陈龙/中国财政科学研究院；李雨阳/河南财经政法大学

内容提要：根据经济社会发展变化，我国财政管理和调控国民经济的方式不断演进，初步形成了财政宏观管理体系，但这一体系只是初步的，其作用没有完全发挥出来。仅凭财政宏观调控政策，很难解决政治、社会、生态等领域的深层结构性问题，也无法担负起新时代赋予财政的历史使命。为此，需要树立“大财政观”，形成总量政策和结构性政策为重心的宏观管理基本框架，从公共风险治理机制、国有经济资源配置结构、税费制度等方面着手，进一步创新财政宏观管理，着力解决制约经济社会发展的深层结构性矛盾，促进国家治理现代化。

关键词：创新经济治理  财政管理  宏观调控  经济发展  模式选择

改革开放四十年来，我国财政管理和调控国民经济的方式不断演进，初步形成了财政宏观管理体系，实现了我国经济治理方式的重大创新，提高了财政应对不确定和风险的能力，保障了经济社会健康发展。完成新时代的伟大使命，亟需形成总量调节和结构性改革为重心的基本框架，进一步推动财政宏观管理创新。

一、我国经济治理方式的重大创新：从传统的财政直接管理到财政宏观管理

随着经济体制转型和改革，我国从传统的财政直接管理向财政宏观调控、财政宏观管理演进，使财政管理和调控国民经济的方式在实践中得以创新，适应了经济社会发展的需要。

（一）以财政直接管理为主：与有计划商品经济改革相适应

自1978年改革开放之后，我国启动了以市场化为取向的经济体制改革，计划经济运行机制开始被打破，有计划的商品经济体制逐步确立。在这一阶段，虽然政府开始有意识地发挥市场机制在经济管理中的作用，但其方式仍属于传统的计划管理，财政对国民经济的管理和调节的方式，仍是以计划为主的直接管理，尚未形成现代经济意义上的宏观调控。

经过放权让利、培育市场主体等一系列的改革，市场机制配置资源的作用开始显现并逐步增强。在农村，实行家庭联产承包责任制，农民（家庭）成为农业生产经营的基本单位，开始在市场上自主交易。随着农业不断发展，乡镇企业崛起。在城市，我国推行以放权让利为核心的国有（国营）企业改革，使企业拥有了更多的经营自主权，并鼓励和支持非公有经济发展，形成多元利益主体。市场交易规模不断扩大，价格、竞争等市场机制在经济运行中的作用日益显现。与此同时，市场化改革逐渐从微观领域扩展到宏观领域，产品价格形成由计划与市场共同决定，并且市场的“分量”逐渐增加。

改革的推进，促进了我国商品经济的发展，提高了人民生活水平，但与此同时，市场机制内在的不稳定以及其他缺陷开始显现，再加上一些改革措施之间的协调性不足，给宏观经济运行带来了一些负面影响。在1979年-1981年、1985年-1986年以及1988年-1989年期间出现了三次较为明显的经济波动。由于市场机制仍不健全、经济改革中的一些问题并没有得到完全解决，因而仍实行以计划为主的传统财政直接管理，较多地依靠行政管理手段。

客观上而言，财政直接管理与经济体制过渡阶段中的诸多经济机制和运行方式相吻合，在市场机制尚不完善的情况下，对经济快速发展做出了重要贡献，但由于没有从根本上改变以计划为主的资源配置及管理方式，财政直接管理的弊端日益显现，经济运行仍然未完全跳出自计划经济时期就存在的“放—乱—收—死”的循环。

（二）以财政宏观调控为主：构建市场经济调控机制

随着改革的不断深化，1992年10月党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标任务，财政调节和管理经济的方式发生了重大变化，逐渐形成了以财政宏观调控为主的机制和方式。

虽然早在1984年10月党的十二届三中全会发布的《中共中央关于经济体制改革的决定》中提出“越是搞活经济，越要重视宏观调节，越要善于在及时掌握经济动态的基础上综合运用价格、税收、信贷等经济杠杆，以利于调节社会供应总量和需求总量、积累和消费等重大比例关系”，但由于市场机制不完善以及财税手段不健全，我国尚未真正建立起具有现代意义上的宏观调控体系。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，社会主义市场经济必须有健全的宏观调控体系，并明确提出了宏观调控的主要任务。这标志着从传统的财政直接管理开始转向现代意义上的宏观调控。

此后，我国对于宏观调控的认识逐步深化。党的十四大提出“我们要建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”；党的十五大提出“充分发挥市场机制作用，健全宏观调控体系”；党的十六大提出“健全现代市场体系，加强和完善宏观调控”；党的十七大提出“深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系”；党的十八大提出“加强宏观调控目标和政策手段机制化建设”；党的十八届三中全会提出“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化”；党的十九大提出“创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制”。

在市场经济条件下，我国宏观调控的主要目标是调节社会总供给与总需求，防范经济过热和经济过冷。在调控实践中，我国不仅能够根据宏观经济形势的发展变化，灵活选用财政政策及相关工具，而且实现了财政政策的创新。自1993年以来，我国国民经济先后经历了1993年—1997年、1998年—2004年、2005年—2007年、2008年至今四次不同情况的波动。我国的财政政策也相应经历了适度从紧财政政策、第一次积极财政政策、稳健财政政策、第二次积极财政政策等变化，形成了系统的财政宏观调控政策体系，政策的内涵更加丰富、实现形式更加多样化，保障了我国国民经济平稳健康发展。

（三）尝试构建财政宏观管理框架：走向财政经济治理的新时代

随着经济社会发展，国民经济中的各种矛盾和问题不断出现，宏观调控越来越承载了“超负荷”的宏观经济管理任务。特别是自2008年全球经济危机爆发，经济增长速度放缓，经济社会结构、功能的分化与变动，各种诱因交织叠加，结构性矛盾累积，潜在系统性风险将进入敏感期和诱发期，加之风险全球化出现新的变化，使我国发展面临的不确定性和不可预测性增强。仅靠宏观调控难以完成防范风险和促进发展的任务，总量政策与结构性政策混淆使用，“财政宏观管理”缺位问题日益突出，无法解决现实中制约经济发展的深层矛盾和问题。

为此，自党的十八大之后，我国积极尝试构建财政宏观管理框架。2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上提出：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革。”随后，我国深入开展了以提高供给体系质量作为主攻方向的供给侧结构性改革。2017年10月的党的十九大提出要坚决打好“三大攻坚战”。2018中央经济工作会议提出做好“六稳”，强化逆周期调节。这一阶段，以风险管理和结构调整为目标，我国实施了包括强化地方债务管理、规范财经运行、增强财政“托底”和保障能力等在内的一系列措施，这标志着我国由注重财政宏观调控，开始向注重财政宏观管理过渡。

总之，自党的十八大以来，我国依据经济社会形势的发展变化，跳出传统的宏观调控思维，从短期、应急性的宏观调控逐渐转向长期、战略性的财政宏观管理，防范长期性风险和战略性风险，着力解决影响经济社会发展的深层结构性问题。

二、在新的历史方位下我国亟需进一步创新财政宏观管理

当前，我国的历史方位和社会主义矛盾已经发生历史性变化，全面建设小康社会进入决胜期。作为国家治理的基础和重要支柱，财政必然担负起更为重要、更为艰巨的历史使命。

其一，财政是党执政的基础，财政宏观管理应服务于党的执政能力的提升。财政反映着整个国家的政策，集中体现了国家与企业、个人之间，政府与市场、社会之间，以及中央与地方之间等诸多关系。财政为加强党的领导不仅提供了坚实的物质抓手，而且提供了有效的制度基础。同时，财政宏观管理能力也是党的执政能力的基础和重要体现。进一步创新财政宏观管理，提升经济治理能力，是加强新时代党的执政能力的必然要求。

其二，服务“五位一体”的总体布局、“四个全面”战略布局，需要财政提供更为有效的支撑。转变和优化财政支持经济社会发展的方式，不仅要为实体经济发展和制造业升级提供一个更为有利的财税环境，促进经济持续健康发展，而且要为社会发展注入动力，促进经济与社会协调发展。同时，提升政府介入市场和社会的规范性与有效性，创新收支管理方式，优化支出结构，加强财权管理，堵塞管理上的漏洞，从财源上遏制腐败，使全面从严治党落到实处。在稳定经济增长方面，既要注重短期的宏观总量调节，也要注重解决影响经济社会发展的结构性矛盾。

其三，社会主要矛盾的历史性变化，需要财政更加积极有为。财政是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的重要手段。在总体实现小康、基本生活需要得到满足之后，人民对于美好生活的需要发生了重大变化，逐渐由注重物质需要，转向注重文化、健康、发展等更高层次的需要，必然要求优化财政支出结构，调整公共产品（公共服务）的供给范围与方式，解决公共服务与人民美好生活需要不匹配的矛盾。同时，也要发挥财政在促进城乡、区域协调发展方面的作用，促进公共服务均等化。

其四，推动构建人类命运共同体，需要发挥“大国财政”的重要作用。不仅需要发挥财政在治国安邦上的应有作用，而且要发挥其在全球治理中的重要作用，引领全球治理体制变革，加强全球公共风险的防范与监控，促进全球资源效率与公平融合，协调国家之间的利益关系，推动构建人类命运共同体。

其五，“打赢三大攻坚战”，需要进一步加强财政宏观管理。“防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治”是中央确定的三大攻坚战。财政既要在防范和化解重大风险上发挥更为积极有效的作用，增强应对不确定和“托底”的能力，又要做好精准扶贫，实现发展成果共享。同时，还要助力污染防治攻坚战，在构建资源节约型、环境友好型社会，促进生态文明建设方面发挥应有的作用。

从当前来看，仅靠实施财政宏观调控，难以完成上述新时代赋予财政的重大历史使命。尽管近些年我国实施了财政宏观调控政策创新，从总量性政策转向结构性政策，并从经济政策转向经济政策与社会政策相结合，对稳定经济增长发挥了重要作用，但其政策内容和手段仍窄于财政宏观管理，政策效果也主要体现在以解决短期经济问题为主，对于长期的结构性问题，往往是“有心无力”。无论是服务、支撑“五位一体”的总体布局和“四个全面”战略布局，还是助力“三大攻坚战”，仅凭财政宏观调控政策，难以解决政治、社会、生态等领域的深层结构性问题，财政调控“小马拉大车”的问题仍然存在。虽然自党的十八大以来，我国开始尝试构建财政宏观管理框架，但这一框架只是初步的，并没有完全成熟，其作用也没有充分发挥出来。因此，在新的历史方位下我国亟需进一步创新财政宏观管理理论，提升财政治理能力。

三、创新财政宏观管理的理念和基本框架

我国已经开启了财政宏观管理“创新之门”，但创新的任务远远没有完成。迫切需要从新的历史方位出发，深化对财政宏观管理理论研究，形成新理论，指导新实践。

（一）财政宏观管理不同于财政宏观调控

财政宏观管理，是指以解决经济社会运行以及发展中的深层问题为主要目标，通过财政制度和政策，对经济社会进行调控和管理，保障经济社会健康发展。它不同于财政宏观调控，二者的区别主要体现在以下几个方面：

从理论依据上，现代意义上的财政宏观调控主要是依据凯恩斯的理论及框架建立起来的，强调采取相机抉择的方式调节“有效需求”；财政宏观管理则是以国家治理理论为基础，强调财政是国家治理中的基础和重要支柱。

从目的和目标上，财政宏观调控主要是为了抑制经济波动过大，保证宏观经济平稳运行，一般将经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡作为其主要目标；财政宏观管理则主要是为了解决经济社会运行和发展中深层次结构性问题，它涵盖了宏观调控的任务和目标。

从维度和范围上，财政宏观调控属于经济维度，围绕经济增长和经济稳定做文章；财政宏观管理则不完全是经济维度，而是一个包含社会、生态环境、民生等在内的多维度概念，在视野和内容上比宏观调控更为宽广

从手段和工具上，财政宏观调控的工具主要是财政支出和财政收入，政策类型分为扩张性和紧缩性的财政政策；财政宏观管理不仅使用财政政策，而且包括制度建设和财政改革，既要运用财政收支的管理，也涉及存量国有经济资源的盘活与调整。财政宏观调控一般属于总量性政策，而财政宏观管理包含总量政策和结构性政策。

从时间和影响上，财政调控政策带有相机抉择性质，此一时彼一时，需要不断调整变化，而财政宏观管理则既包括短期的总量调节，也注重战略性、中长期决策，对经济社会影响较为长远。

（二）创新财政宏观管理理论应树立“大财政观”

我们应摒弃狭隘的财政观，不能从“会计”和“出纳”的视角去理解财政宏观管理，也不能以财政论财政，特别是当前存在一种“仅就账面收支流量论财政”的狭隘观念，对财政宏观管理、财政改革以及财政政策的实施带来了较大的负面影响。例如，把“地方财力”的认识仅局限在一般公共预算的口径，忽略了地方国有经济资源及其使用，从而限制了政府作用的发挥，抑制了财政治理能力。为此，需要树立“大财政观”，跳出财政看财政，站在“财政是国家治理的基础和重要支柱”的高度去认识财政，打破仅从经济层面认识财政及其职能作用的狭隘观念，将财政作为国家治理的重心，放在更加重要的位置，发挥其在整个政治经济社会中的政策导向、财力支撑和制度建构的作用。“大财政”的要义在于统筹全域财政资金和国有经济资源的安排和使用，在整体层面使事权与支出责任有机结合起来。

与此相应，从国家治理的视角认识财政宏观管理的重要作用，立足我国经济、社会、生态环境等治理中存在的主要矛盾和突出问题，加强财政宏观管理，提升财政治理能力。创新财政宏观管理应坚持系统化、整体化、全局化的思维。将财政宏观管理视为国家治理以及经济社会发展大系统中一个重要因素，通过财政宏观管理创新，推动国家治理现代化。

（三）财政宏观管理的基本框架

适应新形势的需要，财政管理不能以宏观政策代替结构性政策。如果结构性政策调整不作为，单纯用总量政策来解决快速发展中利益格局不断变化中的结构性问题，则难以起到预期作用。因此，既需要摒弃财政管理只是调节需求总量的传统观点，也要矫正财政管理只是解决中长期问题的观点。需要根据经济社会发展的主要矛盾和问题，创新财政宏观管理，将财政政策的总量调节与结构调整结合起来，形成“总量调节+结构调整”的基本框架。在总量调节方面，财政宏观管理则通过财政宏观调控工具，建立符合我国市场主体结构和行为特征的财政总量调节体系，对宏观经济运行适时进行总量调节；在结构性调整方面，财政宏观管理则通过公共经济资源的汲取和使用，注重解决影响经济社会发展的结构性矛盾和根源性问题。需要摒弃“打补丁”式的思维，着眼长远机制的系统性重构，从系统化、整体化、全局化的视角设计和推进财政宏观管理，既要加强财税等协调和配合，又要注重财政宏观管理与社会、政治、生态文明等改革与国企改革、社会保障制度改革、政府管理改革、社会管理改革领域的管理有机结合起来，形成治理合力，提升政府促进经济社会发展的能力。

四、当前财政宏观管理的重心在于解决经济社会发展的深层结构性矛盾

完善财政宏观管理措施，除了要根据宏观经济形势的变化，继续恰当实施总量调节之外，当前最为紧要的是提升财政应对不确定性的能力，通过公共经济资源的调整，着力解决经济社会发展的深层结构性矛盾，促进国家治理现代化。

（一）坚持系统观和整体观，构建以财政为核心、“点面结合”的公共风险治理新机制

我国当前的公共风险治理机制主要是对各个风险领域或风险点的防控上，虽然也有组织和协调部门，但受制于信息和实施机制等原因，实际上是对各个孤立的“点”的防控，呈现“点控制”特征，缺乏系统性和全局性，如金融风险治理、公共安全风险治理、地方债风险治理等，没有一个高效、统一的信息处理和风险应对机制。这种机制看似“面面俱到”，但由于每个部门各守自己的“一亩三分地”，只站在自己的部门上考虑问题，不仅难以形成风险防控合力，甚至有时会出现“集合谬误”，引发新的风险。财政在防范公共风险中具有独特的优势，一方面，财政收支以及其他公共经济资源的汲取和使用，从表面上看，表现为一些收支和资源数据，但却汇成了公共风险的“信息聚集源”。通过这些信息聚集源，可以及时发现公共风险可能爆发的点，并及早做好预案。另一方面，财政是应对公共风险的制度工具和物质抓手，并且承担公共风险的“防火墙”和“托底”责任。为此，需要坚持系统观和整体观，构建以财政制度为核心的公共风险治理的新框架新体系。一方面，加快财政制度建设，优化财政收支结构和政策，完善这一公共风险治理的有效工具，提升财政防风险的能力；另一方面，以财政部门为中心，建立信息反馈反应、快速处理机制，整合相关部门的治理力量，形成“点面结合”的公共风险治理新机制，降低公共风险的传递性和危害性。

（二）优化国有经济资源配置，进一步释放经济活力

将国有经济规模和结构调整纳入财政宏观管理“政策工具箱”是必要性和可行的。实际上，自2008年以来一些国有经济规模的低效扩张和非主业化，降低了国有经济资源的配置效率，成为造成我国经济下行的一个重要原因，同时也制约了我国财政宏观管理的效果。国有企业非主业务的迅速扩张和国有资源使用的“四处开花”，降低了国有经济资源的使用效益，也影响了整个社会资源的配置效率。让资源从低效率部门向高效率部门转移，是解决当前经济下行压力、增强未来增长潜力的必然之举。为此，需要结合“去杠杆”，优化、调整国有资本存量结构，采取产业间整合、资产债务处置等方式，削减国有企业的非主业务，增强国有企业核心竞争力，提高国有经济资源使用效率。优化国有经济资源配置，不能只在中央国有企业层面上进行，而且要在地方层面上加快推行。地方经济资源的优化配置尤为重要和紧迫。其基本思路是：对于产能过剩或者是发展潜力不大的非主业，可通过资产债务市场化处置方式予以削减；对于具有一定的优势或发展潜力的非主业，则通过企业兼并、产业间整合，实现资源的优化配置，提升企业竞争力和产品品牌价值。

（三）积极稳妥地开展地方债存量治理，防范其成为“灰犀牛”

近些年，我国在规范地方债举债行为方面采取了大量措施，增量规范问题基本上得到了一定的解决，但根源上的问题并没有得以解决，尤其是债务问题出现了隐形化、复杂化，以及巨额的地方隐性债务存量。这不仅累积了地方财政金融风险，而且造成了资源的低效配置，成为制约地方发展一大问题。如果仅规范增量，不动存量，很难从根本上解决这一问题。因此，化解地方债问题，不仅要强化管理，规范举债行为，遏制隐性债务增量，而且要积极稳妥地削减存量，压缩地方债务，尤其是地方隐性债务的规模。尽管前段各地制定了消减隐性债务的方案，但其实施效果仍令人担忧。解决这一问题，不是简单地实行债务“大挪移”，而是要根据债务产生的原因和与之形成的资产状况，并结合各地的国有经济资源，对其进行实质性削减。尤其是要利用市场机制，灵活选择资产置换、转换股权、资产证券化等方式，削减存量地方债。同时，要吸收“运动式”去杠杆的教训，按照积极稳妥的原则，避免一刀切，否则，就会因处置不当而产生新的风险。

（四）缩减政府事权，调整收支结构，提升财政应对不确定性和保障能力

减税降费以及经济下行压力，使财政收入增幅放缓，加大了财政运行压力，特别是一些地方的财政又回到上个世纪九十年初保工资、保运转的状况。增强财政宏观管理能力，亟需调整财政收支结构。但如果政府事权的不缩减、不调整，就是压缩财政收支结构调整的空间，一些支出项目也无法真正减下来。因此，应加快政府体制和事业单位改革，在“减事减人”的基础上，调整财政支出规模和结构。首先，规范行政事业费的供应范围，压缩行政运行的一般性公共支出。其次，增加保障性和发展性的社会支出。在提高社会保障、科教、公共卫生等社会性支出比例的同时，根据各方发展的水平和现实状况，优化其内部结构，避免“一刀切”，形成公平、科学、高效的社会性支出制度，构建韧性、稳定的社会运行机制，防范化解重大风险。再次，按照“适当有为、量力而行”的原则，优化、适当压缩经济建设支出，调整、优化财政各类补贴，清理整顿各类基金，尤其是针对地方各类政府基金泛滥的情况，压缩其规模。这不仅有助于减轻财政压力，而且对于规范政府介入市场的方式，减少基金对资源配置的扭曲。此外，完善财政管理方式，构建完整、统一的“大预算”，消除财权碎片化，提高财政资金的整体配置效益和财政保障能力。

（五）统筹税费关系，完善促进制造业发展和社会公平的税收制度

不能将我国当前的减税降费仅局限于一般意义上的泛泛“减”和“降”，只是简单地下调税负或减免税收，而应矫正制度带来制度运行成本过高以及纳税人税负结构不合理的问题，必然表现为结果上的有增有减。加快调整税制结构，针对中美贸易摩擦以及可能发生的全球税收竞争，根据中央与地方的承受能力、纳税人税负结构、税收征管以及国外税制等多种因素，在当前降低增值税税率的基础上，按照简化税制的原则，结合下一步的房地产税立法、增值税税率简并等重大改革措施，统筹考虑税费关系和税制改革，继续优化税制结构，形成有利于创新和制造业发展的税收环境。调整消费税的征收范围及税率水平，加大对部分奢侈性产品和特殊消费行为的调节力度。

参考文献：

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