华东理工大学
内容提要：我国财政支出难以承担大量建设廉租房之重，因此去财政化势在必然。而新《保险法》的颁布实施为保险资金运用与廉租房建设的有效对接实现了可能。从长期投资和资产负债匹配的角度以及规避不动产投资的风险看，保险资金投资建设廉租房宜采用BOT模式，其特点是能充分发挥保险资金低期望收益率、体量资金和长投资回收期的竞争优势。这既为廉租房建设的融资模式提供了新思路，缓解廉租房建设中政府财政支出的巨大压力，降低入住民众的租金费用，也为保险资金的投资方式多样化带来了新机遇，化解我国保险资金运用目前所面临的严峻压力，营造了互利共赢的发展新格局。
关键词：廉租房 保险资金运用 BOT模式
在我国，财政资金短缺是制约当前廉租房建设的一个重要因素。但随着
一、保险资金投资廉租房的必要性与可能性
一般来说，保险资金(特别是寿险资金)由于其获得的负债性与跨期赔付的特殊性之间的严格匹配要求，保险资金的投资运用首先必须遵循安全、稳健性原则，防止发生偿付需求的流动性风险，在实现此安全边际的基础之上再追求更高的增值水平。
目前，新《保险法》规定，保险资金可投资于“银行存款、买卖有价证券、投资不动产和国务院规定的其他资金运用形式”。其中银行存款、国债的安全性最高，但收益率也最低；股票或偏股型证券投资基金的收益率最高，但风险也最高。除了长期国债以外，从资产负债匹配要求的角度看，这几类投资对象经风险调整的收益率要么偏低，要么偏高，并不适合在资产管理中实现超配。据
相对其他的投资形式而言，不动产投资一般具有投资周期长、能较好地防止通胀影响的特点，比较适合中长期寿险资金的投资。但是不动产投资自身也有不可避免的风险，如流动性差、变现难、市场行情波动大，在收益性上存在较大不确定性等。在我国，不动产投资领域的优质品种主要是那些经营良好、具有高额稳定现金流回报的项目，而这类项目又主要分布在交通、通讯、能源、市政、环境保护等国家级和省市级的重点基础设施类别中，不仅是近年来国家积极财政政策的扶持对象，也是各大商业银行的争夺对象，保险公司参与其中自然面临十分激烈的竞争。
此外，不动产投资的另一个主要领域是非基础设施类的房地产，包括商业地产、办公地产、工业地产、居住地产等。目前保险公司已涉足的主要是经营性物业，大多是通过历史上自建或购买的方式形成，主要以出租获得投资收益。随着新《保险法》的颁布实施，保险资金投资不动产可能有两种主要途径：直接参与项目投资开发与间接的房地产公司股权投资。但这两种途径所面临的主要风险都是房地产资产的变现难，并不适合保险资金大举进入。据中新社报道，我国保监会主席吴定富在
所谓廉租房，主要是指政府以租金补贴或实物配租的方式向具有城镇常住户口的低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。我国的廉租房只租不售，其分配形式是以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅。显然，从本质上看，廉租房是政府为低收入家庭提供的福利公共品。作为一项福利住房制度安排，廉租房在国外并不鲜见，如美国的公共住房(Public Housing)、英国的议会住房(Council Housing)、法国的廉租房(HLM)、香港的公屋、澳门的社会房屋、台湾的国民住宅、新加坡的组屋等。其中，美国18%、英国约35%、法国16%以上的人口住在廉租房里，香港有50%的居民住在公屋里，新加坡更是高达93%左右的人口居住在组屋中。我国政府虽然已经意识到廉租房是建立和完善多层次城镇住房供应体系的重要组成部分，也是关注民生、维护社会公平、构建和谐社会的一项重要工作内容，但是从1998年货币化分房以来，我国廉租房的建设却一直比较迟缓。截止目前，我国大部分城市中的廉租房占比尚不足1%，即使到2011年能按计划解决全国747万户的廉租问题，也仅占全部城镇家庭的不足4%，这与国外的差距相当明显。
我国廉租房发展迟缓的一个重要障碍就在于建设资金的瓶颈始终无法有效突破，过于依赖中央和地方政府财政拨款的思路不能得到有效转换。如2007年11月国家建设部等九部门联合发布《廉租住房保障办法》，明确廉租房建设资金的五大来源，即财政预算安排、住房公积金增值收益、土地出让净收益、廉租房租金本身、社会捐赠及其他方式筹集的资金等，其主导思想是政府财政支持为主。2008年11月，住房和城乡建设部推出“9000亿安居工程投资计划”，指导思想仍然是依靠政府财政投入。而廉租房建设的实际问题往往是地方政府投资不足，部分中西部城市甚至通过虚报人数来套取中央补贴。国外的廉租房投资在政府预算中所占的比重在6%—8%之间，而我国一些地方政府在现代化发展任务繁重、地方财政负债水平较高、财力不容乐观的背景下，除了坚持继续加大中央和地方政府投入外，还应转变筹资思路，积极吸纳社会资金(特别是保险机构投资者)参与廉租房的建设，缓解社会公共品建设资金匮乏的矛盾。
二、保险资金投资廉租房宜采用BOT模式
吸纳保险资金投资建设廉租房，从长期投资和资产负债匹配的角度以及规避房产短期出售变现难的风险看，宜采用BOT模式，即由保险公司出资组建开发廉租房的项目公司，在获得政府的经营特许权协议后，自行安排项目融资，在特许经营期内开发、建设和运营廉租房，自担风险，自负盈亏。而政府全程监督并在经营期满后无偿将廉租房收归政府所有。
保险公司以BOT模式投资建设廉租房可大致分为以下四个阶段：
1.确立项目。针对各地政府对廉租房建设的实际需求，保险公司可依据当地经济发展条件、社会环境、廉租房拟建规模、技术实施方案、政府财政支出和补贴水平等要素进行综合考虑，编写《项目建议书》、《可行性研究报告》等文件，初步选定那些能够保证期望投资收益率且风险较低的项目作为投资对象。同时，保险公司应积极开展项目推广和营销，传播以BOT模式建设廉租房的发展理念，促进地方政府在廉租房开发领域实行体制机制改革，探索充分利用社会资金的发展途径。
2.参与项目招投标。地方政府正式立项采用BOT模式建设廉租房后，一般会成立招标委员会和招标办公室，研究项目技术问题，如廉租房的经营期限和每平米租金水平等；并准备投标者资格预审文件，编写招标文件，向社会进行公开招标。保险公司依据政府文件的投标资格和要求，必要时可与具备民用建筑开发资质的房地产公司组成投标联合体，通过资格预审后实地考察项目，并与当地政府发改委、财政、税务、土地、价格等相关部门进行沟通，要求解答相关疑问。在实地考察和深入研究招标文件的基础上，保险公司编写投标书，投标书中应明确所投资建设廉租房的居住规格、质量水平、每平米的预计租金水平、融资来源和结构、建设进度安排、竣工日期、运营期限、运营维护费用、价格调整公式或调整原则、投资回报预测、风险分析与分配、不可抗力事件的规定等重要事项，并在截止日前递交标书参与评标。
3.成立项目公司和融资。保险公司中标后，与地方政府就廉租房租金水平、经营期限等重点问题进行合同谈判。地方政府一般按中标顺序与各个投标者谈判，从中选择出对自己最有利的投标方案和合作方。此时保险公司既要发挥保险资金长期投资的显著优势，保证廉租房建设资金的充裕供应，又要维护自己的预期收益水平，避免与某些投标者发生超低价的恶性竞争。保险公司在与政府取得合理谈判结果后，正式组建开发廉租房的项目公司，并与建筑承包商、运营维护承包商签订相关合同，最后与政府正式签署特许权协议。保险公司自身作为项目公司的出资方，可充分利用自身的资金低成本优势，合理运用杠杆比例，按照工程建设进度和运营计划安排好相应的资金供给，以最低资金综合成本的原则设计出廉租房项目的融资结构与资金结构。
4.项目实施。廉租房项目公司在签订所有合同之后，即进入项目的建设实施阶段。按照合同规定，其聘请设计单位开始工程设计，聘请建筑承包商开始工程施工，工程竣工后聘请运营维护承包商进行商业运营或者实行自营(必要的话)。此时，当地的低收入家庭按计划正式入住廉租房，根据政府部门核定的收费标准按期(如每月)向政府财政部门缴纳租金和物业费用等，财政部门再将收取的租金与财政补贴合计汇入廉租房项目公司的专项账户，作为项目公司的经营收入和维护费用支出来源。根据特许权协议，在特许经营期满时，保险公司按照合同约定条件把廉租房及相关附属设施全部移交给地方政府或其指定机构。至此，保险公司的投资过程也相应结束。保险公司对移交后的廉租房及相关附属设施的质量存在承诺期，如在承诺期内出现质量问题，则须承担相应的责任和维修费用。
三、保险资金以BOT模式投资廉租房的优势和风险
相比其他社会机构投资者，保险资金投资廉租房具有明显的竞争优势：
1.低期望收益率的优势。作为福利公共品的基础设施，廉租房完全不同于普通商品房的开发。与普通商品房开发周期短、利润率高的特点正相反，廉租房的建设运营期长，而且回报率较低。这就迫使大量追求短期高收益率的投资者主动退出投标，结果必然是剩下的市场参与者大多是以长期投资者为主。在投标者相互竞争的作用下，廉租房的投资收益率底线会落至略高于长期国债利率或银行定期存款利率的水平左右。这样低的投资回报率极大缓解了地方政府的财政补贴压力，也降低了入住民众的生活支出压力，进一步体现了保险资金“取之于民，用之于民”的精神。
以2008年长春市公布的住宅建筑成本为例，多层、小高层、高层建筑的每平米成本分别为703、1150、1250元，其简单算术平均数为1034.33元。实际上，据我国建设部负责人所言，“建造成本在全国各地相差得不是特别多，无论是在东部城市还是西部城市，都差不太多”。由于廉租房一般免收土地出让金及大部分税费，基本上造价就是在其建筑成本附近，本文假设二者相等。在投资回报率方面，2009年财政部发行的50年期固定利率附息国债的中标利率为4.3%，目前商业银行的5年期定期存款利率是3.6%，据此可假设廉租房的中标收益率是5%左右。如果以50年的运营期计算，等额资金回收系数为0.0548，则预计每平米月均租金额为1034.33×0.0548/12＝4.72元，按每户50平米计，户月均租金为236元。如果财政补贴一半租金，则长春普通市民月缴118元就可50年入住50平米的廉租房，50年之后政府受让廉租房产权，甚至可以免除余下期限的租金。同时，政府财政每月补贴118元，也即只须月付造价的0.23%(=4.72/2/1034.33×100%)就可解决一户的永久住房问题。因此，BOT模式建设廉租房的意义即在于政府用很低的融资成本缓解了自身财政一次性支出的压力，用同样的财力解决了更多群众的住房难题，增强了社会福利的普惠性，提高了民生保障水平。如果上例中的中标收益率为10%，不仅会吸引大量商业投资者涌至，而且等额资金回收系数上升到0.1019，户月均租金也升至439元。显然，无论是困难群众支付的租金还是政府的补贴，都将要承担高达一倍的负担。所以，保险资金的低位期望收益率既是自身的竞争优势，也是提高租房民众福利的重要保证。
2.体量资金的优势。如前述数据所示，超3.5万亿元的保险资金运用余额中的近80%配置在银行存款和债券上，一方面体现了保险资金的充裕，另一方面也表明了保险资金运用的严重低效，从机会成本的角度看实质上是资金的巨大浪费。假设保险资金全部投资在廉租房这种公共品上，收益率能提高1个百分点，每年就能增加纯收益逾350亿元，而这种收益如果能用之于民，又能进一步降低全国民众的保险费负担水平。假如350亿元能覆盖到全体14亿国民，则是人均25元的福利水平，对于7.9亿农民而言，则可轻易减免每人每年10元的新型农村合作医疗参保费用，社会福利效果非常明显。因此，体量巨大的保险资金投资廉租房建设，既能发挥自身的资金体量优势，显著增加纯收益，又能充分化解全国廉租房建设的庞大资金需求，二者能实现较完美的供求对接，缓解目前政府财政资金建设廉租房只能适度保障的矛盾，有效解决城镇贫困人群和大量进城务工人员(特别是农民工)的人性化居住问题，加快我国城市化进程。
3.长投资回收期的优势。在廉租房建设的BOT模式中，保险资金的回收期越长，则单位租金的收入就越低，政府和居民的即期支付压力也就越小。而保险资金的回收期越长，就能与保险资金中大量积淀的20年期、30年期及以上的长期寿险保单找到相匹配的投资产品，可谓双赢。同时，长投资回收期也是一般的商业投资者所不能忍受的，这进一步凸显了保险资金的长期竞争优势。
4.政府支持的优势。地方政府由于财力有限，往往对于廉租房这样的民心工程有心无力，因此保险资金的大量投入无疑会受到地方政府的高度重视和极大欢迎。此外，廉租房的开工建设，还能促进地方经济的发展，拉动相关行业的需求，促进就业，增加潜在的税收收入。除了经济效益之外，廉租房建设能有效解决低收入群众的住房问题，缓和由此引发的一系列社会矛盾，社会效益也很明显。而保险资金自身的低期望收益率、体量资金、长投资回收期等优势，使廉租房建设的商业利润率降至最低市场水平，社会福利的色彩浓厚，进一步提高了当地政府的政治合法性，即增进了百姓对政府的认同和支持。
虽然保险公司投资廉租房具有上述明显的竞争优势，但在目前的市场发展状况下，至少有两点风险还需要值得注意。一是来自保监会的政策解读和行政许可。对新《保险法》、《保险资金运用管理暂行办法》中不动产投资相关条文的解读，目前尚未出现明确的细则，保险资金投资不动产试点管理办法还处于待定阶段。廉租房能否成为保险资金的主要投资对象，在政策上还不是十分明朗。二是现有利益集团对大量建设廉租房的阻扰。主要是房地产商担心大量廉租房入市后会分流部分购房者，拉低目前住宅商品房市场的房价，影响公司的利润。同时，房价下行也会影响某些地方政府的卖地收入，而且建设廉租房的大片土地也属于财政划拨性质，明显减少即期的财政收入。此外，某些保险公司出于对收益率的追求，更倾向于投资商业地产，对廉租房的积极性不高。这些对局部利益的自我考量行为，自然会影响到大量建设廉租房的可行性。
四、结论
从国外住房发展史看，廉租房作为加快城市化进程不可缺少的公共品设施，应成为我国住房市场的发展主流。同时，我国保险资金的高效运用正面临着越来越严峻的压力，如果保险公司不及时拓展发展思路，抓住廉租房的历史性机遇，必然会在不动产投资领域失去一个重大的商业机会。作为主管部门，国家财政部、住宅和城乡建设部、保监会、地方政府应积极协商，共同化解目前廉租房建设的制度障碍，促进社会资金参与廉租房建设，更好地造福于社稷。
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