李增元/华中师范大学中国农村问题研究中心
内容提要：乡村治理是一个不断变迁的过程。本文以村级财政为切入点，以税费改革前后为背景，阐释了现代国家建构中基层民主由形式化迈向实体化的过程，并进一步分析了税费终结所引发的基层民主发展困境。在此基础上，对当前如何使基层民主运转起来进行了深入思考。
关键词：村级财政 税费改革 乡村治理 基层民主
现代民族——国家的产生,其目标是要造就一个有明确边界、社会控制严密、国家行政力量对社会进行全面渗透的社会,它的形成基础是国家对社区的全面监控。将乡村社会纳入国家的整合秩序范围，巩固国家在基层统治的基础成为现代国家建构的重要目标。然而现代国家统治是一种法理型统治，其统治合法性来源于全体国民对政权的认可，必须建立于有效的统治权威基础之上。乡村社会是现代国家政权建设的基础，其治理状况直接影响着国家政权的稳定与统治秩序。现代国家正是通过基层国家政权作为组织载体与乡村社会形成密切的互动关系，并通过不同手段向乡村社会渗透实现维持国家政权稳定的特有秩序。财政是政权的基础。财政是国家与乡村社会互动所必不可少的重要因素之一，村级财政变迁直接影响着不同时期国家对乡村治理的制度安排，也反映了不同时期乡村治理中村级组织与国家基层政权之间的互动。
一、税费时代：国家权力渗透导致的民主“形式化”
草根民主因国家自上而下的引导而使原有乡村治理格局被打破，村民自治制度的实行使广大农民群众从原有束缚、僵化的治理体制中解放出来，然而却又进入了新型乡村治理时代——新税费治理时代。村级财政性质因新税费治理时代的来临而不断发生变化，村级财政变化过程实际上隐喻着乡村治理变迁的过程。特别是分税制实施以后，税收体系被打破，税基稳定、税源充足的税种全部化为中央，基层政府失去了稳定的税收来源，导致基层乡镇政府在税收过程中通过各种关系对农村地区形成掠夺式的三乱行为(乱摊派、乱收费、乱罚款)，从而使村级财政性质发生显著变化。现实生活中的税费关系是非常混乱的，农民除上交国家的“税”和村集体的“租”(村提留)之外，还承担着县市乡镇及各部门形形色色的费，以及各种各样的集资摊派和罚款。国家、集体与农民简单的租税关系变得异常复杂。在新时期，村庄共同体既要获得村庄合法性的权威，又要成为国家征收各项税费的工具，村庄公共权力扮演着多重角色。在自上而下的压力下和自身利益的驱动下，乡镇政府及各站所很容易向“国家型经纪人”蜕变，并利用自己的优势地位加强对村委会的控制——在村民自治前主要通过对村干部的任命和提拔，在村民自治后主要通过制定村干部的报酬标准，使村委会成为乡镇政府的一条腿；在市场经济的冲击下，村干部也容易丧失为荣誉而充当村庄保护人的动机，变为赢利型经纪人。在现代国家政权建设中，国家可控性放权从形式上看已经改变了原有的乡村治理格局。然而，税费体制的嵌入及国家各种信息监控手段的提高使实践中治理格局不断发生变化。乡镇政府为了完成任务不得不动员包括乡缴工作(甚至中小学校的教师)在内的一镇站所、村组干部切可以利用的力量,从而进一步加剧了“村委会”和站所的“内部化”、行政化过程，以及乡镇政府与农民之间的对立和冲突,导致了一些农村地区频频出现治理性危机。如图1所示，受税费制度的约束，乡村治理体制体现出自上而下行政化倾向，基层政权把村庄公共权力看作自己的下级单位，使用行政命令手段运作，导致村级组织行政化。乡村治理中乡镇政权成为唯一的治理主体，治理机制体现出单一治理模式。由于税费征收利益驱动及国家权威的影响，村庄公共权力以命令服从的形式执行基层国家政权的任务。在压力体制下，村庄公共权力在村级治理中也趋于行政化，通过对集体土地占有权、发包权等手段制约村民行为规范，形成对村民的权威控制。由于村庄公共权力对村庄公共资源具有支配权，同时以国家政权为后盾充当起税收征收的重要工具，现实中村庄公共权力的一些越轨行为得到国家政权的默认，广大村民不得不屈服于村庄公共权力的权威性控制。在乡村治理中，形成了村庄公共权力依附于基层国家政权，村民依附于村庄公共权力的利益格局，而在利益的相互博弈中，村民往往成为最大受损方。
图1 税费时代乡村治理结构
二、税改时代：村级财政变迁推动的民主“实体化”
为进一步减轻农民负担，2000年国家开始实行税费改革。税费改革取消了“三提五统”和各种摊派，为保证村级组织正常运转，农业税和农业特产税的税额基础上征收20%附加费作为村级公共财政的主要来源。自2006年开始，农业税逐步被取消。税费改革不仅消弱了基层政权财政，同时也削弱了村级公共财政，税费改革其意义不仅体现在农民从此不再缴纳负担沉重的税赋，更重要的在于它理清了乡村关系，推动乡村治理转型。农业税的取消，其影响是全面而深刻的，它所引发的是农村村民自治制度从“形式化”阶段迈向“实体化”阶段、农村基层治理体制、乡村公共财政体制以及国家与农民之间关系的巨大变革。税费改革导致乡村治理结构发生了显著变化，如图2所示，基层政权与村级组织之间的紧张关系得到了显著改变，由于失去税费征收的制度依靠，基层国家政权对村级组织行政指令式控制失去根基，法律指导、监督方式逐步成为基层国家政权治理乡村的重要方式。原有行政化模式逐步改变，基层政权与村庄之间法律指导关系进一步明晰。税费改革给村庄自我治理留下了更为广阔的空间，债务负担严重成为税费改革后村庄发展面临的一大难题，尽快化解村级负债，增强村庄集体经济实力成为村庄治理的主要任务。面临重重困境与压力，实现村庄内资源的整合与优化、推动村庄发展成为村庄制度运行的首要任务，获取村庄内部合法性支持也是新时期村庄公共权力运行的前提和基础。各种现实困境使村民自治制度成为推动村庄治理的重要制度支撑，村民自治在实践中得到有力贯彻。村民与村庄之间逐步形成了“契约授权”关系，村庄公共权力对村民进行契约性负责。村内各项事务实现了村民群众的参与机制，村内兴办集体事业和公益事业，遵循“量力而行、群众受益、民主决定、上限控制”的原则，实行“一事一议”，由村民大会或村民代表大会讨论决定。由村民会议集体决议解决村庄内公共事务与公益事业，实行民主化管理机制，由现实环境所演绎出的是草根民主逻辑的形成。具有宽松自由空间的村民在民主实践练兵场中进一步创新民主形式，进一步推动基层民主的发展，实际上这是一个村民维护自身权利、争取公民身份的过程。农村社会环境发生的新变化进一步促使国家权力对农村治理体制进行新的调整，在实践中进一步完善这种制度形式，从而形成了乡村内部自身部发展要求与国家政权自上而下外部推动相结合的特有乡村民主之路。
图2 税改时代乡村治理结构
三、税费时代的终结：“无财可理”所引发的民主治理困境
税费时代的终结使乡村民主治理机制在实践中逐步被确认。乡村民主治理机制使农村被激活，广大农民各项民主权利得到有效落实，在民主机制运行中乡村体现出一种融洽相处的局面。国家权威在民主治理机制中得到增强，政治合法性得到逐步提高。然而，乡村民主治理是一个有机的体系，不仅需要民主的治理体制与制度设计、广大农民主体的积极参与，还需要有维持民主治理所必须的物质基础。税费时代的终结使基层民主建设和村民自治制度逐步实现规范化、实践化。然而，税费时代的终结切断了村级财政稳定来源，债务化解没有行之有效的方法，而村庄公共权力在运行中并没有找到切实可行的资源渠道，单纯依靠国家财政转移支付与补贴难以维持村庄的正常运转，使乡村民主治理在负重中前行。“乡政村治体制”最初应因“三级所有、对为基础”的人民公社制度废除所导致的村级管理失效问题。虽然制度产生最初发轫于农村，作为体制转轨期的特殊制度创新形式，在国家层面上的推行却是自上而下主导的结果。民主治理高效运转必须建立与高效的治理机制基础上。乡村民主治理民主发展的一般逻辑是必须建立于相应的经济基础之上，必须具有制度运行的相关配套保障。民主发展离不开共同体的内生基础，共同体内部的组织网络关系、信任、互惠机制等社会资本对民主发展具有及其重要的价值。如图3所示，完整的乡村民主治理应该具备五大要素，即组织基础、村庄内生基础、财政基础、运行机制及民主治理内容。从民主发展的一般逻辑来看，良好的公民传统及组织基础是推动民主发展的重要内因，而我国乡村民主最大的特点是缺乏民主生成的村庄内部基础，推动乡村民主发展的农村社会资本的积淀比较薄弱，从而导致民主发展缺乏活力。人民公社制度的解体及村民自治制度的实行，使传统文化不断走向式微，而原有公共文化及共同体价值体系也随之瓦解，新型公共文化及共同体价值观还没有形成，民主发展社会基础薄弱，导致共同体凝聚力缺失。因此，税费改革后，一旦村级债务严重，村级集体经济匮乏，首先导致的是村庄集体治理的失衡，原子化的村民对村庄共同体失去信心，想方设法摆脱村庄地域，找寻有利于自身发展的出路。村庄公共权力不能满足村庄成员利益需求所导致的是村庄信任危机，这种紧张的关系还容易进一步升级，导致村庄公共权力权威性失效。受传统行政体制的影响，村民将村庄治理的失序矛头指向基层国家政权，形成对国家权力的严重挑战。在民主实践中，基层政权和村庄之间形成新的紧张关系，在村庄内外基础比较薄弱的情况下，导致民主发展的困境。
图3 基层民主治理机制的构成要素
四、民主治理反思：如何使基层民主运转起来
实现乡村民主化治理已经成为乡村治理的重要方向。国家权力通过民主化整合机制对乡村进行重新整合并将之纳入国家权力可控制范围内是国家政权稳定的重要基础。从西方民主国家民主经验来看，民主发展必须建立于相应的制度与社会环境基础上，必须有其生成与发展的社会基础。然而，从我国民主生成、发展的实践来看那，基层民主制度是为解决体制转轨期农村社会秩序供给不足的产物，是国家自上而下制度供给的结果，民主发展的内部基础比较薄弱，外部环境不相适应，制度供给不足。同时，没有形成推动民主发展的政府与社会互动机制，导致乡村民主发展缓慢、动力不足。推动民主发展必须形成国家和乡村社会共同推动民主发展的合力，在实践中通过各种制度建设进一步强化乡村民主根基，增强民主发展动力，使基层民主运转起来。
1.构建具有民主张力社区共同体。在新时期，随着市场经济的不断深化，乡村社会日益从封闭走向开放，城乡之间、地域之间人员流动性不断加快，农村居民同质性不断消失、异质性越来越明显，农村居民成分日益复杂化。大量农转非人员、外来人员长期居住在社区内部，而作为外来人员受到传统村庄内部人员的排斥，不能参与民主治理过程。同时，外来人员自身心理上也存在隔阂，对村庄治理表现出冷淡的态度，不能积极参与村庄民主治理。村庄传统居民的外流、外部成员的进入对乡村民主治理产生重要难题。在新形势下，构建具有民主张力的强调成员之间的有效互动、尊重共同体内部广大居民的平等合法权利和经济利益的新型农村共同体成为推动乡村民主发展的重要基础。从实际状况来看，长期居住在社区内部的无地、失地及外来人员在日常生活的潜移默化中也不断受到村庄内部各种文化的影响，对村落已经形成了一定的认同感，并且无形中已经在享受着社区所提供的部分基础公共服务,实际上他们已经成为共同体的一份子。如同腾尼斯所指出的“共同体的生活是相互的占有和享受，是占有和享受共同的财产”，在推动乡村民主发展中必须打破传统观念，进行有效探索，通过制度设计、机创新将传统定义中的外来人员整合进村庄内部，实现有效整合与融合机制，形成具有吸纳力与张力、聚合力的新型社区共同体，形成推动民主发展的内部基础和动力。
2.实现政府与乡村社会之间的合作治理机制。市场经济体制改革打破了原有乡村治理格局，政府全权、全能“政治”模式不再适应农村社会发展的要求，税费时代的终结使乡村治理中国家政权与乡村社会的边界日益明确，功能日益明晰，乡村社会自治功能逐步提升。政府行政性控制权力逐步缩小，由乡村社会发展所产生的公共服务职能问题日益凸显，乡村治理已经不再是传统意义上的政府一手操办的模式，乡村社会的崛起、国家政权职能模式的转变及治理资源的有限性客观上要求乡村治理中政府与乡村社会之间的合作。这无疑是一种制度化、持续而稳定的整合和合作关系。这一新的合作机制表明，政府与社会不再是“此消彼长”的“零和关系”。结合我国基层社会的特点来看，乡村民主运转的过程应该是政府与乡村社会互动的过程，国家政权建构必须实现权力向农村社会的不断渗透不可能再通过传统社会自上而下主导模式，实现政治权威的合法化必须建立与乡村社会互动和均衡机制，建立国家政权组织、结构、运转方式调整与乡村社会内部变迁的互动、适应机制。而乡村民主的发育不仅需要乡村内生基础，还需要外部国家政权提供相应的制度化境与引导。乡村自身治理空间的扩展也需要国家政权提供相应的互动机制，特别是在乡村自身还不能承担起实现自我治理的重担时，必须国家政权的介入，形成政府与乡村社会之间的合作机制，充分整合各种资源，共同推动乡村民主的发展。
3.扩展民主运行的资源渠道。马克思指出经济基础决定上层建筑，上层建筑必须有相应的经济基础与之相适应。经济发展和财政保障为民主运转提供必需的保障和基础，它直接影响着公共权力的权威性，影响着民主参与的广度与深度。因此，在实践中是必须大力发展农村集体经济，壮大财政实力，以有效推动乡村民主发展的进程。我国乡村民主发展有其自身的特色，必须从乡村现实背景出发扩展民主深化的经济基础与财政支撑。首先，要尝试通过土地入股、成立集体股份企业等方式充分利用市场资源搞活农村经济；利用各种优惠条件进行招商引资；发挥能人带动效应推动社区经济发展。其次，强化财政转移支付制度。加大对村干部定额补贴的力度；有条件的地区可尝试将村干部的工资、福利纳入公共财政预算范围之内，对村民代表召开会议可实行适当的误工补贴。最后，积极探索化解农村债务的各种方法。农村债务是乡村民主难以有效运转的一大障碍，也是居民难以形成对社区公共权力认同的重要原因。为消除债务障碍，可通过盘活农村社区现有固定资产存量，实现资产保值增值等方式抵消债务，对于经济相当困难的地区，政府部门应该加大财政转移支付力度，通过免债、等方式使之彻底走出债务负担的怪圈，从而为民主运转消除隐患。
4.培育促进民主发展的农村公共文化。文化具有其它社会要素无法取代的作用,它具有凝聚、整合、同化、规范社会群体行为和心理的功能。如同德国社会学家腾尼斯所指出的共同体强调某种纽带的维系作用。公共文化作为维系社会成员的精神纽带成为民主运转的核心。传统社会的解体致使具有内聚力的传统文化趋于解体，传统社会资本锐减。但由于文化具有延续性，实际上现代村民在内心深处仍然存在着对集体的依赖感，对社会主义国家的强烈认同感，更渴望国家政治权力的“亲民、爱民与仁政”措施。因此这些文化内涵作为公共文化的组成部分对民主运转具有重要的作用。在构建农村基层民主的大环境下，必须将体现参与意识、民主观念、自由观念与平等观念的民主文化与传统文化中的优良部分相融合，使新型农村公共文化既能满足农民对传统文化的信仰，也能使他们在这种先在的心理模式下形成对共同体的价值认同。社会资本对推动公共文化的形成具有重要作用，“普遍互惠的规范和公民参与网络，鼓励了社会信任与合作”，为成员合作提供了模式。通过组织各种公共活动与公共仪式培育公民参与网络、互惠规范与信任机制，有利于形成广大农民的公共文化价值，形成广大农民对共同体的认同感与归属感，形成民主发展的巨大推动力量。
5.建立民主运行的配套制度保障。民主制度的运行离不开相应的配套制度。如果制度本身刚性不足，即制度安排的行为模式与制裁手段相脱离，规范性的要求缺乏可靠的落实保障，就势必会导致组织及个人的投机行为及其他人不良现象。我国乡村民主发展制度的实践运行绩效初步体现，而随着农村市场经济体制的不断完善，农村开放性、异质性程度的提高，给民主治理带来了挑战。在完善民主发展过程中必须建立推动乡村民主发展的机制与体制，形成民主发展法制化之路。在新形势下，必须建立完善确保村民民主参与的各项制度保障，特别是建立有利于确保村务公开和民主管理的制度规范，确保村民的民主管理权。建立对干预民主治理的违规、违法行为的纠错惩罚机制，使乡村民主治理真正实现从选举民主到民主治理的转型。同时，营造出民主运转的良好氛围。
总之，在全球化时代，民主化浪潮已经成为国家发展不可逆转的趋势。民主治理已经成为国家治理的必然选择，乡村治理逐步从形式化民主迈向实体化民主，民主自治功能日益凸显。在实践中民主治理已逐步从选举民主到参与式治理转变，乡村治理体制更体现出政府与乡村社会之间的合作精神，民主制度在实践中逐步向纵深处发展。然而，社会是不断发展进步的，乡村民主发展也是一个不断完善的过程，需要在实践中不断的创新与发展，从而使民主精神能够渗透入社会生活的各个方面。
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