杨良初/中国财政科学研究院
内容提要：近期，养老保障“三支柱”问题受到广泛关注，为此，作者根据多年研究，对这一问题发表几点个人看法。一是为什么“三支柱”养老保障体制具有可持续性；二是美国、澳大利亚等国的经验表明：“三支柱”养老保障制度最具可持续性；三是我国现实表明：“一柱独大”的养老保障制度难以为继；四是就我国如何构建“三支柱”养老保障制度提出了可操作性的政策建议。
关键词：可持续 三支柱 养老保障制度
社会保障制度是和谐、稳定、幸福社会的关键环节，也是社会治理体系的核心内容，是国家经济和政治稳定的基础。其中养老保障制度又是社会保障制度的主体，也是每个公民“老有所养”的具体体现，是实现“两个一百年”目标的主要内容。因而，养老保障制度的构建与可持续受到社会各界的关注和重视。特别是我国人口老龄化快速提高给当前养老保障制度提出了巨大挑战。按照“三支柱”模式完善现行养老保障制度，提高养老保障制度可持续性显得尤为迫切。
一、为什么“三支柱”养老保障制度具有可持续性
一个国家养老保障制度是一个庞大的系统，包括基本养老保险、企业年金或职业年金、商业养老保险和为个人养老准备的储蓄、投资、财产收益等组成的资金供给体系，以及由居家养老、社区养老、机构养老和相关养老服务产业组成的养老服务体系。两者缺一不可。如果养老资金供给体系哪一个环节出现问题，就会导致部分老人养老资金供应不足或短缺，或者因为制度不完善导致养老资金供应链断裂或不足，引发全社会养老资金供应短缺甚至危机。如果养老服务体系哪一环节出现问题，就会导致养老服务缺位，养老服务需求得不到满足，老年人养老生活质量下降和服务不到位的情况发生。一个健全的养老保障体系需要从上述两方面入手。其中养老资金供应体系又是整个养老保障体系健康、可持续运行的关键。因此，建立健全养老保障资金供应体系显得十分重要。而“三支柱”的养老保障制度架构正是满足这一战略要求应运而生的。
我们所讲的养老保障“三支柱”体制，是指构成养老保障三个主要组成部分基本养老保险、补充养老保险、商业养老保险的搭配关系。一般来说，有以下几种搭配关系：基本养老保险为主，补充保险和商业保险为辅；补充养老保险为主，基本保险和商业保险为辅；商业养老保险为主，基本保险和补充保险为辅；基本保险、补充保险、商业保险没有明显的主次关系。这种划分是根据政府与市场在国家经济运行机制中的作用大小做出的。学术界也有“四支柱”、“五支柱”的说法，就是把没有参加养老保险的老人由最低生活保障提供低保，作为老人养老保险的最低资金保障来源。把养老储蓄保险和个人投资与财产收入作为老人养老保障的“第五支柱”。实际上可以把商业养老保险、低保、养老储蓄保险、个人投资与财产收入等都视为养老保障的“第三支柱”。选择什么样的养老保障搭配关系，根据国家对养老保障不同环节肩负责任的大小而做出的。
（一）“三支柱”的养老保障制度是一套合理兼顾政府、雇主、个人三者责、权、利关系的制度体系
养老保障制度本身就是为了应对市场竞争和传统家庭养老带来的负担过重和发挥社会共济功能而建立的制度。政府、雇主、个人是社会经济运行中具有利益差别的三个不同主体，在养老保障不同层次的制度构建中发挥着不同的作用：在基本养老保险制度中，虽然雇主和个人承担缴费任务，但政府不仅制定制度、组织管理和投资运营，还要承担兜底的风险；在补充养老保险制度中，政府制定制度、加强监管、提供政策支持，雇主和个人承担缴费义务，由行业或地方年金管理机构委托金融中介机构管理和运营；在商业养老保险制度中，政府提供法律规范和政策支持，商业保险公司根据法律要求制定商业保险产品和不同的费率与支付待遇，个人购买商业保险产品，公司按照市场规则组织运营，风险由保险公司承担。“三支柱”养老保障制度中政府、雇主、个人承担不同的责任和不同的资金支持义务，缺乏哪一方的参与，都不能成为保障制度。其中政府的责任就是保证“三支柱”的法律规范、政策支持、资金监管和基本保险的兜底；雇主主要是按规定履行缴费义务，配合政府做好相关社会保险工作；个人按法律规定履行缴费义务，同时也是“三支柱”的实际受益者，目的是确保进入法定退休年龄的老人能从资金来源方面得到稳定的生活保障。
（二）“三支柱”养老保障制度是充分发挥政府与市场“两只手”作用的保障制度
过去我们总认为，养老保障制度不仅依靠政府建立，还要依靠政府组织和管理，最终要承担兜底补偿责任，出现养老保障“政府万能论”。无论是国外的经验教训，还是国内的经验教训，都表明养老保障的“政府万能论”不仅夸大了政府的作用，还会因为人口老龄化提高和人们对养老需求的不断提高，使政府背上沉重的养老保障包袱，最后政府财政难以支撑，养老保障制度陷入收不抵支的困境而难以持续，可见政府的作用是有限的。党的十八届三中全会明确市场经济在资源配置中起决定性作用，要求我们在完善养老保障制度过程中要更好地发挥市场机制的作用。就养老保障制度而言，发挥市场机制的作用就是将应当由市场发挥作用的养老事务交给市场完成，政府仅提供公平有效的市场环境。具体而言，基本养老保险基金的投资运营要借助资本市场的运作完成，企业年金和职业年金在遵循国家法律规范的条件下委托具有经营资质的金融中介收缴、发放与投资运营，商业养老保险完全由商业保险公司独立经营，政府主要提供政策支持和监管。显然，目前我国企业职工基本养老保险“一柱独大”养老保障制度架构是不可持续的，发挥政府和市场“两只手”作用的“三支柱”养老保障制度才具有可持续性。
（三）“三支柱”养老保障制度有助于克服制度运行风险和财政风险
数学上“三点构成一个平面”定理，表明少一点就是一条直线，只有三点才能成为一个稳固的平面。如果我们把养老保障制度看作一个平面，一个支柱肯定难以立住，两个支柱也无法稳固，只有“三支柱”才能建立一个稳固的平面。从数学意义上看，“三支柱”的养老保障制度最具稳定性。从养老保障制度的本意来看，建立这一套制度，就是为了防范人口老龄化程度提高带来的社会养老负担加重而建立的社会养老互济制度，也是市场经济条件下有效均衡家庭和个人之间因养老负担不均带来的生存和发展风险过大而建立的社会养老互济制度，使每个家庭和个人不会因为养老负担差异而影响正常和愉快的生活，可以说养老保障制度就是有效规避养老风险的制度。但是，如果为防范养老风险建立的养老保障制度，因为制度架构、制度构成要素不合理，资金收支缺乏可持续性，而难以有效保障全社会老年人安稳度过老年生活，意味着养老保障制度本身存在不可持续的风险。养老保障制度的风险来自多方面，首先来自制度构建的风险，即制度设计不科学、不合理，比如单一支柱的风险，过去我们过分强调基本养老保险制度的重要性，忽视补充保险和商业保险的重要作用，以至于基本保险缴费率高达28%，是全世界最高的基本保险费率，结果是基本保险缴费挤占了补充保险的缴费空间，即使企业年金制度推行了10余年，仅在大约7%的大中型企业成长，多数企业职工只能把养老的希望都寄托在基本保险制度上，无疑加大了基本保险支付压力，也增加了政府为基本保险兜底的风险。仅靠第一支柱解决养老保障问题是行不通的。其次是补充保险和商业保险市场运营风险。因为补充保险和商业保险大都交给具有资质的市场中介机构按照市场规则收支管理和投资运营，依靠金融中介严格按照有关法律法规管理和运营保险资金，一旦投资失误产生的损失就会给补充保险和商业保险的支付带来风险，加强政府监管显得十分重要。此外，人口老龄化带来的基本养老保险支付风险也是值得高度关注的。即缴费人数日益减少，领取人数日益增多，势必带来收支不平衡的风险。因此，养老保障制度建设要始终把降低和控制风险作为第一位的任务，否则带来老年人养老生活缺乏保障和社会矛盾激化等社会问题。按照“三支柱”相互依托的方式构建养老保障制度，是有效防范制度构建风险的重要途径。
二、国际经验表明“三支柱”养老保障制度最具生命力
从目前世界各国的养老保障制度来看，有国家主导型、市场主导型、政府与市场分担型等类型，“三支柱”模式是当今世界主流的养老保障模式，而且具有稳定性和可持续性。
（一）美国“三支柱”养老保障制度
1.联邦退休金制度
它是政府主导的基本养老保险制度。1935年《社会保险法》正式颁布，意味着政府举办的养老保障制度的确立，也意味着美国社会保障制度有法可依。联邦退休金制度通过征收社会保险税筹措养老保险基金，由国内收入署统一按照雇员工资的一定比率征收，雇主在发放雇员工资时按雇员的社会保障号码代扣代缴，征缴后专项计入社会保障总署的社会保险基金账户。2015年社会保险税税率为雇员工资额的12.4%,由雇员和雇主各缴纳50%。联邦退休金制度鼓励“工作时多存社保税、退休后多领养老金”。为体现社会公平性,防止极少数退休人员领取过高退休金,社会保险税设定了应税工资上限,超出应税工资上限那部分工资不再缴纳社会保险税。应税工资上限随着物价和工资水平的变化而逐年调整。例如,应税工资上限在2006年时为9.42万美元,到2015年已提升至11.85万美元。
联邦退休金制度规定,雇员必须纳税40个季度(相当于10年缴费年限),退休后才能按月领取联邦退休金。退休金计发与实际退休年龄挂钩，1943年、1957年出生者的法定退休年龄分别为66岁和66岁6个月,1960年及以后出生者的法定退休年龄均为67岁。到法定退休年龄才退休者,可享受全额退休金。退休人员被鼓励继续从事力所能及的工作。退休人员领取联邦退休金时可以享受免税待遇,但年总收入超过一定金额者需纳税。2015年,年收入超过2.5万美元的单身退休人员、以及超过3.2万美元的退休夫妇在领取联邦退休金时需纳税。
2015年有1.67亿美国雇员缴纳社会保险税,有4200万退休人员按月从联邦养老保险基金中领取退休金。平均每位单身退休人员每月领取退休金1328美元(约占退休人员平均月收入的40%左右),平均每对退休夫妇每月领取退休金2176美元。社会保障署共有工作人员65000余名,分布在全国10个大区的社会保障局及其下属13000个办公室。社会保险税除了运营成本和支付结余以外,其它主要用于支付联邦退休金和遗属补贴(约占85%),以及残疾人(及其家庭成员)生活补贴(约占15%)。
2.企业年金计划(401K计划)
1978年,美国《国内税收法》新增的第401条K项条款规定,政府机构、企业及非营利组织等不同类型雇主,为雇员建立积累制养老金账户即企业年金，可以享受税收优惠。因此,美国企业年金计划又称作401K计划。401K计划已成为美诸多雇主首选的企业补充养老保险制度。根据美投资公司协会数据显示,截至2015年底，美国401k计划的资产规模达4.65万亿美元，超过美国GDP的25%。
雇主为雇员设立专门的401K账户后,双方共同缴纳一定数量的资金存入账户。其中,雇员年度缴费总额不得超过规定上限(2014年为2000美元)；雇主为雇员缴费的比例由劳资双方协议确定,一般为雇员工资的3%到7%。401K账户归雇员所有,离职时由雇员自行转走,转入其选定的任何提供401K计划的基金公司。提供401K计划的雇主,一般会指定一个基金公司管理雇员的401K账户,这个基金通常有各种不同类型的投资组合供员工选择,有定期存款、股票基金、债券基金、指数基金以及平衡基金等,雇员自主决定投资决策,并承担投资风险。法律规定,雇员在401K账户的缴费和投资收益均免税,直到退休后从帐户领取养老金时才对账户总额(包括利息红利附加增值)上缴个人所得税。401k 计划养老金领取条件是:账户持有人年满59.5岁；死亡或永久丧失工作能力；发生大于年收入7.5%的医疗费用；55岁以后离职、下岗、被解雇或提前退休。户主如在59.5岁之前提前取款,将被征收惩罚性税款；但允许提前借款,再还回账户。
3.个人退休金计划(IRA计划)
个人退休金计划即个人储蓄保险,是一种联邦政府提供税收优惠、个人自愿参与的个人补充养老金计划。个人退休金计划始建于上世纪70年代,其核心是建立个人退休账户(Individual Retirement Accounts,简称IRA)。与401K账户不同,IRA账户由参与者自己设立,所有16岁以上70.5岁以下、年薪不超过一定数额者均可以到有资格设立IRA基金的银行、基金公司等金融机构开设IRA账户,而且不论其是否参加了其他养老金计划。户主可根据自己的收入确定年度缴费金额,并在每年4月15日之前存入账户。IRA有最高缴费限额。例如,50岁以下者2014年最高缴费限额为5000美元。年薪超过一定数额者不能参加IRA计划。例如,已有401K计划者中,未婚者年薪超过5.6万美元,已婚者年薪超过8.9万美元,则不得申报该年度IRA计划。IRA账户由户主自行管理,开户银行和基金公司等金融机构提供不同组合的IRA基金投资建议,户主根据自己的具体情况和投资偏好进行投资管理,风险自负。IRA户主在年满59.5岁后方可领取IRA退休金,提前支取将被处以支取金额10%的罚金。政府此举在于鼓励户主到退休后才开始使用IRA资金。法规同时规定户主年满70.5岁必须开始支取账户金额。
（二）澳大利亚“三支柱”养老保障制度
目前澳大利亚老人养老金收入包括三部分，分别为：基本养老金、强制性缴费年金和自愿性储蓄和投资。被称为“三大支柱”。它们有各自的目的，互为补充。但在1992年前，澳大利亚养老金收入几乎只有联邦政府提供的基本养老金。1992年建立的强制性缴费年金制度，使联邦政府摆脱了单一支柱养老金制度带来的财政风险，也使养老保险制度变成了基本保险、年金保险、自愿储蓄的“三支柱”制度，具有可持续性。
1.第一支柱：基本养老金
1909年6月，澳大利亚联邦政府的基本养老保险计划取代了原来各州的计划，并开始生效。从开始到现在基本养老金就是非缴费的、经济状况核查型养老保险，由国家税收提供资金来源。享受基本养老金的条件只考虑年龄、居住年限、收入三大因素。
首先，从年龄条件看，男性必须年满65岁才有资格享受基本养老金，而女性原来规定享受基本养老金的年龄也为65岁，后来降为60岁，2013年7月1日又提高到65岁。其次，从居住年限看，享受基本养老金的人必须是澳大利亚公民或永久性居民。经常在澳大利亚居住的人和居住在国外的人，如果满足以下条件，也有资格享受基本养老金：（1）在澳大利亚连续居住满10年；（2）在澳大利亚连续居住5年以上，而且在澳断断续续居住10年以上；（3）申请养老金前，在澳大利亚寡居2年以上的女性，且寡居前该女性及其配偶都是澳大利亚居民；（4）在达到享受基本养老金年龄要求前，已经享受了寡妇养老金、寡妇津贴、配偶或同居人津贴、成人津贴。资格一旦认定，对任何在海外居住的人士也必须支付基本养老金。澳大利亚将近4.4 万养老金领取者长期居住在国外。再次，政府通过严格的收入和资产核查向最需要援助的人提供基本养老金，确保澳大利亚纳税人可以承受基本养老金制度。经济状况核查必须针对真正需要帮助的人群。经济状况的核查要考虑复杂的财务状况，要求政府不同部门和机构之间数据信息共享。基本养老金的水平是根据资产核查和收入核查的结果计算的。就收入调查而言，享受基本养老金的界限如下：单身为每两周收入1204澳元，夫妇总收入为每两周2010.5澳元。收入调查允许单身或夫妻在不影响其养老金的前提下，赚取一定的收入，每两周收入超过116澳元的部分，每收入1澳元，基本养老金适当减少；收入在116—1204澳元（相当于每周平均收入的86%）之间的，可以部分享受；收入超过1204澳元的，不享受基本养老金。如果是夫妻，计算方法相同。收入包括的范围很广，包括工薪收入、投资收益、财产出租收入及其他来源，但不包括礼品和礼金收入。资产核查的范围也很广，包括金融资产、年金、出租财产、个人物品（如汽车）等，但不包括家用住房。拥有个人住房的已婚夫妇持有的资产在206500澳元以内，不影响领取基本养老金；资产超过该标准，每超过1000澳元，每2周抵扣3澳元的基本养老金。同时，政府也制订了反欺诈措施，防止持有大量资产的人通过把资产赠予他人，如家庭成员，将其个人资产降低到规定标准下，从而谋取基本养老金。
基本养老金的支付。澳大利亚由联邦政府支付的基本养老金的标准，单身每两周可以领取499.7澳元，夫妻每两周可以领取834.4澳元，总体上按平均收入的25%掌控养老金规模。同时，每年3月和9月要对养老金的支付标准根据消费品物价指数调整。目前大约82%的65岁以上老人都能部分或全额领取基本养老金。
2.第二支柱：强制缴费职业年金制度
1992年，澳大利亚政府制订和通过了职业年金法律，规定其缴费为强制性，使职业年金制度进一步规范化并扩大了覆盖面。从当时的经济环境看，由于人口老龄化的上升，使联邦政府提高的基本养老金在财政支出中的比重逐年提高；人口的增加使得政府所提供的基本养老金很难满足更多人的社会保障需求。当时，基本养老金支出约占政府预算支出的1/3，65岁以上的人口逐年增多，人均寿命也在不断延长，70—80岁的高龄老人越来越多，60岁以上的老人还要瞻养自己的父母，家庭的医疗支出也不断增加。显然，仅靠相当于平均收入25%的基本养老金已无法满足广大居民日益增长的社会保险需求，因此，在公共养老金制度外建立强制缴费职业年金制度成为养老保险制度可持续发展的必然选择。
强制缴费职业年金制度是以就业为前提、为退休生活进行的强制性、享受税收减免的储蓄。目的是在基本养老金之外提供更多的退休收入，增加国民储蓄和减缓养老保险支出的增长速度。其缴费是完全积累式的，以确保未来的待遇水平。职业年金制度规定了雇主的缴费率，雇主可代替雇员缴纳职业年金，缴费率从1992年的占雇员工资的3%上升到目前的9%。年收入达不到限额的雇员必须缴纳强制性职业年金，雇主不必为超出限额的部分缴费。澳大利亚税务署每年公布《职业年金决定》，确定每年的限额。在退休和达到退休年龄前，职业年金必须放入职业年金基金中。在澳大利亚有五大类型的职业年金基金：零售基金、公共部门基金、公司基金、小职业年金（自助式职业年金）、行业基金。职业年金由不同的私有部门管理，每一类型基金由一受托人委员会以信托的方式管理，依据法律对基金会成员负责。职业年金由联邦税务署负责征收，然后计入个人账户，委托年金基金受托机构管理，缴费40年后，可以向受益者提供相当于退休前个人收入40%的养老金。政府期望通过职业年金制度，向大多数澳大利亚居民提供充足的资金用于保证退休后的生活。但是，现在有人担心，9%的缴费率经过30—40年的积累，难以达到设想的40%替代率的养老金给付目标，因此，有人主张提高职业年金缴费率，从目前的9%提高到12—15%。
3.第三支柱：自愿性职业年金、其他投资和保险
澳大利亚自愿性储蓄主要有两种形式：用于自住的住房；有税收优惠的自愿性职业年金。其他自愿性储蓄形式包括购买商业保险、财产投资、股票投资及其他金融工具投资。有43%的职业年金基金成员在税后自愿缴纳职业年金，自愿职业年金的平均缴费率为收入的6%。2000年7月1日以后缴纳的自愿性职业年金也要受到有关领取年龄规定的制约，即目前领取年龄为55岁，但2015—2025年间将逐渐调整为60岁。同时，在澳大利亚71%的人拥有房屋的所有权，而户主年龄在65岁的家庭中83%的户主拥有房屋所有权，1996年的一项纳税人调查表明，11%的人从财产投资中获利。此外，近年来澳大利亚人投资寿险产品和管理性投资的人数增加，虽然管理性投资如股票的收益和支配不受领取年龄的限制，但间接地使退休时可支配的收入水平提高，因而对养老保险的资金供给发挥重要的补充作用。
（三）几点启示
1.“三支柱”养老保障制度和运行都是以法律和法规为依据的
美国养老保障制度是以1935年联邦政府颁布的《社会保险法》为基础的，以后有关于养老保障制度修订的法案作为《社会保险法》的补充条款加以充实；而401K计划就是根据《国内税收法》制定的，必须遵守相关法律要求；养老保险信托基金的运作也是有相关法律规定的。澳大利亚已经建立了一整套完善、健全的老年法律法规体系，无论是老年人应享有的权益和义务，还是政府、养老机构、个人在老年保障方面的责任和义务，以及老年保障的形式、内容和程序等都有法可依。
2.“三支柱”养老保障制度的缴费率与替代率大多是明确的
美国联邦退休金缴费率是雇员工资的12.4%，替代率大约相当于雇员退休前工资的40%。401K计划缴费率为雇员工资3-7%，替代率没有明确规定。澳大利亚养老保险第一支柱是政府一般税收提供，个人无须缴费，但有严格的收入和财产审查，而替代率一般在个人退休前工资的25%；强制职业年金缴费为个人工资的9%，替代率规定为退休前工资的40%。也就是说，如果第一、二支柱的养老金都能领取的个人，养老金领取额大约为个人退休前工资的65%。
3.“三支柱”养老保障制度是发挥政府和市场两个作用，降低养老保障制度运行风险和可持续性的最佳选择
从美澳两国的经验看，政府负责养老保障第一支柱的组织、管理、发放和补偿，澳大利亚养老保险第一支柱 资金来源是国家税收，对第二、三支柱的责任主要是政策支持和监管，维护养老保障资金安全和老百姓的养老保障权益。市场的作用是通过金融中介对养老保障第二、三支柱资金实现收缴、管理、发放与投资运营。可以看出，政府主要负责养老保障第一支柱的管理，第二、三支柱则借助市场力量进行管理，大大减轻了政府对养老保障资金的责任，而且提高了养老保障资金的管理效率，降低了政府对养老保障收支管理所承担的补偿风险。
三、我国“一柱独大”养老保障制度难以为继
改革开放以来，我国城乡养老保障制度经过了一系列改革，目前已经建立了企业职工基本养老保险制度、行政事业单位基本养老保险制度、城乡居民基本养老保险制度，形成了覆盖全面、保基本的养老保障制度体系。虽然我国也建立了“三支柱”养老保障制度的雏形，但基本养老保险缴费率过高，企业年金成长缓慢，商业养老保险刚刚起步，群众把养老保障的希望寄托于基本养老保险，形成基本养老保险“一柱独大”的局面。加上养老保障制度不统一、缴费率与支付水平相差较大等问题，导致现行养老保障制度可持续性差，老百姓对养老保障制度的参与缺乏信心。
（一）基本养老保险制度“三足鼎立”，制度内容差别较大，导致不同制度覆盖人群的养老保险不公平
目前，我国基本养老保险制度基本上分为三类：城镇企业职工基本养老保险制度、行政事业单位职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度。1997年企业职工基本养老保险制度是按照“社会统筹与个人账户相结合”的原则建立起来的，改革的初衷是解决新老国有企业之间因为养老负担倚轻倚重带来的竞争不公平问题，后来逐步扩展到所有企业。已经建立了20年，2016年累计结余3.67万亿元。而行政事业单位职工基本养老保险制度2015年开始建立，也是按照“社会统筹与个人账户相结合”的原则建立起来的。相比较而言，两者有很大不同：一是时间不同。企业职工基本养老保险1997年开始建立，有的企业建立时间还要早。至今已经有20年的历史，无论是制度内容和征缴管理方面都做了一系列改进，经过20年的积累，企业职工基本养老保险基金结余3.6万亿元，这是保证制度健康和可持续运行的重要条件。而行政事业单位职工基本养老保险制度建立只有4年时间，无论是制度运行和征缴管理都存在不少问题，尤其是缺乏资金积累，意味着行政事业单位基本养老保险制度的转轨成本完全依靠政府财政消化。结果是因为两者结余资金有很大差别，给并轨带来很大难度。二是两者待遇差距短期内难以消除。尽管近十余年来接连提高了企业职工基本养老保险待遇，但现实中企业退休职工的养老金平均待遇水平仍然会低于行政事业单位职工基本养老保险平均待遇水平，尽管国外也存在政府雇员与企业雇员的养老金差距，但差距没有我国大。比如现在企业退休职工养老金平均每月2000多元，行政事业单位退休职工平均每月养老金大约在4000多元。三是基本上依靠政府财政补贴维持运转的城乡居民养老保险制度更无法与企业、行政事业单位基本养老保险制度相比。严格意义上它是社会福利制度的组成部分，不是养老保险制度。比如2015年全国城乡居民基本养老保险缴费收入只有708亿元，而当年基本养老金支出2069亿元，缴费仅占支出的34.22%。政府财政补贴2044亿元，占当年城乡居民基本养老保险总收入2879亿元的71%。因此，它与企业、行政事业单位职工基本养老保险制度缺乏可比性。制度不公平就会带来结果的不公平。
（二）基本养老保险第一支柱独大，抑制了补充养老保险和商业养老保险的生长
为什么城乡养老保险制度改革进行到今天出现“第一支柱”独大的格局?原因如下：一是各级政府从社会保险制度改革伊始就非常重视基本养老保险制度的建立与完善，相对而言对补充养老保险和商业养老保险的制度建立与发展没有那么重视。认为只要把基本养老保险制度搞好了，群众对基本养老保险制度满意了，整个养老保险制度就成功了。况且，开始改革时，我们把基本养老保险待遇支付水平幻想可以达到70-80%，如果这样，群众的养老问题也就基本解决了。实际执行结果替代率从70%多一路下降到50%，甚至只有40%多。而基本养老保险缴费率却一直保持在28%，形成高缴费率与较低替代率的配置格局。二是基本保险高缴费率挤占了补充保险和商业保险的成长空间。企业职工基本养老保险和行政事业单位基本养老保险缴费率统一规定为28%，其中社会统筹部分由企业、单位缴纳20%，个人账户部分由个人缴纳8%。28%的缴费率是目前世界各国基本养老保险缴费率最高的国家之一。据我们对多国基本养老保险制度的研究，基本养老保险缴费率一般不超过20%。显然，过高的缴费率挤占了补充保险和其他社会保险的缴费空间。如果不调整基本养老保险缴费率，企业就面临要么硬着头皮为职工购买企业年金，企业成本就会上升，甚至出现亏损，这是中央一再强调降成本重要原因。要么就不为职工建立企业年金，职工退休后只能依靠基本养老保险金维持退休生活。事实上有些省份已经把基本养老保险缴费率降到20%以下。可见，28%的缴费率并非是不能调整的，如果有利于整个制度的合理构建，降低缴费率是可行选择。
（三）补充养老保险和商业养老保险发展滞后，严重损害了养老保障制度的可持续性
综观世界各国，养老保障都是以“三支柱”或多支柱的合理搭配，维持养老保障制度的可持续性。而在我国，基本养老保险第一支柱独大的格局，严重削弱了养老保障制度的可持续性。尽管我国在2004年劳动社会保障部颁布了《企业年金试行办法》，但发展缓慢。截止2016年我国企业年金参与企业76298家，参与职工人数2324万人，积累资金11074亿元，仅占城镇企业总数的7%左右。发展如此缓慢的原因，一是人们对企业年金的支柱作用缺乏明确认识。企业年金只是起补充作用，覆盖多少就是多少，最终领到多少算多少。到现在人社部还没有一个专门司局监管企业年金，督促和引导企业年金正常发展。二是企业年金成为富人俱乐部，只有规模大、经营状况好的企业才有积极性参与企业年金，规模小、亏损企业都无力参与企业年金，企业年金不能发挥应有的养老支柱作用，反而变成了“锦上添花”的政策工具。三是第一支柱的缴费率挤占了企业年金的缴费空间，企业负担很吃力，或无法负担。如果第一支柱的缴费率不降下来，第二支柱的缴费率就缺乏操作空间。这在当前多次成本调查、企业经营状况调查中均有大量数据佐证。没有第二支柱发挥作用，仅靠第一支柱支撑养老保险，不仅会助推民众对第一支柱的不满，进而增加政府对第一支柱的支付压力与责任。
（四）道德风险与部门利益妨碍了养老保障制度改革的深化
建立合理养老保障制度架构，不仅是人口老龄化条件下确保养老保障制度具备可持续性的重要条件，也是发挥政府和市场在养老保险制度分工中的不同作用的基本途径。可以想象，没有第二支柱有效发挥作用，必定会加大第一支柱的支出压力，政府不得不收拾残局。为什么第二支柱发展如此缓慢，主观上一是参与第一支柱资金管理的部门管理者从资金管理过程中得到好处，舍不得放弃。比如，高缴费与低支付的搭配，显然中间的差额越大，越有利于管理部门或管理者从中设置不同的截留机关分一杯羹。其中有的是制度允许的，有的制度不允许但经过变换手法变为合理的。再比如，按险种设置保险经办机构，虽然是管理需要，但一套机构，一套人马，办公设施都配齐，对于管理部门而言可以安排更多的就业，可以从财政争取到更多经费，部门的权利被放大了。其中道德风险是指利用公共资源为单位或个人谋取不正当的利益。比如利用养老保险结余资金投资的合理渠道，按管理者个人意愿选择投资者，通过投资回报的高低不好掌握的特点而谋取单位或个人利益。部门利益是指部门行使权力过程中带来的客观利益。两者都会使部门管理者不愿放弃既得利益，而阻碍养老保障制度的重新调整与改革，使养老保障制度失去改革的最佳时机。
四、我国构建“三支柱”养老保障制度发展思路与架构设计
面对日益严峻的人口老龄化形势，我们应该如何改革现有养老保障制度，使“第一支柱”独大、第二支柱过小的养老保险制度变为第一、二、三支柱合理搭配的，具有可持续性的养老保障制度。改革既要保持制度连续性，又要考虑未来养老保障的发展要求；既要谨慎选择，又要积极作为。
（一）总体思路与原则
总体思路：贯彻落实国家“十三五”规划关于社会保障改革建议和中央关于加强和改善民生的一系列指示精神，根据“四个全面”和“五位一体”的战略布局要求，按照基本养老保险、补充养老保险、商业养老保险“三支柱”的科学搭配要求，结合我国基本国情，对现行养老保障制度进行改革和完善，实现体制机制创新，明晰政府与市场边界、中央与地方责任，提高制度的统一性和规范性，促进养老保障制度的公平与可持续发展。
1.继承和发展相兼顾。现在的养老保障制度从20世纪90年代开始改革的，至今已有20多年时间，集几代改革者的智慧和全国的探索与实践，取得了许多成功的经验，对现在制度的矛盾与问题也了然于胸。因此，新的改革方案要立足现实，尽可能利用现有制度的长处，消除其不足。不是推倒重来，更不是用新的方案代替旧的方案。否则要付出新旧体制转轨的沉重代价。
2.积极和稳妥相权衡。养老保障制度的改革和完善，不能限于旧制度的修修补补，而要谋长远、有创新，着眼于新形势、新发展对城乡养老保障制度提出的新要求，比如人口老龄化和城镇化都要求对现行养老保障制度做出全新的思考与选择；但是，新的养老保障制度方案又要尊重历史，确保平稳过渡，尽可能多吸收现有制度的优点；针对现有制度存在的突出矛盾，对症下药；找到一条既能矫正当前制度不足，又符合未来发展需求的切实可行方案，才是解决当前城乡养老保障制度问题的基本路径。
3.制度科学与精算平衡相统一。确保养老保障收支的长期可持续平衡，科学合理的制度设计是基础，而科学合理的制度包括缴费率与替代率的合理匹配、基本保险与补充保险及商业保险的合理分工、收缴发放投资运营等管理体系健全，才能从制度和管理方面为社会保障收支的长期可持续平衡奠定扎实基础。精算平衡寓于制度科学的构建中，通过精算确定社会保险关键要素的合理水平，通过精算确定社会保障与经济、财政的相互适应关系，从而避免养老保险成为经济的拖累和财政的包袱。
4.政府与市场作用相协调。“三支柱”养老保障制度建设与运行要实现可持续发展，必须明确政府与市场两者在制度分工中的责任和作用，夸大哪一方的作用都会给制度运行带来较大的代价。目前我们过分强调政府的作用，结果是“第一支柱”独大、第二、三支柱发展十分缓慢，老龄化高峰还未到来，各级政府财政就已经难以承受了。说明夸大政府作用、忽视市场作用是走不通的。国际经验表明，基本养老保险制度运行及管理更多依靠政府完成；补充养老保险和商业养老保险制度运行与资金管理要更多借助市场机制完成，政府主要提供政策支持和监管。
（二）如何架构“三支柱”合理搭配的养老保障制度
1.将现行城镇企业职工基本养老保险和行政事业单位基本养老保险制度中的“社会统筹基金”改为城镇企业与行政事业单位基本养老保险基金，成为名副其实的养老保险“第一支柱”。目前城镇企业职工基本养老保险制度中社会统筹基金是完全由企业缴费的，行政事业单位基本养老保险制度中的社会统筹基金也是由行政事业单位缴费的，费率均为职工工资总额的20%。社会统筹基金改为企业职工基本养老保险基金以后，费率是保持现行20%还是适度降低，根据精算来确定；但是基本养老保险缴费不再完全由企业负担，而是分别由企业缴费14%，职工缴纳6%。同样，行政事业单位基本养老保险制度改革也是如此，单位缴纳14%，个人缴纳6%。缴费率定为20%，是根据世界各国基本养老保险缴费率大多数不超过20%这一基本情况，又考虑我国的人口老龄化来势很猛，对基本养老保险基金形成越来越大的需求这一情况作出的，以此分别形成城镇企业职工基本养老保险基金和行政事业单位基本养老保险基金。
2.基本养老保险基金按照“现收现付”原则核定替代率。无论是企业职工基本养老保险基金，还是行政事业单位基本养老保险基金，都按照“现收现付”原则组织收支，当年收入满足当年支出为主，略有结余。既然基本养老保险缴费率由过去的28%降为20%，肯定对基本养老保险支付产生较大影响，建议将法定替代率定为50%。理由：一是我国是共产党领导的社会主义国家，始终把人民利益放在一切工作首要位置。基本养老保险关系人民生存、发展需求，能得到多大程度的满足，与基本养老保险支付水平直接相关。替代率定为50%，高于美国40%，也高于其他一些发达国家，体现政府对人民养老负责的态度。二是保参保对象基本生活需求。基本生活需求对老人而言就是衣食住行支出。退休前3-5年平均工资收入的50%，用于退休后的个人衣食住行支出应该不成问题。三是20%的缴费率与50%的替代率是否匹配？可以通过数学模型论证分析一下，按照“现收现付”原则20%缴费能否满足50%替代率的要求，不足部分可以通过财政支出解决一部分，通过国有资产分红和处置收入弥补一部分，具体可以根据每年实际需要安排。
3.企业职工基本养老保险基金和行政事业单位基本养老保险基金应实行“全国统筹”。目前企业职工基本养老保险“省级统筹”多数省份实行的是提取调剂金的办法，我认为收取调剂金只是名义上的省级统筹，实际上仍然是地市统筹。如果对企业职工基本养老保险和行政事业单位职工基本养老保险实行“全国统筹”，有两种可选途径：一是实行“一级政府、一级预算、一级管理”的基本养老保险预算管理办法。与现行社会保险预算管理办法基本相同，即基本养老保险基金全部纳入预算管理，把基本养老保险基金作为中央社会保险预算管理重点，即基本养老保险基金收支纳入每一级政府社保预算，中央财政要把基本养老保险缴费情况、缴费基数、缴费人数和支付人数与标准作为中央财政监管的重点，有权对省、市、县基本养老保险预算编制与执行情况进行抽查与定期检查。地方政府严格执行上级政府核定和审批的基本养老保险预算。其中特别对中央财政下拨的基本养老保险财政补贴预算数进行严格审查，确保基本养老保险收支预算的真实可靠，防止各种虚报冒领现象发生。二是实行基本养老保险基金收支的全国“统收统支”。必须实行“六统一”，即统一制度、统一缴费标准、统一待遇标准、统一基金管理使用、统一经办机构和统一业务规程。在全国范围内统一制度规定、统一调度使用基金、统一经办管理、统一信息系统为主线，通过行政事业单位与企业职工养老保险统一筹资机制、统一制度结构、统一待遇计发办法等，二者纳入统一管理体系，资金上分账管理，实现全国基本养老保险事业的统筹协调发展。相比较而言，前者预算真实性难以掌握，但管理成本较低；后者基金管理自成体系，但管理成本较高。
4.将现行企业职工基本养老保险基金和行政事业单位基本养老保险基金中的“个人账户”基金变为企业年金或职业年金。现行企业职工基本养老保险基金和行政事业单位基本养老保险基金中的“个人账户”基金是由职工个人按工资总额8%缴费形成。建议将“个人账户”基金变为企业年金和职业年金，考虑企业年金和职业年金承担起养老保险“第二支柱”作用，8%的缴费率能否提高到10%。由企业或行政事业单位按职工工资总额的5%缴费，职工个人缴费5%，全部计入个人账户管理，实行完全积累制，职工只有在达到法定退休年龄才能从个人账户中按月领取养老金。企业年金或职业年金替代率应该由中央政府社保部门在相关法律法规中统一规定，我们建议年金替代率规定为职工退休前3-5年月均工资的25-30%为宜。企业年金或职业年金由人社部或地方政府人社厅按照企业年金或职业年金管理法规，选择具有资质的第三方金融中介如基金公司、银行、保险公司、信托投资公司依法进行年金日常管理和投资运作，人社部门定期对企业年金和职业年金的安全和增值情况进行监督，发挥企业年金和职业年金在职工养老保险基金中的“第二支柱”作用。
5.积极支持商业养老保险和个人储蓄养老保险，促进养老保障“第三支柱”的形成和发展。我国过去各大保险公司曾经开展过人寿保险和健康医疗保险业务，摸索了一些值得推广的经验。但总体上存在规模偏小、品种较单一、管理较混乱、信誉偏低等问题。最近，国务院办公厅颁布了《关于加快发展商业养老保险的若干意见》，特别指出把商业养老保险作为养老保障制度的“第三支柱”加以培养，说明商业养老保险在我国养老保障制度体系中具有非常重要的地位。按照“意见”要求，我国对商业养老保险发展的支持采用限额税前扣除办法，即每年每个职工允许从个人工资收入中拿出2400元购买商业养老保险产品，2400元允许分摊到每月从缴纳个人所得税前抵。除此以外，为了调动经营者积极性，允许对经营一年期以上人身保险保费收入免征增值税。这些措施对于促进商业养老保险事业发展具有重要作用。但是，要让商业养老保险成为养老保障制度体系的“第三支柱”，目前的政策支持力度仍然偏小。我们建议：一是将商业养老保险个人所得税免征额上限提高，发放养老保险金时统一征收个人所得税。从目前的每年2400元即每月200元提高到每年7200元或每月600元，目标每月1000元。需要税收政策部门根据城乡居民家庭人均收入的增长情况和人口老龄化对商业养老保险作用发挥情况来决定，如果提高到每人每月600元商业养老保险免征限额，意味着商业养老保险产品经营和资金规模增长2倍以上，给经营商业养老保险的公司提供发展商业养老保险产品市场的绝佳机会，大大增强商业养老保险产品在养老保障制度体系中的作用。二是增加商业养老保险产品供给，为城乡居民提供更多符合不同收入阶层、不同年龄人群个性化要求的养老保险产品。能否成为“第三支柱”，关键看商业养老保险在居民个人养老保障中发挥什么作用，比如居民个人养老保障中来自商业养老保险提供的保险金占多大份额，占比小就不能承担起“第三支柱”的作用，如果能占到15%以上，才能称得上“第三支柱”。商业养老保险公司针对不同收入阶层和不同年龄人群设置投入额、年限、回报率不同的养老保险产品，适应不同人群购买力要求，甚至与居民机构养老、居家养老的需求联系起来，使养老保险产品与养老需求紧密联系起来，把发展商业养老保险与提供更周到、更人性化的养老服务联系起来，商业养老保险事业一定能有更快的发展。三是适当加大对商业养老保险公司从事人寿保险、保险资金投资运营、年金管理、养老服务等产业经营的财政税收支持力度。这些与人口老龄化相关的产业领域，经营风险较高，经营利润较低，适当的财政补贴和税收优惠政策支持是必不可少的。调动民间资本向商业养老保险、老龄产业等领域投资，发挥社会资本在促进商业养老保险发展中重要作用。
6.城乡居民养老保障制度较长时期仍然采取“基本保险+商业保险+城乡低保+农村土地收入+子女供养”的形式。基于我国城乡居民收入差距仍然较大，农业劳动生产率远低于工业劳动生产率，城镇化率不到60%，不存在城乡居民基本养老保险与城镇职工基本养老保险并轨的条件，因此，城乡居民养老保障应在现有基础上不断完善和创新。一是逐步提高城乡居民参保缴费标准和待遇支付标准。城乡居民基本养老保险缴费应随城乡居民收入提高而做适当调整，条件成熟时改为按月对城乡居民劳务收入的一定比例征缴；待遇支付也应根据城乡居民消费水平提高和政府财政承受能力做适度调整和提高。二是发展与农民收入水平和农业劳动生产率提高相适应的商业养老保险产品。根据城乡居民收入水平的层次性和城乡居民年龄结构的层次性，设置多种商业养老保险产品，做好商业养老保险资金的投资运营与政府监管，提高商业养老保险的信誉与吸引力。三是做好城乡居民依靠其他途径养老保障工作。对城乡居民中的残疾人、五保户、贫困家庭等弱势群体做好残疾人保障、五保户供养、城乡低保等工作，不能因贫失养，因疾病和子女教育问题致贫的给予临时生活救助。确保城乡居民无论何种情况都能得到适当的养老保障。
7.完善社会保险预算管理，把基本养老保险和企业年金、职业年金纳入社会保险预算管理范围。目前社会保险预算金将“五险”收支列入管理范围，住房公积金和财政补贴均未列入预算内容，显然不利于加强对所有社会保险资金的监督和管理。一是社会保险预算管理范围既包括基本保险基金，也包括补充保险资金。基本养老保险基金无疑是社会保险预算管理对象，但补充养老保险资金是否属于社会保险预算管理对象存在较大争议，原因是企业年金和职业年金一般委托第三方金融中介按市场规则进行管理和运作，社会保险预算难以将市场运作的资金纳入预算管理。我们认为，企业年金和职业年金由企业或行业年金管理机构定期将年金收支情况报人社部门和财政部门年金监管机构，作为纳入社会保险预算的依据，第三方金融中介将年金投资运营情况定期报年金管理机构和人社部门、财政部门的年金监管机构，与年金收支情况一起纳入各级社会保险基金预算。二是将中央与地方财政补贴基本养老保险的资金以及养老保险投资运营盈亏情况纳入社会保险基金预算。不仅反映社会保险（基本养老保险）基金收支与各级财政支出的关系，而且全面反映基本养老保险收支、财政补贴、投资运营的全貌，更好监督基本养老保险、企业年金、职业年金的安全与增值情况，提高社会保险基金预算的完整性。
上述方案的可行性分析：通过对现行企业职工基本养老保险制度和行政事业单位基本养老保险制度的调整，基本养老保险缴费率由原来的28%降为20%，企业年金和职业年金由原来的基本养老保险“个人账户”转化而来，缴费率由原来的8%提高到10%，但原来企业年金和职业年金的8%的缴费率取消了，第一、二支柱养老保险总的缴费率由原来的36%降为30%，其中企业缴费由原来的24%降为19%，降低5个百分点，个人缴费由原来的12%降为11%，降低1个百分点。制定新的改革方案时，还可以根据精算结果做出调整。经过调整达到两个目的：一是总体养老保险缴费负担下降；二是建立我国养老保障“三支柱”制度，特别是企业年金制度和职业年金制度将在我国养老保障制度体系中发挥支柱作用，提高养老保障制度的可持续性，更好地迎接我国人口老龄化高峰带来的挑战。
参考资料：
〔1〕田小宝.澳大利亚养老保险改革管窥[J].中国劳动，2001(4).
〔2〕我国应建立当今世界主流三支柱养老模式[EB/OL].中国行业研究网，http://www.chinairn.com.
〔3〕董雪.多支柱养老保障体系建立的必要性研究[C].2016中国保险与风险管理国际年会论文集，2016.
〔4〕胡淼.美国三支柱模式对我国养老保障制度的启示[D].河南大学硕士学位论文，2013.
〔5〕袁妙彧.养老保障“三支柱”制度的平衡与衔接[J].郑州大学学报，2011(6).
〔6〕杨良初，李成威，李琳.可持续发展的养老保险制度及其对财政的长期影响[EB/OL].人民网.
〔7〕李豫，柯杰瑞.中国养老保险改革与借鉴—美国企业年金制度和资本市场实践[J].保险市场，2013(6).
〔8〕李唐宁.三支柱体系支撑养老保险再改革[N].经济参考报，2017-3-2.