李宏、张向达/东北财经大学

    内容提要：我国是自然灾害多发国家，自古以来就有着种类繁多的自然灾害，并且频率高、强度大影响面广。从长期可持续发展和社会福利角度看，自然灾害经济影响最终应归结为国民财富的损失。通常我们过于注重灾害导致的直接的有形的损失(物质财产)，而忽视了灾害带来的间接的无形的损失(自然资产)。防灾减灾根本目标应定位于“预防和控制国民财富损失”，基于国民财富损失控制的防灾减灾思想将给我国防灾减灾战略制定带来深远影响，并对防灾减灾政策措施提出不同的和更高的要求。

    关键词：自然灾害  经济损失  国民财富

    一、我国自然灾害概况

    我国自古就是自然灾害多发国家，洪涝、干旱、地质灾害、地震灾害、森林火灾、以及海洋灾害等各种自然灾害时有发生。建国以来，我国平均每年因自然灾害造成的直接经济损失在1000亿元人民币以上，农作物受害面积年均超过4000万公顷，受灾人口年均超过2亿(中国地震局，2006)。进入21世纪之后，我国的各类自然灾害依然十分频繁(见表1)。同时，自然灾害直接导致了人员伤亡和财产损失，尤其是洪涝灾害(见表2、表3)。据统计，20世纪90年代以来全国年均洪涝灾害损失在1100亿元左右，约占同期全国GDP的1.8%。遇到发生流域性大洪水的年份，如1991年、1994年、1996年和1998年，该比例达到3%-4%(水利部，2006)。另据50多年来的旱灾资料分析，我国在严重干旱年(2000年为例)旱灾直接经济损失占GDP的2.5%，一般干旱年(90年代平均)旱灾直接经济损失占GDP的1.1%。事实上，近15年来，我国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人次受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万人，直接经济损失近2000亿元(国家统计局，2007)。另外，2008年5月12日发生的汶川大地震，更是造成了69227人遇难、374643人受伤、17923人失踪的悲惨境遇，地震所造成的直接经济损失达8451亿元(民政部、财政部、发改委等，2008)。

表1  2000年—2007年我国自然灾害发生概况

单位：次

数据来源：2000-2008年《中国统计年鉴》、2000-2007年《中国海洋灾害公报》。

注：地质灾害主要包括：滑坡、崩塌、泥石流和地面塌陷；海洋灾害主要包括：风暴潮、赤潮、海浪、溢油和海冰等，各年份统计均以公报为准，口径不完全一致。

表2  2000年—2007年自然灾害导致的死亡人数

单位：人

数据来源：中国防洪抗旱减灾网http://www.rcdr.org.cn/；2000-2008年《中国统计年鉴》、2000-2007年《中国海洋灾害公报》。

注：海洋灾害所统计为死亡、失踪人数。

表3  2000年—2007年自然灾害导致的直接经济损失

单位：万元

数据来源：中国防洪抗旱减灾网http://www.rcdr.org.cn/；2000-2008年《中国统计年鉴》、2000-2007年《中国海洋灾害公报》。

    鉴于自然灾害对经济与社会发展的巨大影响，我国政府历来十分重视防灾减灾问题。如1998年国务院颁布实施《中华人民共和国减灾规划(1998－2010年)》，要求全国各地区、各部门、各行业大力加强减灾工程和非工程建设，国家防灾减灾能力明显提高，灾害损失占GDP比例有了明显下降。2007年国务院办公厅印发的《国家综合减灾“十一五”规划》，更是把防灾减灾作为实现国民经济社会可持续发展总体目标的重要保障。

    二、自然灾害经济影响的实质

    自然灾害兼具自然属性和社会属性。作为一种自然现象，自然灾害的发生与过程有着自身的特点和一定的规律，主要需要运用自然科学知识来解释、预测和控制。同时，自然灾害对社会经济发展的影响也十分巨大，灾害所带来的经济损失就是自然灾害经济影响的最集中和最直接的表现。然而，自然灾害的经济影响主要不在于直接的经济损失，而归根结底造成的是“国民财富”的损失。

    通常，灾害经济研究对于自然灾害损失的分类，无外乎直接经济损失和间接经济损失，各种统计资料则普遍只公布直接经济损失。我们认为这种简单笼统的分类不能很恰当地全面反映灾害经济影响，至少不能确保给提供一个认知和应对自然灾害的正确导向。

    首先，自然灾害所带来的损失，不论直接还是间接的，最终都体现为国民财富总量的损失。也就是说，不论其经由怎样的渠道和什么方式，它都有损于经济体可资利用的国民财富的存量水平。国民财富的存量水平和不断累积是社会福利增长的基础和前提，社会福利水平的不断增长是通过国民财富的积累和消费这两种基本形式，通过维持均衡的可持续发展来实现的。自然灾害所带来的经济资产和自然资产的毁损和消亡[①]，从根本上看是一种国民财富的损失。自然灾害损失从经济体运行角度看，相当于“负储蓄”，直接影响国民经济中的积累和消费水平，从而影响和制约可持续发展的实现。并且，它最终会反映为社会福利的损失(如图1)。

图1  国民财富与自然灾害损失

    其次，对经济资产损失与自然资产损失的评估不可偏废，两者应当是并行不悖的。人员伤亡和物质资产的确是直接的重大损失，但是自然资产损失的代价也是不容忽视的。如以普遍认为牵涉面最广、造成损失程度最为严重的洪涝灾害为例，1991年至2004年，我国洪涝灾害直接经济损失占当年GDP的比例平均为1.88%，其中1991年至2000年平均为2.34%，2001年至2004年平均为0.75%(水利部，2006)。一般对于洪涝灾情的分析，主要集中于受灾面积、人员伤亡、房屋倒塌、农作物受灾以及交通和水利设施的损坏等直接经济损失，间接损失则仅关注企业停产、交通中断等带来的经济损失，而普遍较少涉及对于土地损毁、生物多样性和环境污染等方面的详细分析。对于受灾人员健康的影响和环境质量参数的改变及长期影响的研究，往往都仅限于自然科学领域的研究，并且很难见到基于这类研究成果形成的有关灾害短期和长期影响的报告，这对全面认识和评估自然灾害的经济影响，从而也对预防和控制自然灾害损失形成了严重的制约。

    再次，自然灾害中土地、矿藏和森林等自然资产的损失，集中体现了我们赖之以创造收入和福利的国民财富的耗减，应当被作为重要的关注对象。土地是大多数物质资产和自然资产的重要载体，主要包括林地、耕地和牧草地以及未予利用土地等。以国家严格保护的耕地为例，2006年-2008年，我国自然灾害毁坏耕地数量分别为53.8万亩、26.88万亩和37.2万亩(国土资源部，2007、2008、2009)。矿产资源是具有重要的经济价值和战略地位的自然资源。目前我国矿产资源对社会经济发展的支撑力度正在逐渐下降，国内资源供给不足、自给程度下降将成为我国经济持续、稳定发展的一个重要障碍。在这样的背景下，研究灾害经济影响和对策，就不能不将各类自然灾害对矿产资源存量和流量的影响纳入考虑的范围。而且，森林等自然资源非但有很高的经济利用价值，同时也是各种环境功能和服务的重要载体，还有重要的非使用价值(也有学者称之为“存在价值”)。

    另一方面，资源与环境经济研究已经发展出了各种计量资源与环境价值的方法，这也为评估自然灾害中许多以前难以计量的自然资产损失的价值评估提供了可能。如以一个简单的个人对资源和环境质量的需求为例，假设以q表示资源或环境质量的参数，q为既定且价格为0，X表示消费品向量，P为价格向量，M为收入，个人有如下效用函数：

，   预算约束为

求解该问题可得到需求函数。考虑到效用最大化问题的对偶形式，在既定效用水平下，求解支出最小化可得支出函数：，其中由前述效用最大化问题解出。从而对支出函数关于价格求导即可得希克斯补偿需求函数，而对q进行微分就可得对q的变化所产生的边际支付意愿(WTP)。如果以W表示q供给的非边际变化对个人所产生的收益影响，也可以利用支出函数比较直观地给出W的表达式：

    上式中的效用水平u如果是初始状态的，如灾害发生以前，则该式表明了补偿剩余(CS)的计量方法，如果u是变化后的效用水平，则为等量剩余(ES)的计量方法。

    要言之，自然灾害经济损失包括各种经济资产和自然资产的损失，在密切关注物质和人力等经济资产损失的同时，人们往往忽视了自然资产的损失。现有的灾害经济损失统计和经济影响分析，没能充分体现自然资源与环境提供的所有功能和服务的价值。对自然资产损失的价值进行计量的理论依据就在于它们是国民财富的重要组成部分，对社会福利有着深远的意义和影响。

    三、基于国民财富损失控制的防灾减灾对策

    前文所述目的主要在于希望揭示自然灾害导致国民财富损失的本质特征，因为自然灾害的预防和应对首先依赖于准确地“界定问题”，否则就可能导致方向性的错误。同时，针对已有的灾害经济损失的理论研究与实践，我们强调对自然资产灾害损失给予特别关注。并且，尽管考虑资源与环境的福利价值可能会使损失额增加，但是这恰恰表明了它具有着不可忽视的重要性。因此，从国民财富和社会福利增长这一终极意义上考察，树立基于国民财富损失控制的防灾减灾总体目标非常必要的。

    1.积极预防经济资产和自然资产损失。首先，明确相关区域的经济资产和自然资产的存量。这就要求加强对灾害的经济分析，明确相关自然灾害多发地区的经济资产和自然资产的数量和质量。只有做到这一点，才能够在灾害预防和灾害因应过程中做到果断决策和有的放矢。其次，加大防灾减灾基础设施投入。我国每年对于洪涝、干旱等各种自然灾害都投入了大量的人力、物力和财力，也取得了巨大的效益。但是，相比自然灾害所造成的巨额损失，我们远没有达到边际社会投入等于边际社会收益的地步。《国家综合减灾“十一五”规划》中也指出，我国的防灾减灾基础设施建设有待加强，一些灾害多发地区的避灾场所建设滞后，大城市和城市群灾害设防水平有待进一步提高，农村群众住房防灾抗灾标准普遍较低。再次，大力发展减灾科技。自然灾害的发生是不可避免的，但是它们又有着自身的规律性，如发生机理、范围、频次、强度等。无论是纯粹自然因素导致的，还是自然因素与人为因素合力作用的结果，减灾科技水平的提高可以提高对自然灾害的监控、评估与预报水平，从而能够取得巨大的减灾效益。

    2.加强自然灾害应急救援能力建设。自然灾害往往都是突发性的，因此对应急救援能力有着很高的要求。应急救援能力的提高，首先体现在应急救援指挥体系方面，必须是“统一指挥、分级管理、反应灵敏、协调有序”。同时要不断完善灾害应急预案。应急预案应包括对自然灾害的应急组织体系及职责、预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、应急保障、调查评估等机制，形成包含事前、事发、事中、事后等各环节的一整套工作运行机制。其次，应急救援能力的提高要求提高救灾装备水平，健全救灾物资储备与运输网络。再次，动员社会资源，提高公众防灾意识和普及避灾、抗灾知识。广大社会公众既是受灾的主体，同时也是防灾的主体。因此政府机构和社会组织应当广泛宣传预防、避险、自救、互救、减灾等常识，提高公众的防灾意识和自救能力，才能最大限度地将各种自然灾害损失降至最低。

    3.建立自然资产灾害损失与环境影响评估制度。已有的灾害损失研究过于偏重直接经济损失和物质财产损失。有关2008年的汶川地震的相关研究再次体现出了这一点，多数研究和报道都将损失归结为工业、农业、商业、旅游业、交通业、银行业、保险业以及房屋损失等几个方面。这些研究并非不能反映灾害损失，但是仅仅以这样的损失研究作为灾害短期和长期经济影响评价的信息基础，是远远不充分的。因此，我们认为应当建立自然资产灾害损失与灾害环境影响评估制度，以完善灾情统计标准。自然资产灾害损失主要是灾害中毁损自然资产的价值计量问题，这实际上可看作综合环境经济核算思想在自然灾害中的应用，从而可以和绿色国民经济核算相结合。对灾害环境影响评估可以参照《环境影响评价法》以及《环评公众参与办法》，在灾害发生以后通过相关信息的收集、整理和研究，发布环评报告以供决策和公众参考。

    4.持续推进自然灾害的综合风险和整体影响的评估。自然灾害对经济与社会发展的影响是非常广泛、全面和综合性的，既涉及经济方面，社会方面，也涉及心理和文化方面，但最终都可以归结为对国民财富与社会福利的影响。因此，自然灾害的综合风险和整体影响的评估，意味着应当对自然灾害本身以及灾害对经济与社会发展的各个方面的影响，进行全面和整体性的评估，它应由经济影响、社会影响、环境影响以及文化和心理影响等部分有机地构成。目前我们在直接的经济影响评价方面已经做了很多工作，并给灾害管理和应对方面提供了重要的依据。但是，对于自然灾害社会影响、环境影响和文化与心理影响方面的评价尚有许多工作要做。在这些方面，发达国家有许多经验可资借鉴。例如美国在20世纪60年代开始，就建立了对内陆和周边水域、森林和其他自然资源进行制图、调查的政府机构，收集了大量有关洪水、火灾、风暴和相关灾害的数据，为有关地区后来的灾害管理提供科学的依据，并依据风险评估资料，建造了大规模的防灾工程。再如文化和心理影响方面，有国外学者指出，灾难是由自然和人类所共同造成的，在事件发生之前灾难会以担忧、压力的形式被消耗掉，在灾难之后又通过损失分担而消耗掉，其中包括对受害人的同情。

    总之，自然灾害有着导致国民财富损失的本质特征，从而对于国民财富和社会福利有着深远影响。树立基于国民财富损失控制的防灾减灾根本目标，是基于可持续发展的理念，符合对自然灾害的科学和理性认识，并进而要求制定和实施综合性的防灾减灾对策。

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