马海涛/中央财经大学 李伯涛/上海立信会计学院 龙军/中国农业银行总行财务会计部
内容提要：对环境进行保护是政府的基本职能之一，但在现实中由于存在着不同层级的政府，环境保护责任在中央政府和地方政府之间如何适当划分就成为需要解决的问题，这是20世纪70年代以后新兴的环境保护的分权理论研究的主题。本文对该理论的相关研究作了较为详细的综述，并介绍了该理论的诞生地——美国的环境保护分权的实践情况，以对我国的各级政府应在环境保护中各自发挥何种作用、提高我国的环境治理绩效提供有益的启示。
关键词：环境保护分权 扑向低层的竞争 美国
环境可以看作是一种典型的公共物品。基于环境质量的这种公共性，对环境进行保护自然被视为政府的基本职能之一。但在政府履行环境保护责任过程中需要解决的一个问题是，由于许多国家都存在着不同层级的政府，环境保护责任应在中央政府和地方政府之间如何适当分配、各级政府在环境管理中各自应扮演何种角色。这正是目前公共经济学领域方兴未艾的环境联邦主义理论研究的主题。
一、环境保护的分权理论——环境联邦主义
环境联邦主义理论兴起于20世纪六七十年代的美国，研究的主要问题是在环境管理中不同层级政府间的关系以及各层级政府在设计、执行各种环境规制措施中的角色，其发展经历了两个阶段：第一代环境联邦主义理论和第二代环境联邦主义理论。
(一)第一代环境联邦主义理论
早期的环境联邦主义理论家普遍相信，环境管理绩效的提高应依赖于联邦法律的制定和执行能力，如果缺乏强有力的中央政府，地方政府往往会出于经济增长竞争的考虑而降低环境标准。例如，在一篇很有影响的论文中,第一代环境联邦主义学者中的代表人物Stewart就指出(Stewart，1977)，因为以下几个原因需要对环境实行集权式的管理：第一，解决公地悲剧问题并获取全国性的规模经济收益。Stewart认为，由于制造业和商业活动的流动性，地方政府出于担心环境改善的收益会被资本流向其他低环境标准的地区带来的损失所抵消甚至超过，倾向于拒绝单方面采纳会增加企业的生产成本、阻碍经济发展的高环境标准。这会导致地区间环境规制方面扑向低层的竞争，造成环境的恶化。因此应由中央政府对环境事务统一进行管理。第二，纠正由污染外部性引起的政府失灵。当污染排放跨区域时，会预期有过度的环境破坏。这是因为对一个地区的政策制定者来说，很少有激励去担心他们的行动对周围地区产生的成本。第三，克服环保主义者和污染利益集团之间在政治影响方面的不对等。根据Stewart的观点，相比污染利益集团，环保主义者在地方政治活动中处于劣势地位，其在全国层面上比在地方层面上更容易获取充分的资源来施加有效的政治影响。
(二)第二代环境联邦主义理论
20世纪80年代中期以后，随着对“大政府”有效性的质疑，开始有越来越多的学者提出在环境管理方面中央政府应向地方政府分权，下放管理权，使环境规制的中心从中央政府向地方政府转移。主张环境保护分权的第二代环境联邦主义理论逐渐占据主导地位。其理论认为，由中央政府对各地区环境质量进行规制的一个重要缺点是其对不同地区居民对环境质量偏好的差异不敏感，很容易出现所有区域执行统一的环境标准的情况。而在现实中，一些地区可能偏好于高质量的环境，另外一些地区则想要低水平的环境质量。同时，在环境治理成本方面由于地理位置、技术状况等因素各地区也可能存在很大的差异。如果每一地区根据本地的具体情况自己制定环境政策，基于成本——收益分析方法不同地区选择的环境质量水平可能是不同的，即最优的政策并不是各地区都统一。因此，中央政府一刀切的方法是有福利损失的。除此之外，环境管理的分权化也使州等地方政府有较强的激励和更多的空间进行政策试验，实施政策创新。当一州采取创新性政策时，其他的州往往会进行学习和模仿。
针对第一代环境联邦主义者反对分权的几个主要理由，第二代的学者一一作了反驳。关于对地方政府承担环境保护责任会出现地区间扑向低层的竞争，导致环境的恶化的担心，环境保护分权的积极倡导者、财政联邦主义的奠基人之一 Oates 和他的同事 Schwab从理论上证明，如果没有溢出效应并且用非扭曲税收(比如一次总付税)为预算融资，地方政府会提供社会最优水平的环境质量(Oates and Schwab,1998)。在他们的模型有两个重要假定：公共决策制定者在资本市场上是价格接受者；公共部门能够使用其所需要的财政工具(例如对居民征收非扭曲的税收)。在这些设定下，如果地方官员追求最大化其辖区内居民的福利，区域间竞争会导致有效率的结果(即满足帕累托效率的一阶条件)，包括环境标准以及其他地方性公共品产出。根据他们的观点，在公共部门和在私人部门中一样，竞争是增进效率的。
第二代的学者在实证方面作的有关研究同样不支持政府间扑向低层的竞争。List and Gerking(2000) and Millimet(2003)分析了美国里根时期的环境政策分权化。List and Gerking使用州层面的面板数据，检查了环境质量和治理支出的水平。他们通过检验里根时期的时间固定效应符号对扑向低层的竞争做了实证考察，结果发现大部分的时间效应要么是不显著的，要么是和改进的环境质量相一致。最终得出的结论是在环境质量方面扑向低层的竞争在80年代没有出现。而Millimet甚至发现了强有力的支持分权化的环境政策导致奔向顶层的竞争(对环境过度保护)的证据。
关于跨界污染问题，Oates(2002)认为，在这种有溢出效应的情况下，一种形式的政策反应是早期学者所主张的集权化。和地方政府只考虑对自己辖区内的居民产生的损害不同，中央政府会考虑一边际单位污染对所有地区居民造成的损害，因此会对跨界污染活动进行限制。除了集权式的解决方法外，Oates提出，至少在原则上区域间地方政府合作对地区间溢出效应问题提供了潜在的有效率的、科斯类型的解决方式。其基本的思想是只要跨界的污染活动没有在它们的有效率水平上，就存在来自于规制这种活动的地区间的交易收益。在这种情况下，污染削减的成本小于污染所影响的所有区域居民所获得的收益。但在实践中困难的问题在于如何设计能够实现交易所能带来的收益的合作决策制定机构。总之，从经济理论的角度来看的最优措施在实践中可能是不可行的。次优的选择包括集权式的中央政府设定统一的环境质量标准和分权式的区域合作管理努力，但具体哪种方式更优可能会因具体例子的不同而不同。
至于Stewart的相比污染利益集团，环保主义者在全国层面上比在地方层面上更容易获取充分的资源来施加有效的政治影响的观点，第二代的理论家认为环保主义者和污染利益集团在政治力量方面的不对称是否存在以及这种不对称是否在地方政府层面比在中央政府层面更严重迄今为止并没有获得相应研究的支持，一些人认为这种不对称被夸大了，特别是在许多环保组织出现以后。
基于以上分析，环境保护的分权者们认为，环境保护政策应是一个联合行动，由地方政府对仅限于其辖区范围内的环境事务执行规制控制，而由中央政府承担全国性污染问题的规制责任，并对环境科学和污染控制技术的研究和开发活动提供支持以及对地方政府提供必要的信息和指导(Oates，1998)。
二、环境保护的分权实践——美国的经验
环境联邦主义理论自其诞生之日起就在很大程度上影响了各国环境政策的制定，特别是在其诞生地和主要传播地美国。历史上，美国的环境政策主要由州等地方政府制定，但随着二十世纪60年代末期和70年代初期第一代环境联邦主义理论的兴起，应对环境实行集权式管理似乎成为了公众和政策制定者的共识。作为美国空气质量管理的政策基石，在1970年的《清洁空气法案修正案》中，美国环境保护署被国会授予制定全国统一的(适用于国内任一地区)空气质量标准的权力。而到70年代中期时，差不多各种类型的水和空气污染物的联邦标准都已制定完成。
虽然在过去三十年，美国环境保护政策的制定呈现一定的集权化，但是州政府在环境规制中依然扮演着关键性的角色。在主张分权的第二代环境联邦主义理论逐渐占据上风以后，越来越多的人认为应给予州政府更多的空间进行政策试验，允许州政府实行政策创新。实际上，目前州政府在美国的环境政策创新方面起着重要作用。在很多情形下，新的领域的环境政策都是在州一级的层面上首先被提出来，然后才被中央政府采纳。而且许多州的规制措施甚至比联邦的规制更严格、更全面。因此，美国当前的环境保护责任实际上是由中央政府和地方政府共同承担的。
本文以下主要从环境规制的三个主要领域：汽车排放物、包装废弃物和全球气候变化方面对美国的环境保护分权具体情况进行介绍。根据Vogel等人的观点，这三个领域反映了美国环境政策演化的不同阶段(Vogel et al,2003)。汽车排放物是典型的第一代的环境规制。作为空气污染的主要源泉(特别是在城市地区)，在60年代到70年代，汽车是环境规制的第一个目标。包装废弃物是第二代的环境规制，出现在80年代，反映了公众日益增长的对缺少填埋的关注和保护自然资源的需要。全球气候变化则代表了一个相对新的环境政策领域，其最早出现在80年代中期，但在过去的十年中已变得非常突出。
(一)汽车排放物
美国的汽车排放规制始于1960年，当时加利弗尼亚州制定了《机动车辆污染控制法案》。这个法令建立了一个专门的委员会负责为排放控制设备发放合格证。1965年，美国国会通过了联邦《机动车辆空气污染控制法案》，该法案授权建立联邦排放标准。第一个汽车排放联邦标准是对一氧化碳和碳氢化合物的排放量加以限制。
1967年，美国国会宣布联邦排放标准优先于所有的州排放规制，但是允许加利弗尼亚州采取自己的标准。加利弗尼亚州这个例外可以看作是美国国会承认该地区汽车污染问题的敏感性并有意让加利弗尼亚在机动车辆污染方面发展创新性的规制方法。
1970年，美国国会通过了1970年《清洁空气法案修正案》，该法案要求汽车制造商在五年内削减90%的一氧化碳和碳氢化合物排放,在六年内削减90%的二氧化氮排放。而加利弗尼亚州再一次被允许保留和制定更严格的标准。
《清洁空气法案》又于1977年和1990年两次进行了修订，修正案对汽车和卡车建立了更严格的排放标准。这两个修正法案除了继续允许加里福尼亚洲保留自己的标准外，同时还允许其他州可以采用加里弗尼亚洲的标准。因此，1977年后，美国有两个全国性的汽车排放标准：一个是联邦标准，一个是加利福尼亚州标准。这意味着在汽车排放标准主要由联邦立法形成的同时，联邦政府给州政府提供了在两种标准之间进行选择的权力。
(二)包装废弃物
包装废弃物的规制在美国是高度分权的。1976年通过的《资源保护和恢复法案》对有害物的管理建立了严格的标准，该法案也要求填埋市政固体废弃物的规制保留在州和地方政府的范围内。因此在美国包装废弃物的回收和处理主要是州和地方政府的责任，而联邦政府在设立包装废弃物的标准方面起的作用很小。但联邦标准的缺乏并没影响到许多州采纳自己的规制，在州政府层面上有许多创新：一些地方发展了减少包装废弃物并促进循环再使用的计划。联邦政府并不试图限制州政府的规制，而且也不存在要求制定联邦标准的压力。
目前，美国产生的人均市政固体废弃物超过世界上其他任何工业化国家。为此，一些州和地方政府已经采取了几项政策措施以削减包含包装废弃物在内的市政固体废弃物。其中11个州发展了押金退还(deposit-refund)计划以鼓励饮料包装容器的循环利用。一般来说，押金退还法案要求购买用玻璃、金属、塑料等容器包装的软饮料和啤酒的消费者支付一定数额的押金，这笔押金在包装容器被归还时会退给消费者。但这类计划并不要求这些容器本身是可回收的或是可以再使用的。
还有一些州则要求特定类型的包装物包含最少数量的可回收使用材料。例如，加利福尼亚州要求新闻纸、塑料袋和硬塑料容器的制造商包含最低标准的可回收材料或取得最低标准的回收率。加利弗尼亚1991年《硬塑料包装容器法案》要求在该州销售的容器满足和奥肯州相同的标准，以减少需要填埋的废塑料。威斯康星州的《固体废物再循环和管理法案》要求在该州销售的商品必须使用至少保含10%可回收利用材料的包装。
在包装物的规制方面，联邦、州和地方政府也制定政策要求政府机构优先采购环保产品。应该说，政府采购是很少的联邦政府带头行动的几个领域之一。最早在1976年，国会就要求联邦机构和使用拨付的联邦资金的州和地方政府机构在特定的项目中购买一定数量的含可回收使用材料的产品。90年代又进一步发布了一系列的总统行政命令，以刺激环保产品市场的发展并减轻垃圾填埋的负担。除了联邦政府外，加利弗尼亚、乔治亚、俄勒冈和德克萨斯等州政府也要求政府机构采购环保产品。
(三)全球气候变化
在美国，联邦政府在温室气体排放规制方面没有发挥太大的作用。20世纪90年代克林顿政府参与了联合国建立管理全球温室气体排放条约的努力。但美国虽然签署了管理全球温室气体排放的《联合国气候变化框架公约(京都议定书)》，却从来没有提交参议院批准。在布什政府上台以后即声称不支持《京都议定书》，拒绝对碳排放进行任何规制，而是选择鼓励工业部门采取自愿的目标。立法修正《清洁空气法案》以包括碳排放的提案也在国会遭到否决。
联邦规制的缺乏创造了政策真空使得一些州政府来填补。90年代末期以后一些重要的削减温室气体排放的立法在州政府层面上被制定。例如，新泽西州在1998年由环境保护局局长发布了一项行政法令要求本州的温室气体排放到2005年比1990年的排放水平减少3.5%，使新泽西州成为第一个建立温室气体排放削减目标的州。2002年加利弗尼亚州通过立法要求它的空气资源委员会采取规制措施到2005年达到最大可行的轿车和轻卡的温室气体排放削减。截至目前，美国共有22个州提出了强制性的减排目标或者已通过相关法律。
三、结论与启示
环境保护的分权理论及其在美国的实践证明，面临的环境问题的多样性，在环境事务管理中由中央政府和地方政府共同承担责任、联合采取行动，建立多层次的规制结构，对于取得良好的环境治理绩效是至关重要的。这一点对如何适当在我国的中央政府和地方政府之间分配环境治理责任有重要的启示意义。
作为世界上人口最多的发展中大国，我国对环境保护工作一直非常重视，将环境保护确立为一项基本国策，在推进经济发展的同时，采取一系列措施加强环境保护。建国至今，全国人民代表大会及其常务委员会共制定环境保护法律9部，包括水污染防治、大气污染防治、固体废物污染环境防治等环境保护法律，并通过环境保护立法确立了国家环境保护标准体系，对制定环境保护标准作出了具体规定。特别是近年来，我国坚持以科学发展观统领环境保护事业；坚持预防为主、综合治理，全面推进、重点突破；坚持创新体制机制，依靠科技进步，强化环境法治，发挥社会各方面的积极性。经过努力，在资源消耗和污染物产生量大幅度增加的情况下，环境污染和生态破坏加剧的趋势减缓，部分流域污染治理初见成效，部分城市和地区环境质量有所改善，应该说取得了很大成绩。
但我国的环境保护存在的一个不容忽视的问题是环境规制呈现过度集权化的态势，中央政府在环境保护中起着绝对主导作用，承担了过多的责任，地方政府发挥的作用相对较小。 虽然我国名义上实行的是各级政府对当地环境质量负责，环境保护行政主管部门统一监督管理的环境管理体制，环境保护标准也分为国家级标准和地方级(省级)标准两个级别，但在主要的环境规制领域基本上都是各地区在统一的时间执行统一的全国标准。例如在汽车排放物领域，全国各地都是统一执行由国家环保总局发布的《轻型汽车污染物排放限值及测量方法》第I、II、III、IV阶段标准等国家标准，唯一的例外是北京由于作为首都的特殊地位和主办奥运会的原因，其实施各段标准的时间比其它地区提早两年。
环境保护方面的过度集权使得我国的环境规制有可能是无效率的。根据环境联邦主义理论的观点，由于和中央政府相比，地方政府具有信息优势，其更了解自己辖区内公民的偏好和环境状况，地区性污染的规制责任适宜于由地方政府承担。特别是我国是一个幅员辽阔国家，由于各地区的经济发展水平不同，居民对环境质量的要求也并不相同，再加上各地工业发展水平、技术水平和构成污染的状况、类别、数量等不相同，环境中稀释扩散和自净能力不相同，统一的规制标准带给各地区的收益和成本不完全一样，在有些地区可能会存在成本大于收益的情况，规制是无效率的。
我国的环境保护规制呈现高度集权的态势很大程度上源于地方政府在环境保护方面的不作为。这主要是因为现行的干部考核和选拔体制基本上还是以GDP 论英雄,谁领导的地区GDP 增速快就提拔谁。而为了追求经济增长，吸引外来投资，各地区往往降低环境保护要求，高污染高耗能企业常常受到地方政府的保护。因此，尽管同样存在着政府间竞争，中美之间却存在着显著差异，扑向低层的竞争在中国更容易出现，因为处于竞争关系中的地方政府本身就是污染企业的支持者(古特曼、宋雅琴，2008)。地方政府的不作为在一定程度上迫使中央政府只能采取强制性的统一标准。
综上所述，为了提高我国环境规制的效率和环境治理绩效，今后需要改变规制过度集权、环保责任主要由中央政府承担的状况，提高地方政府在环境保护方面的积极性，使其履行更多的职责。具体来说可考虑采取以下措施：(1)建立环境问责制，将环境考核情况作为地方官员选拔任用和奖惩的依据之一, 必要时可采用一票否决制，使环境目标成为各级政府需要实现的众多指标中至关重要的一项。任何不负责任的部门和个人，都必须承担后果。(2)推动公众参与环境治理,建立环境后督察和后评估机制。社会公众在环保问题上最为利益攸关,理应成为促使地方政府在环保方面发挥更大作用的重要力量。要实行环境信息公开，使污染状况和污染者的情况被公众知晓，切实保障公众的环境知情权、监督权和参与权。(3)开展更强的舆论监督攻势。对高耗能、高污染的行为形成“老鼠过街人人喊打”的氛围，使地方政府官员在意识上能认识到环境保护的重要性。
参考文献
〔1〕List,John.A and Shelby.Gerking,2000，“Regulatory Federalism and Environmental Protection in the United States”,Journal of Regional Science，40，pp.453-471.
〔2〕Millimet,D.,2003,“Assessing the Empirical Impact of Environmental Federalism”,Journal of Regional Science，43,pp.711-733.
〔3〕Oates,Wallace E.，2002，“A Reconsideration of Environmental Federalism ”,in John A.List and Aart de Zeeuw(eds.),Recent Advances in Environmental
〔4〕Stewart,Richard B.,1977,“Pyramids of Sacrifice?:Problems of Federalism in
〔5〕丹·古特曼，宋雅琴.中美环境治理体制比较.比较，2008年第1辑总34辑.