杨松武/中央民族大学

内容提要：推动财政学基础理论创新、构建“国家治理财政学”是近期我国财政学界的一件大事。如何将具备多学科属性的财政学与国家治理有机融合也是一件学术难事。为了凝聚学术共识，提高理论创新效率，几个基本理论命题急需讨论，它们是：“国家治理财政学坚持什么国家观”、“坚持什么国家治理观”、“国家治理财政是财政的本质还是类型”、“国家治理财政学采用什么研究范式”以及“构建什么主题叙事逻辑”等。在对以上基本命题深入分析的基础上，本文提出了构建国家治理财政学的三个可行方向，即坚持财政学的普世性导向、坚持财政学的融合发展方向以及坚持渐进主义的学科发展道路。

关键词：国家  国家治理  国家治理财政学

源于对西方主流财政学学理逻辑与现实解释力的不满，国内财政学界一直存在着批判英美公共财政学、创新财政学基础理论的声音。特别是党的十八届三中全会创新性地提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”重要论断以来，国内财政学界开始掀起了一场以国家治理为引领的财政学基础理论创新热潮。高培勇（2014）在国家治理框架下，分析与总结了财政和财政体制的重新定位对中国特色社会主义财政理论与实践的创新意义，提出要与时俱进地重构中国财政学学科体系。刘尚希等（2018）从不确定性与风险社会概念出发，探究了国家治理的本质，并从为国家治理注入确定性的角度分析了财政的基础性作用。吕冰洋（2018）指出国家治理的功能是维护“公共秩序”，在剖析国家治理目标的基础上，分析了财政与国家治理的关系，构建起一套“国家治理财政论”的理论架构。雷根强、刘晔（2018）研究了服务国家治理需求的财政学学科属性问题，主张将财政学上升为一级学科，并提出了详细改革方案。付敏杰（2019）研究了国家治理视角下财政职能转变和财政学的学科属性，提出财政学应从经济学主导转向政治学主导的发展思路。学者们从各自的学术专长出发，以国家治理为引领，尝试着提出财政学的核心概念，相应构建起各具特色的规范性理论体系。从目前情况来看，围绕着国家治理的财政学基础理论创新仍处于起步阶段，除了紧紧依托国家治理理念之外，共识性结论还不多。为了凝聚学术共识，理清理论创新思路，有必要对构建国家治理财政学无法绕开的几个基本理论命题进行分析，因为基本理论命题不明确，可能导致理论创新的效率低下甚至发生方向性错误，浪费学术资源、贻误创新时机。基本理论命题包括：国家治理财政学坚持什么国家观？坚持什么国家治理观？国家治理财政是财政的本质还是类型？国家治理财政学采用什么研究范式？构建什么主题叙事逻辑？每个基本命题都是理论进路上的岔口，对基本命题的回答就是对不同创新路径的选择，也将决定最终的理论走向。本文重点讨论构建国家治理财政学所面对的五个基本理论命题，并以此为基础，提出构建国家治理财政学的可行方向。

一、国家治理财政学坚持什么国家观？

国家观是对国家本质的理解与理论界定。国家观决定国家治理理念，进而决定国家治理财政的内涵与外延，因此可以说，国家观是构建国家治理财政学的第一理论前提。

现存的国家观形形色色，根据国家是否具备行为能力可以分为“有机论国家观”和“机械论国家观”。“有机论国家观”认为国家是一个类似有机生命的实体，具有独立的意志、利益和行为能力，能够做出理性判断并采取相应行动。“机械论国家观”将国家视为个人为了实现共同目标而让渡私人权利所签署的契约，契约是虚构的，非实体，其存在类似于机械装置、平台、或规则，本身无行为能力。

马克思主义国家观是以“暴力论”为基础的“有机论国家观”的重要代表。马克思使用阶级分析法，将国家视为阶级矛盾调和的工具，归根结底代表统治阶级利益，是为实现统治阶级利益而服务的组织。具体到资本主义社会，国家是资产阶级的执行委员会，为实现资产阶级利益而服务；而在社会主义制度下，国家是无产阶级利益的代表，为广大劳动者利益服务。“现代财政学之父”马斯格雷夫是以“契约论”为基础的“有机论国家观”的代表。虽然他在政治哲学层面坚持社会契约论，但在构建财政学体系时，是以社会成员的共同利益为依据，引申出作为契约性组织的国家有义务成为社会共同利益的代表，并为实现社会共同利益而履行职能。

以布坎南为代表的公共选择学派，是“机械论国家观”的笃定支持者。公共选择学派认为人作为个体是一种实在，基于个人集体行动得以发生，国家“不过是允许这样的集体行动发生的诸过程的集合或机器而已”[1]。在这里国家只是一种虚构，重要的不是国家，而是个人、个人权利以及个人参与集体行动时的规则。公共选择学派一般也被划入广义新制度经济学范畴，重点研究在国家这个机械平台上、这个规则下，个体之间如何相互博弈、相互作用。

此国家而非彼国家，国家观不同，对财政的理解也会不同。作为逻辑结果，马克思主义国家观衍生出“国家分配论”的财政观，马斯格雷夫的国家观孕育出“公共财政”的理论体系，而公共选择学派以“机械论国家观”为基础，揭开了财政决策规则和财政决策过程的“黑箱”，为财政学提供了另一个理论基础。国家治理财政学也将面对国家观的选择问题，选择有机论国家观，有利于发挥国家和公共部门的主体性和能动性；而选择机械论国家观，国家和公共部门将仅发挥平台作用。

二、国家治理财政学坚持什么国家治理观？

在我国至少存在两种形态的国家治理观：其一是“契约共治观”，舶自于西方，在学术界占据主流地位；其二是“治国理政观”，来自于政治领域，在实践中影响更大。对国家治理的界定不同，以此为根基的财政学也相应不同。

在“契约共治观”视域下，国家是一纸政治契约，同市场合约、企业合约本质上并无不同，它们都是平等权利主体为了谋求合作剩余而遵循自愿原则相互达成合意的意思表示。在政治合约达成后，如何确保合约得到履行，如何应对未来可能发生的不确定性和不可预料事件，也就是如何处理不完全合约问题，就成为政治契约参与人不得不考虑的重要事项。正是基于此，国家被视为不完全政治契约，构成国家治理产生的逻辑前提。国家政治契约的签约人，即公民，通过构建相应的制度或制度集合，在政治合约的履行中确保各自权利及利益，这就被称为国家治理。此种含义的国家治理，强调“共治”理念，即在国家治理过程中，签约人皆是治理主体，“人人有份，平等参与”——国家治理权呈平均分布状态，带有显著的直接民主色彩。因为国家治理的对象是国家和公共部门，所以对国家和公共部门不信任是该学说的重要特点。

“治国理政”是我国传统意义的国家治理观，无论是“家国一体”的古代、近代，还是罢黜君权的现代、当代，追求强国富民甚至天下大同，始终是国家治理的美好愿景。在治国理政语境下，国家治理指国家代理人依法处理公共事务，以使国家达到“治理”之状态。此处的“治理”并非动词，而是对治理结果的一种评价，大致可以用当下比较流行的“善治”一词来近似替代。“治国理政观”是我国具有指导意义的国家治理观。习近平总书记曾指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系……国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力……”[2]。从该表述中，我们能够清晰品读出国家治理的治国理政内涵。“治国理政观”的核心要义是突出作为治国者的国家代理人的权责：权，即国家治理权，“治国理政观”虽不反对国家治理权限的分散与分享，事实上，国家治理权的分享在实践中是常态，但始终强调国家和公共部门拥有最高的治理权威、占据国家治理的核心与支配地位；责，即代理人对国家的信托责任，这既是法律上的，也是道义上的；一般来讲，权责相互匹配，权之愈高，责之愈大。因此，“治国理政观”会给予国家和公共部门一定程度的信任，并辅之以相应的制度与道德约束，以保证国家治理不会偏离“善治”的目标。既然治国理政以“善治”为目标，也说明国家是有独立意志的实体存在，同“国家有机论”具有内在统一性。

对比观之，两类国家治理观截然不同，“契约共治观”经济学色彩较为浓重，勾画出的治理链条是平行的——从治理主体出发，平行指向治理对象；而“治国理政观”的政治学色彩鲜明，勾勒的治理图像是金字塔式的，突出了国家和公共部门的核心治理地位。它们为国家治理财政学的构建提供了性质不同的理论基础，前者更具西方色彩，后者不但具有中国特色，同时也具有普遍性。

三、国家治理财政是财政的本质还是类型？

国家治理财政是党的十八届三中全会后出现的财政学新术语，国家治理和财政的结合在理论上尚属首次。国家治理和财政之间的关系是清晰的，财政为国家治理服务，二者是目的与手段的关系。然而，国家治理财政与财政之间又是什么关系呢？对该问题的回答将直接影响国家治理财政学的构建方向。

第一，国家治理财政是财政的本质，即国家治理财政就是财政，二者是同一的。财政起源的“国家说”认为，财政是个历史范畴，伴随国家而生。而国家治理内生于国家，因此也可以讲，财政伴随国家治理而生。历史地看，财政从诞生的那一刻起，就是服务于国家治理的，因此提出“国家治理财政”实是“回归本意之举”[3]，财政从来都是“国家治理的基础和重要支柱”。

第二，国家治理财政是财政的一个类型。根据不同的标准，财政可以划分为多种类型，如家计财政、帝国财政、民主财政，计划财政、公共财政等。国家治理财政同上述概念类似，只是在新的历史阶段，在新的社会政治经济条件下产生的一种新财政类型。由此观之，国家治理财政同十八届三中全会开启的全面深化改革密切相关，同具有中国特色社会主义进入新时代密切相关。按照顶层设计，国家治理财政要同国家治理体系和治理能力现代化相匹配，其目标是要建成现代财政制度，因此它只是我国社会主义进入新时代所要建立的新型财政范畴。

本质还是类型，是对国家治理财政的重要定位。如果坚持本质观，则国家治理财政具备最广泛含义，以此为基础构建的财政学是同时代性、国度性、制度性无涉的，会得到一种普世的财政学。如果坚持类型观，则国家治理财政学就会成为一种狭义的财政学，与时代、国度、制度融为一体，是我国在进入新时代后所要构建的具有中国特色的财政学。

四、国家治理财政学采用什么研究范式？

“范式”是著名科学哲学家库恩在《科学革命的结构》中提出的核心概念，意指“一个共同体成员所共享的信仰、价值、技术等等的集合”，它一般包括学术群体共同认可的术语、理论体系、方法论、价值观等。研究范式的形成是一个科学学科成熟、独立的重要标志。国家治理财政学采用何种研究范式，对该学科的创新方向与未来发展具有决定性作用。

众所周知，主流财政学是经济学范式的，在现有学科划分中，财政学属于应用经济学一级学科下的二级学科。然而，财政学又具有跨学科属性，除经济学外，政治学、社会学、管理学、法学等学科都将财政列为研究对象，形成了一定领域的分支学科。基于此，将财政学升级为一级学科的呼声一直存在，在“财政是国家治理的基础和重要支柱”被提出后，以创建国家治理财政学为依据，升级一级学科的声音不断高企。学科升级问题，归根结底，是学科研究范式的选择问题。

第一，继续坚持经济学研究范式。经济学范式建立在“理性人”假说之上，认为理性的经济主体注重个人利益并精于计算，在既定约束条件下做出行为选择，以实现自身利益最大化。自亚当·斯密之后，经济学又细分为两大范式：一是以“选择”为研究重点的新古典经济学范式，二是以“交易”为研究对象的交易经济学范式。将前一个范式运用于公共经济部门，就得到以福利经济学为基础的公共财政学，将后一个范式运用于财政决策过程，就得到以布坎南为代表的公共选择理论。公共经济理论承认社会福利函数的存在以及公共部门以社会福利最大化为目标；而公共选择理论将个人主义方法论坚持到极致，只承认个人理性和个人利益，否定集体理性存在，公开宣称“明确拒绝承认独立公共利益的观念是有意义的”[4]，并将研究的重点放在促成政治交易的规则上。随着布坎南获得诺贝尔经济学奖，公共选择的部分理论被主流财政学所接纳，两种范式在形式上出现了一定程度的融合。

财政具有显著的经济属性，坚持经济学研究范式有其合理性。然而，构建国家治理财政学绝非对主流财政学范式的直接继承，当然也不是对它的全盘否定，而是要学习经济学的“最优化”方法，在国家治理框架下，在国家政治、经济、社会、文化、生态等领域，研究财政运行中的利益生产与分配问题。为了更好地服务于国家治理，财政学需要加强宏观层面如财政制度、财政政策等领域研究，与财政学的微观化相互补充。推进公共财政理论与公共选择理论的深度有机融合，有利于这一目标的实现。

第二，创建独立的财政学研究范式。脱离经济学而独立，形成新的综合财政学研究范式是财政学基础理论创新的更高目标。对该主题的研究，目前处于学术探索阶段，存在多种理论观点和研究走向。如李俊生（2017）在批判西方公共财政学基础上，主张引入包括马克思政治经济学理论、公共选择理论、交易成本理论、新制度经济学理论、法学思维和博弈论等，建立并完善普世性的“新市场财政学”。刘晔（2018）以马克思主义人本主题和共同体思想为指导，吸收制度经济学成果，构建人本范式的财政学；王玉玲（2018）主张以马克思主义国家观为指导，构建中国财政学体系。以上学者意在构建逻辑结构更加完善、与国家治理匹配度更高的财政学理论架构，大多主张将财政学上升为一级学科，通过学科设置的调整，相应推动国家治理财政学在我国的发展。如果将眼光移向财政思想史，我们不难发现，17—18世纪德国官房学派是综合性财政学的滥觞。官房学包含财政学、经济学和秩序科学（刘晓路、郭庆旺，2016），是一种关于国家治理的综合性学科，然而随着学科的分化发展，财政学逐渐被上升的经济学所并吞，成为经济学的一个二级学科。以史为鉴，复兴官房学派的思路也可能成为选项之一。

创建新的综合财政学范式的初衷无疑是好的，但也存在不小的挑战。在当今学科分化、细化为主流的时代，新的综合是否有利于增进对财政现象、财政问题、财政规律的研究，只能通过长时间的学术实践来检验。如果财政学所囊括内容繁多，相互间融合不够，尤其是无法提炼出共同的、独立的、异于经济学的研究范式，那这种综合很难说是成功的。

五、国家治理财政学构建什么主题叙事逻辑？

学科的构建总要从“为什么会有这个学科开始”，首先从现象或问题归纳出先导概念，形成逻辑起点，然后引申出学科定位，最后才是学科理论体系的构建，整个过程我们把它称为学科的主题叙事逻辑。主流财政学的叙事逻辑是清晰的：市场失灵——政府干预——财政，因为存在市场失灵，才会引出外在于市场之外的政府——这只“看得见的手”前来干预，以达成资源配置有效、调节收入分配、稳定宏观经济等目标，而政府干预主要是通过财政手段来实现的。然而，这个叙事逻辑并不完备，因为市场失灵并非政府干预的充分条件。公共选择理论的叙事逻辑为：政府失灵——公共选择——政治投票规则，该理论认为用政府活动去干预市场失灵可能会产生新的无效率，即政府失灵，政府失灵是民主体制下公共选择的结果，因此需要设计、优化政治投票规则，尤其是预算决策规则来解决政府失灵问题。

作为基础理论创新的国家治理财政学旨在赋予财政学新的内涵，是要在国家治理层面构建新的逻辑起点，形成更加完备的主题叙事逻辑。国家治理财政学该从哪里出发呢？“公共风险说”（刘尚希，2018）是国内影响较大的理论学说，它将公共风险作为先导性概念，将消除公共风险作为国家治理的本质从而引出国家治理范畴，形成“公共风险——国家治理——财政”的主题叙事逻辑。毫无疑问，国家治理具有应对公共风险的职能，然而将其视为唯一并把应对公共风险职能上升为国家治理的本质，可能存在理论拔高的风险。“公共秩序说”（吕冰洋，2018）认为人类进入市场经济阶段后，市场经济会对社会秩序产生重大冲击而引发公共秩序的失序，从而引出国家治理，于是形成了“公共失序——国家治理——财政”的主题叙事逻辑。然而，将国家治理建立在市场经济之上，使该理论只能解释特定历史阶段的国家治理财政现象。此外，还有从“公共利益”、“公共需要”等概念出发的叙述逻辑，由于同公共财政关联更为密切，此处不再赘述。同样，德国官房学派的理论与实践也具有一定参考价值，毕竟德国官房学派是将政治、经济、法律、行政等诸多因素置于一个统一架构中去研究与实践的，是国家治理的雏形。其叙事逻辑可以归纳为：“国家生存竞争或维护君主统治——国家参与——官房财政”。国家生存竞争是对外的，维护君主统治是对内的，带有17、18世纪德国处于封建割据时代的特点。国家参与指国家具有生产性，非外在于经济社会，而是理应参与到邦国的政治、经济、社会、文化等活动中。以此为借鉴，更加广而化之的抽象叙事逻辑便是“国家生存竞争或维护国家代理人的执政地位——国家治理——财政”。

六、构建国家治理财政学的可行方向

（一）坚持国家治理财政学的普世性导向

国家治理财政学的普世性源于国家治理的普世性。作为治国理政的国家治理是人类进入文明时代后的普遍现象。随着国家的诞生，公共权力机构与行使公共权力的公职人员从社会分工中分化出来，需要从社会剩余产品中汲取资源以支撑国家治理的全程，这便是“财政是国家治理的基础和重要支柱”的历史源头，同时也是国家治理财政学具有普世性的历史基础。从这一点上讲，“国家治理”比“公共需要”为财政提供了更为坚实的理论基础，因为在人类的前文明时代，氏族公社或部落的“公共需要”虽然客观存在，但是为满足社会公共需要的独立社会分工机构还没有诞生，满足社会公共需要的服务是部落成员自供给的，并不存在剩余产品和剩余产品的统一配置，财政现象并不存在。因此，财政同国家治理天然挂钩，国家治理财政学带有鲜明的普世性特征。

国家治理财政学的普世性同财政学的学科定位密切相关。不可否认，财政实践、财政理论具有时代性、国度性、制度性，不同时代、不同国家、不同制度会有不同的财政实践，也相应诞生不同的财政理论。然而，作为一门系统社会科学的“财政学”，却是对古今中外、世界各国财政实践和财政理论的抽象与总结，是对人类普遍财政现象背后财政规律的揭示。国家治理财政学是对财政学本质的回归，从这种意义上讲，国家治理财政学与财政学等价，加上“国家治理”只不过是为了强调对它的“曾经遗忘”，国家治理是一个可以在达成共识后随时删除的限定词。

国家治理财政学的普世性发展是对现有财政学研究范围的重大突破。以公共财政理论为代表的主流财政学从市场失灵出发演绎自己的理论体系，适用于市场经济阶段财政现象的解释，而对前市场经济阶段的国家财政缺乏解释力。公共选择理论的前提是公民有表达个人偏好的法定权利和途径，仅在实行投票民主的国家具有较强解释力。国家治理财政学则适用范围更广，具有更强大的潜在解释力。

（二）坚持国家治理财政学的融合发展方向

在国家治理框架下推动经济学与政治学融合是国家治理财政学发展的必然方向。财政学具有多学科属性，是一门介于政治学与经济学之间的学科，然而目前财政学是经济学化的，财政中的“政”的特征并不显著，甚至被“财”的光辉所掩盖。国家治理财政学带有显著的政治色彩，强调“财”是为国家治理之“政”服务的，因此更有利于揭示财政的内涵，也为财政职能的界定与发挥提供更为广阔的空间。推动经济学与政治学的融合，需要把政治元素融入到既有财政学体系中，实现以研究对象为核心的政治经济有机融合，重构财政学理论架构。这个过程不是否定财政学的经济属性和以利益为中心的分析方法，也不是将财政学转向政治学，而是要实现财政学真正的“政治经济学化”。

构建国家治理财政学也需要整体主义和个人主义方法论的融合。公共选择学派是财政学领域中个人主义方法论的坚持者，从个人理性出发去揭示财政运行的微观机理。公共财政理论坚持“仁慈”政府假定，接受社会福利函数的存在，形式上属于整体主义范畴。两种理论、两种方法都具有一定合理性，其区别主要源于研究对象的层次不同和对研究对象的行为假定不同。实际上，国家代理人既有自利的一面，也有追求公共利益有“情怀”的另一面，于是二者合成一个“光谱”。“光谱”的一端是“仁慈”政府假定，另一端是“理性人”假定，各自形成独立的财政学理论体系。而现实是丰富多彩的，常态是二者的叠加或加权平均，因此国家治理财政学的构建既要做个人主义分析，也要做整体主义分析，二者各有所长，各有价值，关键之处是如何打通从微观财政到宏观财政的传输机理。

（三）坚持渐进主义的学科发展道路

从一定意义上说，任何学科发展都是“演化”的。“库恩革命”是理论创新长期积累所引发的结果，也是一个瓜熟蒂落的自然过程，国家治理财政学也不例外。构建国家治理财政学需要大量的前期知识积累，同时还需要相关学科的深度融合，这将是一个相当耗时费力的过程。

从研究情况看，构建国家治理财政学目前仍处于探索的初期阶段。学者们提出的方案基本上还是框架性的，除了内容细化工作还未开启外，就连框架是否成立仍需要时间来检验。学者们的观点也并不一致，达成学术共识，向着共同认可的研究范式转化，也将是一个长期的过程。

此外，构建对主流财政学实现超越性替代的国家治理财政学难度巨大。自孔德后，社会科学发展的潮流是学科分化，而构建国家治理财政学的方向却恰恰相反，旨在实现多学科的新综合。综合需要跨学科知识的占有，在信息爆炸的时代，捕获与处理信息的工作量空前巨大。再加上现有财政学人基本上是在专业分化条件下培养出来的，专才多而通才少，实现学科综合的人才资源储备并不丰富。

因此，国家治理财政学的构建必然是一个长期渐进的过程。当下财政学基础理论有创新需求，我国的社会变革也为其提供了创新机遇和动力。构建国家治理财政学是摆在时代面前的一道课题，需要学术界的共同努力。

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