马骁、冯俏彬/西南财经大学
内容提要：本文梳理了国外公共经济学的形成与演变情况，分析了我国公共经济学的发展现状，并讨论了我国公共经济学近期研究重点和未来可能的发展方向。
关键词：公共经济 公共支出 公共政策
公共经济学的发展大有锐不可挡之势。系统梳理公共经济学的形成与演进路径、现状，把握公共经济学的发展方向，将有利于公共经济学的建设。本文将在综述国外公共经济学研究成果的基础上，分析我国公共经济学的发展方向和近期研究重点。
一、国外公共经济学研究评述
1959年美国著名学者理查德·马斯格雷夫出版的《财政学原理：公共经济研究》一书标志着公共经济学的形成。理查德·马斯格雷夫在这部经典著作中，第一次使用了“公共经济学”这一词语。随后，在1964年和1965年，他又以法文和英文分别出版了《公共经济学基础：国家经济理论概述》和《公共经济学》，直接把“公共经济学”用作书名，他也因此被称为“公共经济学之父”。在马斯格雷夫之后，斯蒂格利茨、费尔德斯坦、布朗、杰克逊、阿特金森等人相继出版的著述都开始把财政学改称为“公共经济学”或“公共部门经济学”。1966年开始，又有了在公共经济学名义下召开的定期会议和阿特金森主持的公共经济学会及会刊，1972年，美国《公共经济学杂志》出刊。在此之后，公共经济学进入了一个快速发展时期，一批高水平的公共经济学著作也不断涌现出来。
(一)历久弥新的税收理论与应用研究
自亚当·斯密以来，税收始终是财政学领域的第一重要问题。马斯格雷夫以前，对于税收的研究主要是文本性的、描述性的，如税收原则、税收职能等，正是马斯格雷夫第一次将标准的经济分析引入税收研究，分析了税收的局部均衡、税收激励、税收的经济效率以及对买方卖方行为的影响，以至于后人认为其《财政学原理：公共经济研究》“更像是一本标准的价格理论书籍”(马丁·费尔德斯，2002)。在他之后的相当长的时间里，税收问题仍然是公共经济学中最重要的内容。
1962年，阿罗德·哈伯格发表了对于公司所得税的激励问题的研究成果，并给出相应一般均衡模型(1972)，这在马斯格雷夫局部均衡的基础上前进了一大步。哈伯格通过扩展原用于研究国际贸易问题的模型，证明了替代品的弹性、生产中的密集要素、消费者偏好等共同决定了公司所得税对于劳动力和资本的激励方向和程度。在后来的两项研究中，哈伯格将传统的福利三角损失模型扩展到对各种产品征收的不同税种的分析，并进一步评估了公司所得税的福利损失。他的工作加上其时盛行的数学文化不仅复兴了富兰克1927年关于最优消费税的研究，而且直接导致了1971年戴蒙德和米勒斯对于劳动所得税最优税研究成果的问世。后来的研究者在此基础上将其用于设计收入与消费最优税。这些理论上的进展引出了从一般均衡角度对于税收激励的深入研究。到了20世纪60年代后期和70年代初，由于计算机技术的发展以及美国政府公布的大量税收数据，使公共经济学的实证研究得以飞速发展。如使用面板数据研究税收对于劳动力供应的影响、使用时间序列数据评估边际税率对于个人应税收入的影响、利息所得税对于家庭储蓄行为的影响、资本利得税对于公司行为的影响等……实证研究大大增加了对于同一个个体在某些条件下行为的可重复观察和测量，从而提升了公共经济学的“科学度”，因此斯蒂格
(二)方兴未艾的公共支出与公共政策研究
20世纪60年代中后期，美国政府支出规模急剧扩大。公共财政学的研究热点从税收转到政府支出，研究角度仍然是两维的：理论和实证。在理论研究方面最引人注目的重大突破是70年代布伦南、布坎南的公共选择理论。通过颠覆长期以来所有主流社会科学家“仁慈政府”的理论前提，他们向世人雄辩地证明了政府和官员并不是仁慈公正、全能而又无所不知，以实现公民福祉为行动的全部动机的政治人，而是自利的、并通过各种方式谋求个人利益最大化的“经济人”。因此，为了公共利益的真正实现，必须对政府政策目标实现得如何、如何才能更好地实现进行“放大镜式”的、“探针式”的研究。
理论上的重大突破立即得到了来自实践的回应，大批经济学家开始从事政府支出方面的研究，并在此基础上延伸到公共政策评价与政策设计。早期对于公共支出的研究主要侧重于某一个支出项目“是否达到预期政策目标”，如社会保险项目长期以来都是美国政府的大宗支出项目，因此吸引了众多的研究者，他们先后对养老金、失业保险、劳工补偿、对老人和穷人提供资助等政府支出项目的效果进行了研究，但很快地，研究者超越了简单的“是否达到预期政策目标”的分析，而延伸到“这些支出政策还产生哪些未及预料的结果？”、“如何设计出更好的政策以达到最佳效果？” 即“对于公共支出问题的分析，不仅是看它是否达到了最初设定的政策目标，还要研究该项目对于人们行为的激励或由此而来的额外负担的问题”。研究者通过社会保险项目的研究，发现不论在美国还是在欧洲，社会保险项目都起到了降低了储蓄，提前退休的意外作用。这些发现促成了后来美国等国的政府将社会保障从现收现付制改为了权责发生制。这种“政策”——“个体行为反映”——效果——重新设计研究路径也体现在教育、住房、健康等一系列公共支出问题的研究上。
(三)稳中有变的传统研究项目
在税收与政府支出之外，公共经济学尚有一些传统的研究领域。一是宏观经济稳定的问题，但与凯恩斯时期主要通过财政政策实现宏观经济稳定相比，混合经济下更注重货币政策对于实现宏观经济稳定的分析。这一时期的公共经济学主要是通过税收政策、社会保险政策的研究来助推宏观经济稳定。二是联邦制下政府间财政关系的问题，如地方政府如何选择自己的税收与支出政策？上一级政府如何影响这些政策选择？地方税收与支出政策对于私人部门、家庭和个人的行为有什么影响？如何改变等。
(四)急待开垦的前沿领域
随着公共经济学外延的进一步扩大，公共经济学将面对许多前沿问题。世界银行斯特尔认为，在未来一个较长的时期内，公共经济学家应注意研究以下问题：
1.有利于私人部门增长与发展的政府治理与制度研究；
2.保证穷人直接参与到经济增长与发展的制度研究；
3.投资环境研究。与传统经济学注重研究大企业的做法不同，下一阶段应基于各类、特别是中小型公司的数据来分析投资环境；
4.公众参与。如教育、供水等基本公共服务提供中的公众(家庭、社区等)如何参与其中，公共部门、非政府部门、社区如何实现制度性互动；
5．行为研究，与传统经济学中行为研究不同，公共经济学侧重于研究制度、政策与行为之间的关系，以提高公共政策的有效性。
斯蒂格利茨近年来曾撰文对今后公共经济学的研究做了一些方向性的提示：政府失灵问题以及如何对其进行矫正；私有化与公共生产的适当范围问题；透明度问题等。
从相当的程度上讲，以上问题已经不是纯粹的经济学问题，这表明了公共经济学未来更可能朝着集经济学、政治学、社会学、管理学、信息学等多学科综合的、多维交叉的方向前进。
综合而言，公共经济学在保持税收研究的同时，在公共支出一端上已经取得了长足的突破，开辟了公共政策评价这一崭新的领域，并正在向公众参与、弱势人群的权力主张、制度行为学等一系列现代社会最复杂、最敏感的问题上延伸，它源于经济学，但正快速步入社会学、政治学、管理学、伦理学等多个学科的交叉地带。从这个意义上讲，发端于财政学的公共经济学已经实现自身发展中的“否定之否定”，正在跃向一个更加广阔、更加激动人心的新高度。
二、我国公共经济学研究的现状与未来
总的来说，公共经济学在我国的传播是非常短的，直到20世纪90年代，中国才陆续出现了一些公共经济学译著和著作。近年来，公共经济的研究趋热，不仅以《公共经济学》命名的教材和著述增多，而且北京大学、山东大学等相继成立了研究所(中心)，2007年“中国公共经济研究会”在北京宣告成立，而且中国人民大学财政金融学院于2007年开始编辑出版《公共经济评论》。
(一)我国公共经济学的研究现状
比照国外公共经济学研究的两极“公共收入”和“公共支出(政策)”，我国对公共支出的研究主要在1998年以后，在这之前，正如王绍光所说“中国政府只有经济政策，没有社会政策”。1998年后的系列政策举措在深化改革的同时，将一系列社会问题显化、放大。城乡贫民问题、农村义务教育问题以及高校、医院、住房等市场化改革后全社会普遍出现的上不起学、看不起病、住不起房的问题，还有近年来备受争议的环境、生态、土地问题等等……迫切需要理论研究和现实政策的跟进。正是在这样的背景下，我国的公共经济学大大增加了对支出问题的关注。这又可以分为两个方面，一是如何加强公共支出的管理，优化支出结构。1998年党中央提出建设社会主义公共财政以后，政府推出了一系列支出管理制度，如部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线等，同时大大调整了支出结构——用于教育、文化、社保、卫生等方面的“公共支出”大为上升，因此这一时期出现了大量关于优化支出结构方面的文章。二是公共政策方面的研究大大增加了，社会保障、教育、医疗、收入分配、住房等渐次成为研究的新宠。
尽管如此，与国外相比，我国公共经济学尚处于起步阶段，甚至在某种程度上讲，尚处于“前公共经济学”时代。这主要体现在：
一是公共收入研究方面，比较注重某种收入，如税收对“效率”的影响，但税收之另一极“公平”的研究，无论是文章数量，还是从研究的深度和广度上都有很大空间；
二是对公共支出的研究还处于标准公共经济研究三部曲中的第一部，即大多数文章是讨论应当(或不应当)增加(或减少)某项支出，但某项公共支出“是否达到了预期政策效果？”、“受者行为有何改变？”以及在此基础上的政策重新设计尚比较少见。
三是主流的研究方法仍然是文本性、描述性的。无论是公共收入研究、还是公共支出研究，基于大量统计数据的数量化、模型化的研究尚处于兴起状态。值得一提的是，国内部分高校已先知先觉，启动了公共经济问题的数据挖掘工作，一旦成功，必将在我国公共经济研究领域中登高一呼。
(二)近期我国公共经济学研究的几个重点
由于国情不同、体制不同、特别是我国尚处于市场经济的初期，我国公共经济学的研究存在自己的特殊性，如准公共产品的边界问题、公共产品的多元化提供问题、国有土地问题、国有企业问题、公用事业单位改革问题……在我国公共经济学研究中也是一个非常重要的领域。综合起来，我们认为，中国公共经济学近期内需要重点研究的领域如下：
1.公共产品提供中公共部门与私人部门的关系问题，如转轨期公共部门提供的公共产品的范围与边界问题、提供方式特别是公共部门与私人部门的合作问题等(public and private partnership)
2.最优税制与理论。在深化税收对经济影响研究的同时，更需要重视和加大税收公平问题、优化税制结构的问题。`
3.政府间财政关系问题。如科学合理配置中央与地方政府的事权、规范稳定的转移支付制度、省以下分税制以及在此基础上拓展延伸的政府层级改革、县级政府治理等诸多问题。
4.公共预算管理。就政府预算而言，应研究政府计划与预算之间的相互联系，探讨建立由一般公共预算、社会保障预算、国有资本经营预算等组成的复式预算体系以及权责发生制在政府会计中的应用、推广绩效管理、发布公共部门财务报告等；就公共预算而言，则需要研究强化人大的预算控制与预算监督、推广参与式预算以反映公众的预算需求，近期则需要关注预算法的修改。
5.垄断型国有企业的规制与事业单位改革。需要研究如何打破某些重要领域内国有企业的垄断，防止新一轮的国进民退，同时对国有企业的利润分配与使用、预算管理等也需要进一步研究；事业单位改革问题。
6.资源、环保、生态问题。相对于西方公共经济学，我国公共产品的口径要大得多，土地资源、水资源、各类矿产资源即为例子。对此，除了继续进行财政税收政策支持方面的传统研究，特别重要的是如何通过明确产权并推动产权交易来达到保护和开发的诸多目的。
7.教育、医疗、公共住房、社会保障问题。对于这类权益型公共产品，一方面要继续合理化、动态调整政府与市场的边界，另一方面对那些必须由政府来提供的基础教育、基本医疗服务、廉租房和部分社会保障项目，要尊重它们“私人产品”的特性，交由私人部门提供，防止政府在此问题上过于介入和大包大揽。
8.居民收入再分配问题。中心议题在于如何发挥政府的收入调节功能，遏制贫富差距的过大与过快增加、促进橄榄型社会的逐渐形成，这是一个极具综合性的论题。
9.公共危机与突发事件管理。一方面，要构造以多灾种共同管理的综合性强、稳定性高的新型应急管理体系，另一方面需要研究公共风险的分散、资金责任的分担等一系列问题。
总之，公共经济学需要以一种更加广阔、更加高远的视野来展开对与政府经济有关的一系列问题的研究。现代社会，随着西方资本主义经济的渐趋成熟，以及更多的计划经济国家正在转向市场经济，“混合经济”在世界范围已渐成大势，它们都将在以政府与市场为两极的、宽广的光谱中找到一个符合自己国家需要的平衡点。因此，对于以政府为中心的公共经济问题、公共政策问题的研究，必将成为新时期经济学研究的重心和枢纽。正如
参考文献：
〔1〕Laffont, Jean-Jacques, 2002, “Public economics yesterday, today and tomorrow”, Journal of Public Economics 86, 327-334.
〔2〕约瑟夫·E1斯蒂格利茨.财政学的新视角:近期的成就与未来的挑战.经济社会体制比较.2004年第1期.
〔3〕杨志勇.公共经济学的前沿问题.人民日报，
〔4〕樊继达.公共经济思想的演进与当代中国转型.学习时报，
〔5〕钱龙.从财政学到公共经济学——看财政学历史演变进程.前沿.2006年第2期.
〔6〕张文春，郝晓霞.公共经济学的最新进展.经济理论与经济管理.2003年第7期.
〔7〕陈龙，于晓彦.中国公共经济学的发展和未来.中共天津市委党校学报.2007年第3期.
〔8〕秦洪伟，赵文晶.西方财政学的最新发展.管理世界.2000年第4期.
〔9〕韩康.政府经济和政府理性——公共经济学的缘起与发展.国家行政学院学报.2005年第4期.