罗昌财/集美大学财经学院

内容提要：自从1998年我国实行公共财政改革以来，改革取得了很大的成就，但仍与公共财政的目标甚远。财政运行的主体是政府，但政府的存在伴随着政府失灵，并不能天然地保证财政支出的公共性。我国虽已经过近十年的公共财政改革，但仍有许多的财政支出表现出“非公共性”，政府预算公开这样基本的前提都没有实现，预算程序的公共性更无从谈起。改革的政府主导性并不能创造出一个公共选择机制，财政体制中的“公共性”就无从保证。要实现真正意义上的公共财政应该从建立和完善公共选择机制开始，这依赖于政治体制改革的进程。

关键词：公共财政  公共性  公共选择

1998年底的全国财政工作会议上，我国提出了建立公共财政基本框架的改革目标。如果把1998年作为公共财政改革的元年，算来已过去十年。十年来，改革取得了很大的成绩，表现在如国有企业不断从竞争性领域的“退出”，公共支出的增加，强调民生财政，并且在一些领域中引进了听证制度以关注民意等等。但是，我们已经实现了公共财政吗？什么时候能实现公共财政目标呢？要回答这个问题，似乎仍有必要从老调重弹的“什么是公共财政”入手。

一、公共财政就是民主财政

笔者曾经对公共财政定义有一个不太严谨的简化：公共财政＝公共需要（产品）+公共选择。公共需要是目的，而公共选择是实现这一目的的必要程序保证。按张馨教授（1999）的定义，“公共财政”指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。张馨教授认为，公共财政的要害是“公共性”问题。建立公共财政模式，就是要以“公共性”作为根本准则，去约束和规范政府及其财政与市场的关系。随着公共财政研究的深入，有些学者提出了“公共财政就是民主财政”这一命题，并在一定范围内达成了共识。如李炜光（2002）认为公共财政是民主的法制化的财政，是按照民众的意愿，通过民主程序，运用民主的方式来理政府之财的制度。项怀诚（2003）指出“公共财政的本质是社会公众的财政”，“必须在公共财政的框架下，大力推进民主理财和依法理财”。冯俏彬（2005）认为，公共财政有两个基本特征：一是满足全体社会成员的公共需要为主，表现在财政支出上，公共支出在全部财政支出中占据绝大部分的比重。二是公共的参与各项财政决定的财政。并强调第二个特征由于涉及到政府与公民的关系问题，是一个具有实质意义，更加重大的政治与经济问题。由此看来，公共财政的实质就是民主财政，是公民有权通过一定的公共选择程序参与各项财政决策的过程，通过公共选择不仅可以提高社会的资源配置效率，更重要的是，将对政府的权力形成制衡和约束。

二、政府必然能保证财政的“公共性”吗

财政是以政府为主体的分配或经济行为，因此“公共性”或“公共需要”问题就要由政府来保证实施，政府是财政运行天然的不二人选，可是政府是可靠的吗？

我国计划经济的历史证明，政府可以提供“公共需要”。在计划经济时代政府财政支出提供的相当部分是“公共需要”。可这些是真正的公共需要吗？这种父爱型的、政府意志型的甚至是强制消费型的财政产品真是公共需要吗？从现在的眼光来看当然不是。公共需要应该是所有社会成员真实偏好的一种汇总，应该有一个公共选择的过程。公共需要一般需要通过政府预算程序来实现。在现代政体中，政府预算的编制须经议会的同意，而议会代表则由公众投票选举产生，因此追根溯源，公共需要的满足一般经由投票过程达成。只有公共选择才能保证财政支出的公共性。

（一）政府能保证财政的“公共性”吗——理论考察

缪勒认为：“总的说来，公共物品的特性构成了集体选择存在的理由。”缪勒在他的《公共选择理论》一书中，是从公共物品与外部性两个方面来说明集体选择的理由的。公共物品导致的囚犯困境结果在小型社会中，更可能出现自愿遵循行为约束或自愿提供公共物品的情形（科斯，1960；布坎南，1965）。在大型的社会和团体中，依赖自愿遵循行为，会导致搭便车现象，导致公共物品的供给不足或无供给的现象（奥尔森，1965）。因此，以其正式的投票程序来决定和实施公共选择的民主，是具有一定规模且非人格化为特征的各种社会所必需的一种制度（缪勒，1999，p.19)。

但是，缪勒从公共物品和外部性入手分析得出的结论，与其说是给出了公共选择存在的理由，还不如说是给出了政府存在的理由。“我们对公共物品和外部性的分析都使我们对为什么存在政府的理由得出了相同的结论。政府，作为一种实现帕累托最优资源配置的机构，其存在会减少人数众多时获取个人关于公共物品和外部性偏好的信息所需的交易成本和谈判成本。”

政府的存在是否就意味着公共物品提供的“公共性”呢？答案也是否定的。如约翰·斯图亚特·穆勒对代议制政府就有清醒的认识：“代议制无可争议的弊端和危险可以归纳为两个方面：第一，在控制机关中存在普遍的无知和无能，或者更为温和地说，缺乏足够的智力资格；第二，它在利益集团影响之下与社会普遍的利益不完全一致” [①]。

公共选择理论认为政府运行中主要的问题来自于寻租和预算支出膨胀两个方面。所谓“寻租”，就是人们凭借政府保护进行的寻求财富转移而造成的浪费资源的活动。寻租在政治领域最典型的表现就是腐败。腐败行为的本质是利用公共权力来谋取不正当的个人私利，大多表现为权钱交易。除了寻租，作为代理人的官僚与公司经理的行为有类似之处。经理的许多非金钱目标极有可能与公司有规模或规模壮大有关。企业越大，越复杂，股东就越难以监控经理的活动，经理拥有的权力就越大。因此，规模和规模的发展，就与利润一道，成为公司经理合乎情理的目标。政府部门的关键特征之一是非市场性质（唐斯，1969，p.24－25）。一个政府并不是提供多少个单位的产出，而是提供必须从其中推测出产出水平的活动水平。公共部门提供的物品和服务有一个计量问题，给筹款机构带来了一个监控问题。官僚部门——出资者关系的双边垄断性质又加剧了监控问题（尼斯卡宁，1971，p.24－26）。尼斯卡宁基于监控困难提出了一个官员的预算最大化模型，出资者由于无法得知官僚的成本函数，也就无法判断他的产出是否满足帕累托最优条件，也就是说无法确定在边际上公共利益是否等于公共成本，资金提供者只能看到这个部门的总产出和总预算。这就使官僚部门可以最大化其预算。

（二）政府能保证财政的“公共性”吗——经验验证

一些研究表明，在实践中虽然政府部门服务的性质使其产出很难扩大到超出社会所需要的水平。如学校教育的学生数上限是在校生数，环卫部门收集的垃圾数是社会产生的垃圾数。但是，在这类情形中，政府部门的成员仍然有一种激励，通过以高于需要量的成本来提供社会所需的固定产量，以此增加部门预算。这些超额的成本可能表现为高薪和冗员过多，或者普遍存在的X—无效率。有许多研究已经对公共部门和私人部门企业所提供的服务作了比较。缪勒综合了约50项研究发现，只有两项研究中公共企业比私人企业更有效率（服务质量保持不变）。在40多项研究中（表1节选了部分），公共企业显著地不如私人企业效率。

表1  成本和生产率的指标：可供选择的组织形式

资料来源：转引自缪勒，《公共选择理论》中国社会科学出版社，1999年321－325页。笔者有节选。

按照公共选择理论，政府的存在既是公共选择的结果也是公共选择的原因。在阿尔伯特·布雷顿的代议制民主理论中，类似于欧洲和加拿大这样的议会制国家中，政府是控制立法的当事者。他认为执政党有一个目标函数，此函数包含再次当选的概率，也可以纳入“个人的金钱收入、个人权力、它自己的历史形象、对个人崇高理想的追求、对公共福利的个人观点等这一类的变量（p.124）。这了实现这些目标，执政党会利用它作为某些必不可少的公共物品的独家地位。政府通过把只有利于少数选民集团的狭隘议案附在它所垄断的、广泛地受到欢迎的服务上来整体推出的方式，常常能够实现其成员各种各样的目标。

杰弗里·布伦南和詹姆斯·布坎南（1980）把垄断政府模型推进了一步。他们把政府视为一个利维坦式的政府，是一个恶意的而非一个仁慈的收入最大化者。对债券和货币创造的传统分析的假设是政府的动机是仁慈的，但在利维坦政府的控制之下，这两种政策工具变的极为危险。因此，作为利维坦模型的核心假设是，只有对收入来源和支出水平的宪法约束，才能够所有制住政府官员对政府扩大的贪欲。

戈登·塔洛克（1999）在《独裁政府》认为，就民主一词的任何一种合理意义上而言，在历史长河中的任何一个时间点上，世界上的绝大部分政府一直是不民主的。作为独裁者，他们的目标是（1）先获得权力，（2）抓住权力，以及（3）获得占有权力的某种享受。独裁统治和选举制有一些共同的特征。建立帝国和“滥用”从公民那儿征集到的收入是效用最大化者的特征，不论他们是独裁者，民选的官员还是任命的官僚，概莫例外。可能的差异仅仅在于他们追求的这些目标的规模上。

（三）政府能保证财政的“公共性”吗——我国的财政支出为例

当前财政支出是否都是公共性的，应该从两个方面考察：财政支出规模和财政支出结构。严格意义上来说，财政支出规模的大小不能单纯依靠数字来判断，它依赖于两个方面：一是否是符合选民意愿的规模；二要结合税收“价格”和公共品综合来判断。公共品与私人品一样，纳税人消费的多少要依赖于纳税人自己对公共品的偏好，不能单纯的从一方面说税收负担重或者是提供的公共品少。但是我国目前的财政预算还是政府主导性的，基本上就没有民众的参与，因而第一个条件就不具备，更谈不上具备第二个条件了。因而判断这样一个问题对学界是一个难题，多数学者也只能以单纯的税收收入判断税收负担，或者从财政支出判断公共品提供水平。这也是一个不得以而为之的办法。但是，考虑到我国民众对预算约束的缺位和尼斯卡宁关于政府预算最大化的假定，再结合我国这几年连续增长的税收收入，我们说财政支出规模偏大是基本合理的结论。如图1 所示，从1993年开始（除2003年外），财政收支的增长率均保先在15%以上的高速态势，而且近一半以上的年份接近20%，其中增长尤为突出的是税收收入，从1995－2007年的平均增长率为19.27%，2007和2008年上半年同比增长率更是达到破天荒的31.39%和33.5%。面对这样的数据我们不难说财政支出规模是偏大的。

从财政支出结构来看，自改革开放以来变化最为显著的自然是经济建设费，所占比例从1978年的64.07%下降到2006年的25.56%，基本上完成了从竞争性领域“退出”的任务。其次是社会保障支出比例到近几年达到10%左右，逐步建立起了城镇的社会保障网络。但是与财政支出“公共化”目标相悖的一个问题仍然十分突出，并且有恶化的趋势，这就是行政管理费支出。从所占比例来看，从1978年的4.37%增加到2005年的14.25%，2002以后一直稳定在14%左右。从增长率来看，相对于几项主要的财政支出，行政管理费增长率在大部分年份均偏高。社会保障支出因为建立社会保障体系的需要在1997－2003年增长突出，2005年的新农村建设导致支农支出增加较多，其它年份的行政管理费增长率均居前列。其实，早在2005年的“两会”上，就有委员指出，我国行政管理费用“增长之快，行政成本之高，已经达到世界少有的地步。”从1978年至2003年的25年间增长87倍，而且近年来平均每年增长23%！另据介绍，用我国2006年预算内的行政管理费占财政总支出18.73%这一比例去比较，远远高出日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%以及美国的9.9%——高出世界平均水平25%。这一现象不仅与市场经济所要求的“小政府”不符，也验证了在我国缺乏有效预算控制下尼斯卡宁对政府预算膨胀的预言。

针对行政管理费增长的问题，寻寰中（2008）指出，无论从财政支出分析，还是从实际现象观察，当前党政机关在整体上存在行政成本过高的问题，主要表现在人、楼、车、钱、能5个方面。人员上，“吃饭财政”的人数逐年增加，比例偏高，不少单位机构臃肿，人浮于事，效率低下。基建上，超标准建设楼堂馆所屡禁不止。用车上，公车运行成本居高不下。用钱上，公款消费开支增大。能耗上，全国党政机关能源消费占全国终端能源消费总量的7%左右，接近全国8亿农村人口生活用电水平。

三、公共财政目标：任重道远

公共选择理论对财政“公共性”的启示是两方面的：（1）公共选择是保证财政“公共性”的必要条件，没有公共选择就无从保证社会公众对公共品偏好的表达和汇总。在人类社会现有的各种机制中，以民主投票为代表的公共选择机制是最好的一种选民表达偏好的机制。（2）现有的公共选择并不是保证财政“公共性”的充分条件。现有的公共选择机制本身也存在很大的缺陷：投票的全体一致同意原则面临成本过高的问题，多数票规则遭遇到阿罗不可能定理，政治家和官员的行为也不能令人放心，利益集团的存在常常导致政策的非中性。总的说来，公共选择理论表明，财政决策过程面临比我们预想的要多的多的困难，任何把政府视为解决市场失灵问题的完美化身的想法都是不切实际的。因此，我们并不是要在不完美的市场与完美的政府之间抉择，也不是要在完美的市场与不完美的政府之间抉择，而是要在不完美的市场与不完美的政府之间进行抉择。我们必须破除政府万能的神话！

就我国目前来看，没有一个系统的公共选择机制，更遑论解决“公共选择的缺陷”。譬如：（1）政府官员选拔制度。我国的政府官员选拔制度一直是“领导推荐——组织考察——上级任命”。在这三段式的程序中，最关键、最重要的是“领导推荐”，它的缺陷是显而易见的。首先，这容易造成按领导的偏好来取人，也助长了下属投其所好，惟命是从风气。其次，这会扭曲官员的行为动机。对领导主动投其所好，大兴政绩工程、形象工程，眼睛永远向上看，而不眼睛向下。（2）偏好显示机制问题。我国在传统的高度集中的计划经济中，公共决策是由计划决定的，也就是公共品的偏好不是由社会成员的需求偏好决定，而是由少数人的智慧来决定的。尽管我国已经实行了社会主义市场经济体制，经济决策基本上由经济主体进行个体决策做出，但在公共领域，公共品的提供，财政支出决策仍然带有浓厚的计划色彩。财政预算虽然有各级人大的参与，但主要还是由财政部门制定，缺少公众的参与。我们在偏好显示上存在的问题主要是投票机制不健全，不发达。（3）利益集团的影响。在当今中国利益集团的影响已经渗透到了政治领域的各个环节，但对其产生的影响还没有引起人们应有的重视。由此看来，公共财政改革虽然已近十年，但也只能算是开了个头，要实现真正意义上的公共财政目标，仍然任重道远，公共财政依然“路漫漫”。

四、几点启示

要实现民主的财政，似乎天然地要联系到我国的政治体制改革。不可否认，我国的政治体制是改革是落后于经济体制改革的，下一步有必要深化政治体制改革也是许多学者的共同认识。但也应该清醒的认识到我国是一个人口众多的大国，同时也采取的是渐进式改革，任何制度的改革都是一个缓慢的过程，经历了30年的经济体制改革也还不能说完全达到目标，更何况是涉及问题复杂敏感、范围深广、观念和既得利益都根深蒂固的政治体制改革，其过程必将更加漫长，不可能一蹴而就。但另一方面，任何制度的变化都有一个由量变到质变的过程，我们不可能任由现存的问题长期存在，放任问题恶化之后再进行一刀切式的改革，这也不符合我国渐进式改革的背景。因此，在现有的框架下进行微调，不断地进行改进是最为稳妥的方案。

（一）要扩大财政决策中的公众参与度

从长远来看，要建立公共财政，必须建立完善的公共选择机制，让民众有全方位参与财政决策的机会。财政的“公共性”意味着“公众性”，因为公众具有对财政决策及一切重大公共事务的话语权、知情权、参与权和监督权，在涉及公共物品提供等集体行动中，存在着有效的决策参与通道和决策选择机制。同时，财政的“公共性”还意味着“合法性”，因为任何政策要让公众接受，并在实际中发挥作用，就必须从形式到内容都是合法的。“公共性”意味着“公开性”，因为在公共空间内公众通过自我理性而不是单纯的个人偏好对公共事务进行关注和公开讨论。财政决策的透明和公开，使政府的意志自由得以落实，公众也能通过民主的程序表达和整合自身利益、就政策问题与制定者磋商意见。从一定程度上讲，财政决策就是公众政策，它是公众的愿望和利益在公共领域中的公开表达。

在西方，公民参与主要是通过议会、政党以及利益集团等渠道来实现。就议会而言具体途径有：向公民开放议会大楼、允许公民参加议会委员会公开会议、向公民提供议会信息、改善与新闻媒体的关系、加强议会道德规范、实行直接民主、对公民进行议会教育，等等。就我国现阶段而言，除设立立法机关代表制度外，还可以设立民意调查制度、信息公开制度、听证会制度、协商谈判制度，等等，这些都是实现政策制定的民主化与科学化的基本制度。

（二）强化预算的法制性和公开性

我国虽然建立了类似于西方政府预算形式，但又对政府预算这一形式进行了根本改造，极大地强化了其计划性而弱化了其法治性。法治性是政府预算活的灵魂（张馨，1998）。没有法治性，也就没有政府预算。西方国家法治性政府预算的形成，其意义不仅在于对封建君主的否定，更重要的还在于国家财政的根本权限转移到了社会大众手中，使得资本和市场通过议会掌握了政府收支的根本决定权和监督权，能够以政府预算为手段直接贯彻自身的意志，确保政府必须按照自身的要求行事。这增强了社会依靠客观经济力量阻止和否定政治权力主观一意孤行的能力，避免经济过程中人为因素产生的灾难性后果。随着我国改革的进展，资本和市场愈益壮大而逐步成为整个经济的决定性力量，这就需要改造现有的政府预算制度，将实质性内容注入其法治形式中，使政府预算真正成为社会公众和市场决定、约束与监督政府活动的关键手段。

预算法制性的第一步是公开预算。公开预算，让政府预算接受民众的阳光监督，是保证预算法制化的根本和唯一的途径。我国正在进行部门预算改革，部门预算的目的提高政府支出的合规性和效率性。但是，至今为止，不论是中央预算还是地方预算还没有一个部门或政府的预算在真正意义上是公开的，对于预算公开的形式也没有统一的要求，各个部门（或政府）公开的形式和内容差异很大，很不规范和严肃。应该尽快立法，对于政府预算的公开形式、途径、格式等方面以法律法规的形式固定下来，把预算公开工作作为一项政府的法定义务确定下来，并赋予各级人大相应的监督权利，利用现代发达的媒体和网络让政府预算接受人大和公众的监督，这必将形成一个倒逼机制，促使政府加快预算和财政体制的民主化改革。

（三）开放风气，鼓励学界进一步研究政治领域的制度科学

我国在学术上一直倡导“百花齐放，百花争鸣”的方针，政府对学术研究都采取宽松和鼓励的态度。但是，由于千百年来封建残余思想和文革对思想禁锢的影响，多数学者不愿意从事触及现行制度的“政治体制改革”、“民主”等领域的研究，对这类课题往往采取回避或附和态度，不愿意或不敢真正作深入的研究，更很少提出尖锐的观点。如果没有充分理论的准备，“政治体制改革”这一宏图大业必将裹足难行，也必将在最终损及我党我国的长远发展。我们也应该看到，随着改革开放的深入和社会的不断进步，我国政府也越来越开明和亲民，学界的研究风气也越发活跃。因此，政府应该适时鼓励和引导学界进行政治体制改革方面的研究，为接下来的政治体制改革作好必要的理论和舆论准备，是减少制度变迁成本的必须步骤。

参考文献:

〔1〕张馨.公共财政论纲[M].北京.经济科学出版社，1999.5.

〔2〕李炜光.论公共财政的历史使命[J].财政研究.2002(3)、(4).

〔3〕项怀诚.社会主义政治文明与公共财政建设[N].人民日报:2003-2-12.

〔4〕冯俏彬.国家分配论、公共财政论与民主财政论——我国公共财政理论的回顾与发展[J].财政研究.2005(4).

〔5〕Dennis C.Mueller,Public Choice Ⅱ,Cambridge University Press,1989,11.

〔6〕罗纳德·科斯.社会成本问题[J].现代制度经济学[M].北京.北京大学出版社，2001.

〔7〕戈登·塔洛克.寻租：对寻租活动的经济学分析[M].李政军译.成都.西南财经大学出版社，1999.

〔8〕寻寰中.着力建设节约型机关[J].求是.2008(19).

〔9〕张馨.论政府预算的法制性[M].财经问题研究.1998(11).