杨广莉 黄靖/中山大学新华学院会计学院；陈珠 曹雯歆/国家税务总局广州市天河区税务局

    内容提要：随着我国人口老龄化的加速，社会保险基金缺口将越来越严重，本文在减税降费政策背景下，研究如何继续对社保扩面征缴，从而减少社保基金缺口问题。本文以广州市为例，从广州市社保费征收系统抽取多家企业的数据，研究单位综合缴费率和个人缴费基数对参保率的影响。研究发现，单位综合缴费率下调和个人缴费基数增加都可以提高参保率；最后在减税降费政策背景下，提出继续下调单位综合缴费率、建立单位和个人社保双缴费基数调整机制等建议。

    关键词：减税降费  社保费缴费率  扩面征缴  双缴费基数

    一、引言

    随着我国人口老龄化的加速，社会保险基金缺口越来越严重，2016年我国已有黑龙江、吉林、内蒙古、青海等省份出现养老保险基金收不抵支，黑龙江首次出现养老保险基金累计结余为负的现象。王梦奎（2010）指出，中国社会保障制度属于国家保障型模式，而这种制度模式对中国而言显然已经不再适应客观经济的发展，它加剧了两极分化、贫富差距，因此，目前中国社会保障制度改革刻不容缓^[1]。如何改革学者也提出了相应的建议。冯兴利，祝天伟（2015）等学者认为在经济新常态下作社保扩面工作，不能单纯追求数量上外延式的扩张，应重新思考和设计更加深入、细致的精细化管理模式^[4]。房海军（2019）认为社保费征缴体制改革，明确由税务机关统一征收社会保险费，只是社保费实现规范化征缴的起点^[2]。张万志、王峰（2015）认为扩面征缴是社会保险工作永恒的主题，是维系社会保险事业健康稳步发展的保证^[3]。肖严华，张晓娣，余海燕、贾洪波、薛惠元等学者认为应通过降低社保费率对社保进行改革。^[5,6,7]

    为不断完善社保制度，稳步推进社保体制改革，我国近几年对社保征管机构及社保费率进行调整。例如：2018年中共中央颁布的《国税地税征管体制改革方案》中明确指出在2019年1月1日前将社会保险征管权责划转到税务机关，由税务机关统一征收社会保险；国务院办公厅2019年颁发的《降低社会保险费率综合方案》国办发[2019]13号文规定，自2019年5月1日起，城镇职工基本养老保险缴费比例统一下调为16%（缴费比例高于16%的浙江、广东两省以及个别城市，费率仍保持不变），继续阶段性降低失业保险、工伤保险率，合理降低部分参保人员和企业的社保缴费基数。

    社保缴费率下调对社会保险改革起到重要作用，肖严华，张晓娣，余海燕（2017）认为降低社会保险缴费率减轻企业缴费负担，将大幅度降低企业逃缴率，参保人数也会大幅度增加，因此，降低社会保险缴费率并不会导致社保基金收入的下降，反而会导致社保基金收入的增加^[5]。贾洪波（2019）认为适时适度降低社会保险费率，一方面，可以扩大社会保险的覆盖面，增加社会保险的参与主体；另一方面，也有利于做实社会保险缴费基数，避免人为缩小社会保险缴费基数，以规避社会保险缴费的情况^[6]。薛惠元（2019）认为降低企业社会保险费率可以减轻企业负担，但是，也可能会对社会保险基金的收支平衡造成压力^[7]。

    对于社保缴费基数的调整，魏文彪（2019）认为以参保人员实际平均工资水平的60%和300%作为确定缴费基数上下限的指标，工资水平较低的职工缴费负担就会减轻^[8]。郑秉文（2019）提出大幅减低缴费基数意义重大而深远，作为走向“轻税型”社保制度的一个转折点，它是改善社保制度公平性和可及性的重要手段^[9]。孙维（2019）认为全省平均工资为社保缴费基数且省内平均工资水平差距大的地区可以将缴费基数改为各市或由几个市组成的片区的平均工资，这样更加贴近企业的实际工资水平，可以有效降低工资较低地区的社保负担^[10]。

    综上，已有研究成果主要分析下调社保缴费率和社保缴费基数来降低企业负担，并没有涉及参保率和单位员工的个人缴费基数等问题。本文试图从缴费率和缴费基数对参保率的影响入手，分析如何促进社保扩面征缴、减少社保基金缺口的问题。接下来的结构安排如下：首先对广州市社会保险制度的演变进行分析。然后利用从广州市社保费征收系统抽取的多家企业数据进行实证分析。最后根据实证结论提出调整社保单位缴费率和个人缴费基数的途径来提高参保率的政策建议。

    二、广州市社会保险制度的演变及与国内其他城市的比较

    （一）广州市社会保险制度的演变

    为不断完善社会保险制度，广州市社保前后经历几次改革。其中，2014年至2016年社保缴费率和缴费基数调整比较频繁，具体调整情况包括：养老保险2014年下半年单位平均缴费比例14.2%（国有、集体、三资企业本市城镇户籍单位缴费比例为20%，其余企业单位缴费比例为12%），2015年上半年单位缴费比例统一调整为14%。工伤保险2014年单位缴费比例0.63%，2017年下调为0.32%。失业保险2014年单位缴费比例为1.14%，2016年下调为0.56%。工伤保险和医疗保险下调幅度都高达50%。医疗保险单位缴费比例由8%下调为7%。生育保险单位缴费比例近几年一直保持0.85%[1]。具体调整如表1。

表1  广州市2014年-2017年部分险种缴费率调整情况

数据来源：政策法规文件。[2]

广州市社保缴费基数是按广东省城镇非私营、私营单位就业人员平均工资加权计算，核定社保缴费基数的上下限，并在每个社保年度调整一次。其中，当年的7月到次年的6月为一个完整的社保年度，而社保缴费率是由社保相关法规规定，它的变化时间并不像社保费缴费基数下限的调整那么具有规律性。广州市社保缴费基数上下限近几年一直在调增，具体调整如表2。

表2  广州市2014年-2017年缴费基数上下限调整情况

数据来源：税务部门各社保年度缴费基数上下限表。

    （二）广州市社会保险与国内其他城市的比较

    1.社保缴费率的比较分析

    我国行政法规对社保缴费率的规定性表述通常是“某险种缴费率不超过规定比例，各地在规定范围内自行确定”，各地区可根据社保费实际收支情况在文件规定的区间里对费率进行调整，以广州市现行的社保缴费率为例，用工单位负担的缴费比例约为23.15%，个人负担的缴费比例为10.2%。因此各地社保缴费率并不完全相同。表3统计了2018社保年度全国部分城市的缴费率差异。从表3可以看到，在这几个经济发展水平相近的城市，个人缴费率大致持平，广州的个人缴费率10.2%，比其他城市略微偏低；单位综合缴费率差异较为明显，其中，北京市单位缴费率最高，达到31.6%；深圳市最低，为22.38%；而广州市单位综合缴费率约为23.15%，在这几个城市里面居于相当低的位置。广州市单位综合缴费率较低，符合国家的减税降费政策。

表3  2018社保年度全国部分城市社保缴费率表

2.社保缴费基数的比较分析

缴费基数一方面影响参保单位和员工的缴费数额，更重要的一点是它也影响着员工的个人待遇。以广州市养老保险为例，养老保险个人账户实际上包括参保人员缴纳的基本养老保险费和从单位缴费中划转记入的基本养老保险费。因此，缴费基数的高低直接影响到个人账户余额的高低。表4统计了2018年度全国部分城市的缴费基数上下限。从表4可以看到，广州市的缴费基数下限在相近发展水平的地区中处于较低水平，其缴费基数下限仅达到同期在岗职工平均工资的39%。也就是说，按照这个缴费水平，广州市很多员工的缴费基数连实际工资水平的二分之一都没有达到。广州市缴费基数下限占平均工资比例较低，主要是由于广州市近几年重点发展第三产业，人力资本水平逐渐得到提高。实际上，越来越多的员工能够按自身实际收入水平承担社会保险费，并且缴费基数水平与未来待遇水平挂钩，员工并不愿意未来的收入水平和在职的收入水平相差太远。因此，作为参保行为的一种调节方式，缴费基数下限的设计有相当大的调整空间。

表4  2018社保年度全国部分城市缴费基数上下限表

    广州市社保单位综合缴费率和缴费基数下限占平均工资比都处于比较低的水平。同期，广州市社会保险基金收入逐年增加，从2014年797.34亿元增加为2017年的1071.69亿元，社会保险基金结余整体也呈上升趋势。可能的一个原因是广州市和其他城市相比，参保率较高。因此，本文对广州市社保缴费率和缴费基数的研究对其他城市社保费下调等改革具有借鉴意义。

    三、实证分析

    （一）数据选取与分析

    通过广州市社保费征收系统抽取111户企业的参保数据作为观测单位。由于广州市劳动密集型的用工单位大部分都选择人事代理或劳务派遣的方式为非管理层员工参加社会保险费，也就是说这类型的用工单位名下的社保费申报人数并不能完全客观反映该单位的真实购买社保情况。因此，选取企业的时候是在现代服务业（非劳动密集型）的单位中进行随机选取。现代服务业企业还有一个很重要的特征，那就是他们都是选择缴费基数下限而不是实际工资为员工缴纳社会保险费。因此，选择现代服务企业能够反映缴费基数下限调整对企业的影响，进而可以分析社保缴费率和缴费基数对参保率的影响。

在观测时间的选取上，选择了2014年6月、12月，2015年6月、12月、2016年6月、12月这六个观测点。2014年至2016年为广州市社保缴费率调整最为频繁的时间段，调整的幅度较大，方便进行分析社保缴费率和缴费基数对参保率的影响。

在上述的六个时间节点里，从税务部门的系统提取对应观测单位的个人所得税（工资薪金）申报人数、养老保险申报人数、各险种缴费基数、各险种缴费率、利润和个人所得税工资申报工资总额。需要注意的是，这里我们选择养老保险社保人数来计量该单位的社保费申报人数，是因为在现行征收框架之下，企业需要为员工进行五险同参，缺少任何一个险种都会导致系统校验不通过。因此，每个单位的养老保险申报人数实际上就是该单位的社保费申报人数。同时，为了控制企业效益和企业规模对参保率的影响，本文选择人均利润和人均工资作为控制变量。综上，在接下来分析社保缴费率和缴费基数对参保率的影响模型中，共产生666组观测值。在增加企业人均工资和人均利润2个控制变量后，共有90组观测值。

    （二）变量设定

参保率（IR）是扩面效果的衡量指标，在本模型中，参保率为解释变量，定义为：用工单位当期养老保险申报人数/当期用工单位个人所得税（工资薪金）申报人数。缴费率（R）和人均缴费基数（CA）为解释变量。用人单位当期人均利润（P）定义为当期用工单位总利润/当期用工单位个人所得税（工资薪金）申报人数。用人单位当期人均工资（I）定义为当期用工单位个人所得税申报工资总额/当期用工单位个人所得税（工资薪金）申报人数。

    （三）计量模型

计量模型表达式如下：

IR_it=ß₁+ß₂*R_it+ß₃*CA_it+ß₄*P_it +ß₅*I_it +µ_it                                       （1）

本文采用逐步回归方法，其中，第一种情况仅考虑缴费率（R）、人均缴费基数（CA）这两个变量，而第二、第三和第四种情况分别增加用人单位当期人均利润（P）、用人单位当期人均工资（I）进行分析，采用固定效应模型，回归结果将表5.

表5  缴费率和人均缴费基数变化对参保率影响的分析结果

注：（）内为显著性P值，显著性标准为P<0.05。

    从表5可知，如果不考虑企业人均利润和人均工资，仅考虑社保缴费率和缴费基数对参保率的影响（方程1），缴费率对参保率影响并不显著，但是人均缴费基数对参保率具有显著影响，人均缴费基数增加大约31元，参保率提高1%。在增加人均利润和人均工资变量后，缴费率对参保率有显著性影响，缴费率下降3%，大约可以使参保率增加1%。缴费基数对参保率有显著性影响，缴费基数每增加65元大约可以使参保率提高1%。方程4中，缴费率和缴费基数的系数依然具有显著性。在其他解释变量恒定的情况下，要将参保率提高1%，需要将缴费基数下限提高约58元，或将平均缴费率降低2.6%。

    四、结论与建议

    从上面的实证结果可以看到，缴费率和缴费基数对参保率具有显著性影响，如果要将参保率提高1%，在经济环境和法律环境恒定的情况下，需要将缴费率下调约3%，或者将人均缴费基数提高约60元。由于缴费率下调空间是有限的，而且缴费率的高低还关乎社保基金结余的问题。相比缴费率的下调，缴费基数的调整则有更大的空间。

    1.部分地区可进一步降低社保缴费率

    从上述模型分析可以得出，调整社保缴费率对提高参保率有积极作用。社保缴费率的调整基本上只涉及单位部分缴费率的调整，其影响一般只局限于对用工单位的影响。社保缴费率对于用工单位来说就和税收的税率相类似，高的缴费率必然增加用工单位经济负担，同时并不会直接增加员工的社保待遇，因此，社保缴费率与参保率之间呈现负相关是符合一般的预期。相比其他国家，我国原来社保缴费率确实偏高，部分地区可进一步降低缴费率。

2.建立有效的双缴费基数调整机制

从实证分析发现，缴费基数和参保率之间存在显著的正相关。也就是说，在现行的社保制度设计和缴费水平上，提高缴费基数可带来参保率的相应提高。因此，可以考虑建立社保双缴费基数调整机制，即单位缴费基数可保持不变或下调，鼓励个人选择实际工资水平或更高标准作为缴费基数，也就是单位和个人可以选择不同的缴费基数。这样的好处体现在两方面：一是缴费单位仍可以选择较低的缴费基数进行缴费，这样不会增加企业的用工成本，也就不存在企业把多缴的社保费用转嫁给个人的情况；二是缴费个人可以根据自己的需求和承受能力提高个人部分的缴费基数，换取未来更高的社保待遇。事实上，目前过低的缴费基数水平已经不能完全满足部分参保人的参保需求。双基数政策更多地是考虑到部分用工单位实际支付的职工工资总额偏低，存在部分员工的实际工资水平低于缴费基数下限水平，所以允许单位部分的缴费基数使用实际工资总额来申报社保费，不受缴费基数下限的影响。而对于个人部分的缴费基数，系统可以开放选择区间，允许个人在缴费基数下限和实际工资水平之间的基数进行选择。也就是说，双基数政策将提高缴费基数的选择权更多地赋予了员工个人，员工可以根据自身需求和风险承受能力选择不同的缴费水平，并且不受限于单位缴费水平的选择。

在现行政策之下，用人单位为员工缴纳的单位部分的社保费进入社会统筹账户，而统筹账户划归公共财政，个人不能继承，其高低也不直接影响个人待遇的高低。因此，单位部分的缴费更多的是承担社会调节的作用，并不能直接体现对参保个人权益的影响。将单位缴费基数和个人的缴费规则进行分离，无论是对于高收入群体还是低收入群体，都可以提高他们的参保自主性。在双基数模式下，低收入群体仍然可以选择使用最低缴费基数，甚至是低于最低缴费基数的实际收入水平来为自己购买社会保险费。即使他们的用工单位愿意按照更高的缴费基数为其缴纳社保，他们仍可以根据自身需求按照更低的缴费基数进行缴费。在这种情况下，社会统筹基金依旧能发挥其调节作用，而个人也因为拥有自主选择权而提高了他们参保的可能。对于高收入群体，在双基数模式下，即使缴费单位不愿意按照更高的缴费基数缴纳单位部分的社保费，参保个人也不会因此产生不参保的倾向，因为他们仍可以选择更高的缴费水平缴纳个人部分的社保费。双缴费机制，不仅可以增加低收入人群参保的可能性，从而提高参保率，也可能会增加高收入人群的缴费基数，增加社保基金收入。

综上，在现阶段对社保缴费基数的政策设计进行调节可能是一种更优的路径。一方面是由于缴费基数的调整更多的是通过激励机制来影响参保率，另一方面，是因为相比于缴费率的调整，缴费基数的调整有着更加常态化的调整机制。同时，缴费基数的调整可以避开繁琐的调研和政策流程，可以更迅速地根据经济状态进行更新，对用工单位和员工产生引导作用。

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