义上说，社区福利财政制度基本“等同于”城市财政与地方财政，社区等同地方社会。欧美国家政府功能职责、角色作用和政府干预社会范围内容、方式方法发生重大变化，政府由单纯干预社会生活到广泛干预经济生活，由承担有限的责任到广泛的社会保护责任。从财政历史发展阶段看，中国社区福利财政体制基本相当于欧美国家20世纪初期发展阶段。

    社区福利财政的宏观目标体系是构建具有地方特色的地方财政制度框架，中观目标是在国家公共财政与地方财政制度框架中构建地方特色的社区福利财政制度，微观和实践目标是在地方财政制度框架中，从公共政策与公共财政政策过程角度，构建地方特色社区财政收入、预算、支出、监察、审计体系，为基层政权与社区为基础社会服务组织运转提供财政基础。

    地方社区福利财政体系框架的范围与内容是地方社区福利财政体制研究的最基本内容，直接反映地方社区福利财政体系框架范围的大小，内容的多寡，反映公共财政制度成熟程度，决定政府公共财政与社会福利财政体系社会责任承担范围、承担内容、承担程度和承担力度。目前，中国学者对中国特色公共财政制度框架的理论政策研究处于早期阶段，研究成果不多，清晰反映中国财政体制由“经济生产型”向“公共财政型”结构性转型、过渡的现实状况。笔者从地方社区福利财政体系、体系范围与主要内容、各个体系财政资金来源状况和各体系主管政府职能部门四个层面，首次全面、系统、综合界定地方社区福利财政制度框架范围，尤其是将不同领域财政资金来源状况分为“亟待建立”与“有待完善”两类，说明现实状况。

表4  中国特色地方社区福利财政体系框架范围与内容状况一览表

    最重要的是，中国特色地方社区福利财政体系框架范围与内容反映若干值得注意特征，一是地方社区福利财政制度与地方财政、国家公共财政难以清晰区分，相互交织程度较高。二是地方社区福利财政制度框架范围广泛，内容多样，创造现代、广义的公共财政制度框架。传统公共财政制度框架范围并不包括气候变化与可持续发展、清洁能源与能源安全等议题。三是地方社区福利财政制度框架范围鲜明反映中国特色的公共财政、社会公共福利财政与地方社区福利财政制度框架，为构建中国特色的公共财政制度框架提供选择思路与参考模式。四是地方社区福利财政制度框架范围广泛，内容繁多，地方社区福利财政制度的综合性、地方性、系统性、结构性和制度性框架特征非常明显，反映中国社会发展与社会需要客观状况。五是中国公共财政和地方社区福利财政制度现有的财政预算资金来源状况不容乐观，尚有诸多的空白点，亟待建立和亟待完善的领域众多，迫切需要扩大和发展财政预算资金来源渠道。六是目前各项财政预算经费主要集中为行政管理费用，严重匮乏国际合作经费、服务项目经费、折旧经费、政策研究经费、日常运转和维修保养经费、发展基金和职业福利经费等科目。七是地方社区福利财政制度主要涉及民政部、卫生部、人保部、公安部、城建部等多个部委，政府间财政关系复杂多样，增加中国特色公共财政与地方社区福利财政制度建设难度。八是总体来说，中国公共财政制度框架与预算资金分配出现中央化、部门化、条条化特征，地方财政、地方社区福利财政制度处于边缘地位，亟待发展完善，以适应管理重心下移要求，以适应社区治安、社区服务、社区卫生、社区司法、社区文化体育等社区福利发展的需要。

    中国特色地方社区福利财政制度具有若干突出鲜明和截然不同特征，反映结构性规律。一是社区福利财政制度的性质是“地方财政”范畴，这是社区福利财政最基本制度化特征。二是地方社区福利财政制度主体部分是城市区级财政体制，市级财政是地方财政最高层次，地域社区缺乏固定的财政收入，基本不属于标准典型的财政制度，区级财政是核心部分。这意味地方社区财政依托的社区概念远远超出街道办事处与社区居委会的地理社区的范围。三是地方社区福利财政制度框架的性质是阶段性与过渡性的，阶段性是指地方社区福利财政制度是中国特色公共财政制度框架建设过程中特定的历史发展阶段，过渡性是指地方社区福利财政制度是生产型财政体制向公共财政制度，尤其是中央集权化中央财政制度向分权化地方财政转型过渡时期，阶段性与过渡性一个问题的两个侧面，反映转型财政学与财政转型。四是地方社区福利财政制度价值目标与政策目标是社会团结、发展与公共福利，社会公平，发展公共服务与社会服务，尤其是地方社区财政制度是构建和谐社区与家庭社会基础。五是地方社区福利财政制度框架范围广泛，内容繁多，纵向体系和横向领域之间相互交织，跨越系统、部门、行业界限，地方性、系统性、综合性、全面性、多样性和生活化特征明显。六是地方社区福利财政制度的责任主体、行为主体和服务提供者身份呈现多元化发展趋势，除国家与政府扮演主角之外，市场、NGO、社区、家庭和个人均扮演举足轻重的补充角色。这意味地方社区福利财政制度复杂性和困难性远大于中央财政，收入难突出和稳定性较低。

    四、政府责任承担方式与国家社区福利财政制度建设行动战略

    国家表达政治意愿，显示政治智慧，实现政策目标与社会目标的方式、途径多种多样，覆盖政治、经济、社会、文化所有领域，其中最重要、最基本和最有效的方式是财政制度。一般来说，政府承担社会责任的主要途径是通过公共财政、社会公共福利财政制度实现的，如果缺乏成熟的公共财政制度，就会出现社会使命伟大光荣，但是缺乏财政制度保障的状况。目前，中国公共财政制度保障与社会发展目标之间分离分隔是普遍存在的结构性问题。因此，政府承担社会责任的方式和途径具有特别重要的现实意义、理论意义和政策意义。我们认为，地方社区福利财政制度建设，成为中国特色公共财政制度框架建设的最佳视角。总体来说，地方社区福利财政制度建设的国家行动战略主要包括六个方面，覆盖政治经济社会文化领域。一是深化财政体制改革，构建中国特色公共财政制度框架，为构建和谐社会奠定财政基础，尤其是妥善处理中央财政与地方财政的关系，简化和充实地方财政体制，实现财政重心下移。二是高瞻远瞩、统筹规划，制定国家财政体制改革战略规划，清晰描绘社会发展目标。三是推进政府职能与社会管理方式的转变，构建服务型政府，发展社会政策与福利财政。四是拓宽财政收入渠道，强化预算权威地位，优化财政支出结构，构建福利化和谐社会。五是将医疗卫生、义务教育和地方社区福利事业作为国家财政支出的战略重点与优先领域，将有限财力、物力、人力用到最需要人群和地区，使财政资金最大化发挥社会公平作用。六是加快发展民政政治制度，强化社会福利筹资与民主政治制度之间的联系，倡导公民参与，保障公民权利，提高弱势群体、劣势群体和所有需要帮助人群社会福利服务的可及性。

    五、简要讨论与基本结论

    改革开放以来，中国社会与国家的关系发生重大结构性转变，国家与地域社区、功能社区的关系成为公共政策、社会政策与社会福利政策议程的优先领域和战略重点，而且，社区环境变化、社区结构分化、社区问题突出、社区需要紧迫性和构建和谐社区的战略目标，“不约而同”聚焦社区发展主题，推动社区服务、社区建设、社区保障、社区福利转向和谐社区建设，地方社区福利财政制度建设的议题应运而生，成为中国特色公共财政制度建设的基础议题，成为观察政府职能转变，衡量中国特色公共财政制度建设状况的最佳视角与领域。更为重要的是，地方社区福利财政制度建设成为公共财政、社会公共福利财政与社会福利财政制度建设的共同点与交叉处，成为公共服务、社会服务与社会福利服务的财政制度基础，具有特别重要的现实意义、理论意义、政策意义和国际意义，是构建和谐社区的制度前提。

    地方社区福利财政，精髓是地方财政制度建设，某种程度上成为地方财政制度建设的基础与核心领域，成为衡量公共财政、社会公共福利财政与福利财政的最佳视角。地方社区福利财政的核心理念是构建和谐社区、和谐家庭与和谐社会的社会基础，理念先进。地方社区福利财政的价值目标与政策目标是回应现代城市社区共同体和社会关系土崩瓦解的发展趋势，通过公共服务、社会服务与福利服务，巩固强化人们的社区归属感和社区认同感，在现代社会环境下，保持血缘、地缘、业缘和社会关系稳定性、一致性和内在的结构均衡，运用制度化方法解决现代社区崩溃问题，在现代社会环境下形成新型地方社区共同体。人类需要结构、社会需要结构、社区需要结构变迁和社会福利视角成为最重要的理论视角，地方社区共同体等同于“地方社会”，地方社区福利财政等同于“地方财政”，地位重要。

    中国特色地方社区福利财政体系框架范围广泛，内容繁多。目前，中国多数地方社区公共服务缺乏稳定财政预算资金保障，地方社区福利财政体系形同虚设。简言之，中国地方社区福利财政制度建设的状况与质量，决定和谐社会建设的总体状况与结构质量。

参考文献

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