上海财经大学
内容提要：以“减税增支”为主要内容的积极财政政策的实施使地方财政面临严峻考验，举债已不是解决地方财政压力的明智之举，因此在金融危机背景下，地方政府要突破财力约束的瓶颈，辟税源、严征管、保重点、以政府投资带动社会投资是现实选择。
关键词：积极财政政策 地方政府财政 国际金融危机
财政政策，作为政府干预经济的手段之一，历来是国家应对经济危机的良策。面对世界金融危机日趋严峻的形势，为抵御国际经济环境对我国的不利影响，中央对财政政策作出了重大调整，从稳健的财政政策转向积极的财政政策。以“减税增支”为主要内容的积极财政政策实施，一方面对拉动投资，刺激消费，增加社会总需求，刺激经济增长有着积极作用，另一方面也考验着国家财政承受力。中国人民大学教授安体富算了一笔账：就我国加大结构性减税政策的力度来说，综合起来初步匡算，大约会减少财政收入5000亿元，预计约占2009年财政收入的7%，如果再加上扩大财政支出的数额，估计收支缺口即赤字可能达到1万亿元。在当前的政策背景下，如何保证地方政府财力的可持续增长，为实施应对金融危机的各项举措提供财力支持成为地方政府需要面对的问题。
一、减收政策对地方政府财力的影响
为应对国际金融危机的冲击，2008年以来我国出台了一系列减收措施，减轻企业税收负担，促进企业投资和居民消费。这些措施的实施，预计将减轻企业和居民税收负担3500亿元。但从政府收入的角度考虑，必然对地方政府的短期财政收入带来冲击。
——增值税转型对地方政府财政收入的影响。
从税制与财政收入的关系来看，生产型增值税转为消费型增值税后，会刺激投资，由此带来经济总量的增长和新增税收(财政)收入，从而使未来的财政收入增加。但从短期看会造成一定幅度的财政减收，主要体现在：首先，机器设备投资中的增值税额可以扣除，这样会减少应纳的增值税（剔除外商投资企业采购国产设备退税和免征机器设备进口环节增值税）；其次，增值税减收又会相应减少以它为计算依据的城市维护建设税和教育费附加；第三，由于固定资产中机器设备等进项增值税额的抵扣，会相应减少企业的投资成本而增加利润，使企业所得税增收（年增收额与机器设备的折旧年限相关）。由于增值税和企业所得税是中央和地方的共享税种，按增值税的共享比例75%和25%、企业所得税的共享比例60%和40%计算，因增值税转型而造成地方财政收入的减少额=增值税减收额*25%－企业所得税新增额*40%+教育费附加和城建设税减少额。利用已有的测算结果：2009年实施增值税转型改革将减少当年增值税收入约1200亿元，城市维护建设税收入约60亿元，教育费附加收入约36亿元，增加企业所得税收入约63亿元。据此可以推算出增值税转型将造成我国2009年地方财政收入减收370.8亿元。
——出口退税率的提高对地方财政收入的影响。为应对国际金融危机对我国外贸出口的冲击，2008年以来国家6次调整出口退税政策，其中从
出口退税率的提高，一方面有利于帮助企业树立信心，增强企业抵御市场风险的能力和支持中小企业发展，进一步促进城乡劳动力就业，引导企业优化出口产品结构、加快产业升级的步伐，但另一方面也造成了短期财政收入的减收效应。出口退税对财政收入的影响取决于外贸出口情况与出口退税率的对比关系，在出口退税率上调的情况下，出口退税增加额=基期应退税额*[1+外贸出口增长（降低）率]*（1+出口退税率的增加）－基期应退税额。据公布的2009年一季度的税收收入数据，一季度出口退税1861.32亿元，同比增长29.7%，出口退税占税收总收入的比重为14.3%。一季度出口退税之所以快速增长，主要原因就是大幅提高出口退税率的政策所致，由于2008年同期出口退税基数较小，虽然2009年1、2月份出口总额下降幅度大，但政策受益商品的出口退税金额仍保持了较快增长。在中央和地方共同负担出口退税的机制下，出口退税率的上调在短期内对地方财政收入产生了减收效应。
——行政事业性收费的取消和停征对地方财政收入的影响。
此外，按照分税制下中央和地方的税收收入的划分，个人所得税工资薪金所得扣除费用标准的提高、印花税税率的降低及单边征收、住房交易税费的降低都在一定程度上造成了地方财政收入的减少。
二、增支政策对地方政府财力的影响
为应对当前的金融危机，中国政府在减税减费的同时，密集出台了一系列的扩大内需和刺激经济增长的措施，其中最重要的一项就是到2010年底政府陆续投入4万亿元人民币实施十项扩大内需的政策，用于民生工程、基础设施、生态环境、灾后重建等，这4万亿的增支计划将对地方财政产生巨大影响。
1.“4万亿计划”引发地方政府巨额投资计划。“4万亿计划”对地方政府财政支出的影响表现在两个方面：一是4万亿资金的大部分需要地方政府出资。在这4万亿中，中央政府的投资规模大体在1.18万亿元左右，仅占全部规划投资的29.5%。这意味着大量的投资需要地方政府筹措。二是4万亿引发了各地政府18万亿的投资计划。国务院出台“4万亿计划”后，各地都不约而同推出了一系列投资举措。根据对目前已公布投资计划的24个省市的合算，投资计划总额已经接近18万亿。这些地方支出偏向于基建等在短期能迅速拉动经济的项目，尤其是交通基础设施成为主要的投资方向，如云南省5年计划投资3万亿元，成为计划投资额最大的省份。江苏省计划2008年首发100亿元，至2009年3000亿元，至2010年6500亿元，在2009年的3000亿元中，有2/3的资金约2000亿元用于加速铁路、港口、机场和能源等基础设施建设。广东省5年内计划投资2.374万亿元，在加强交通、能源等基础建设上，计划投资1.26万亿元。
2.地方财政收入难以承担地方政府巨额投资资金。地方财政收入包括预算内财政收入、中央转移支付及地方预算外收入。从预算内财政收入看，目前地方财政隐性压力日益加大，尽管近年来国家财政收支状况良好，但随着企业利润和税收增幅下滑，财政收入将难以保持过去几年20%左右的增长水平。2008年后几个月，财政收入增长已迅速减少，前9个月中，地方政府支出（增长了29.8%）比中央政府支出（增长了12.3%）增长更为迅猛，特别是沿海地区财政收入已表现出明显的减少迹象。另外，地方财政收入中有约60%来源于增值税、营业税和企业所得税，随着两税的合并、增值税的转型、出口退税率的提高，将对地方新增财政收入带来影响。地方的预算外收入主要来源于地方政府土地出让金，低迷的房地产市场影响了政府的土地出让金收入，而且以土地出让金为主的预算外收入对基建支出的比例已逐年降至7%，对基建等投资项目资金的贡献比也仅有12%左右。此外燃油税的实施、行政事业性收费的停征也在一定程度上影响地方政府的非税收入。因此无论是地方预算内收入还是预算外收入都难以满足地方政府巨额投资资金需要。
3.举债不是地方政府缓解财政压力的理性选择。为了弥补地方经济发展和市政建设的巨大资金缺口，地方政府通过“银政合作”的方式支持地方政府推动的大型建设项目，或者通过政府设立的投资公司，运用土地抵押等方式，为城市的基础设施投资进行融资贷款。这种筹资方式对地方政府来说不是理性的选择：首先，地方政府原有的隐性债务规模已十分巨大。2008年底财政部财科所课题组的调研结果显示，地方负债规模在4万亿元以上，这一数字大体相当于2008年全国财政收入的80.2%、地方财政收入的174.6%。国务院发展研究中心专家魏加宁曾忧虑地表示：“目前我国地方债务风险实际上已经超过金融风险成为威胁我国经济安全与社会稳定的头号杀手。”在这种情况下，继续举债并不明智。其次，举债将增大地方政府未来的财政风险。通过这种模式筹措的资金，无论是发行债券还是银行贷款，归根到底是要还本付息的，而且当前增支政策中的大部分投资是属于非生产性或消费性的，并不产生现金流入，这必将增加未来的还债压力和风险，由此给今后的地方经济的发展带来新的不确定性。第三，在世界经济下滑的大背景下，公众投资的意愿已明显下降，如此大规模的资金需求市场将较难满足。
三、当前地方政府突破财力约束瓶颈的现实选择
在金融危机背景下，地方政府要突破财力约束的瓶颈，辟税源、严征管、保重点、以政府投资带动社会投资是现实选择。
1.挖掘现有财源潜力，推动地方财政收入可持续增长。首先，培植优质营业税税源。在当前的分税制下，针对服务业征收的营业税是地方财政的主要税源，大力发展服务业可以缓解以减税为主的税制改革对地方财政的不利影响。而且考虑到未来营业税征收范围逐步缩小、增值税征税范围逐步扩大的改革趋势，需要加快发展较难改征增值税的现代服务业，如金融保险业、文化服务业、物流和航运服务业、会展业和旅游业、信息服务业等，将其作为符合地方财政利益要求的优质税源予以大力扶持。其次，稳定房地产市场。房地产市场发展不仅可以为地方财政提供直接税收，也可以拉动相关产业发展，为财政提供间接税收收入，同时也为地方政府提供土地出让金等非税收入。因此出于地方财政考虑，当前既要对房地产市场进行宏观调控，又要采取有效措施稳定房地产市场，以维持现有的税源不减少。第三，调整产业结构，优先发展先进制造业。增值税转型改革后，企业技术改造将加快，设备投资需求有望增加，为先进制造业发展提供了契机。电子信息、汽车、钢铁、石化、机电、装备等产业将是先进制造业的发展重点，有条件的地方可将其作为支柱产业，为地方政府财政提供新兴税源和持续税源。
2.提高税收征管的质量和效率，保证地方财政收入“应收尽收”。实践证明近年来依法治税的有力推进、税收征管水平的提高为连年的财政收入高速增长作出了重要的贡献。在当前形势下，应强调税源管理和审核分析，推进信息化建设，改进纳税服务，严格执法监督，坚决制止和严厉打击偷骗税等违法活动，按照税收征管的内在要求完善征管体制，实施科学化、精细化管理，全面提高税收征管的质量和效率。只有“应收尽收”，地方政府才有充裕财力扩大公共服务、实施宏观调控，应对金融危机的挑战。
3.保重点，将有限财力用到刀刃上。在当前有限的财力约束下，地方政府一方面必须树立过紧日子的思想，严格控制一般性开支，严格控制“人、车、会和网络、招待”等支出增长，严格控制党政机关楼堂馆所建设，坚决制止各种铺张浪费；另一方面，在应对金融危机的增支决策中，要把更多的资金花在保民生项目上。扩大内需的目的是增加国内消费，而消费需要以一定收入作为保证。保持经济增长，扩大公共支出是治标，提高城乡居民，特别是低收入群体的收入水平，增强其消费能力才是治本。从各地政府公布的投资蓝图和数据看，各地政府的投资重点仍然是铁路、公路、电厂、房地产等基础设施工程，民生工程所占比例普遍没有30%。照此下去，其结果不但使经济难以摆脱对投资的依赖，而且也使亟须解决的民生欠账问题因宝贵资金被挤占而无法得到足额解决。因此将钱花在最需要的地方，也是在现有地方财力约束下的现实选择。
4.千方百计地撬动社会资本，发挥政府投资“四两拨千斤”的作用。在积极财政政策的实施过程中，因为资金约束，一些地方政府正积极寻找多元化的融资渠道，运用政策性融资工具，如财政贴息、BOT、政策优惠贷款等方式，通过“四两拨千斤”式调节，高效率运用有限的资金，带动社会资本投资。并对“具有一定规模、管理规范、风险控制能力较强”的中小企业信用担保机构给予一定比例的资助，在建立再担保机构上做文章，引导社会资金流向，提升中小企业信用能力和扩大融资规模。在这过程中地方政府要注意资金的使用效率，建立集中高效的资金管理体制和动态的、全方位和全过程的政府投资监督机制，使有限的资金发挥最大的效用。
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