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PPP项目政府付费模式评估及优化
时间:2019/7/2 10:31:47    来源:地方财政研究2019年5期      作者:董睿楠 陈通

董睿楠/中国海洋大学;通/中国财政科学研究院

 

内容提要:PPP项目政府付费模式作为PPP项目识别阶段财政承受能力论证的核心内容,是修正和优化PPP项目政府支出责任的主要依据。为切实保障PPP项目顺利实施,规范落实PPP合同中政府付费义务,最大限度防范财政风险,PPP项目的政府支出责任需按照关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知(财金201521号)规定进行合理预测。然而在目前PPP项目实施过程中,政府付费模式未能充分结合政府未来年度PPP项目规划及实际财政支付能力进行优化,付费模式仍然有改进空间。本文在分析现行PPP项目政府付费模式不足的基础上,讨论不同政府支出责任测算公式对PPP项目各参与方及项目可用性付费的影响,最终得出多种PPP项目政府付费的优化方案,以期能够实现提高财政资金使用效率、平滑政府财政支出责任、有效防止社会资本方过早退出、建立更为清晰全面的绩效评价“按效付费”机制等目标。

关键词:PPP付费模式  政府支出责任  财政承受能力

 

PPP模式改变了基础设施和公共服务的供给模式,对完善基础设施建设,提高公共服务供给效率有重要意义。截止20192月,我国PPP项目库累计12624个项目,总投资17.66万亿元[1]PPP项目取得了显著成绩。PPP项目的公益属性决定了社会资本的利润回报必须控制在合理范围内,既要保障社会资本能够获得合理回报,又要防止其利用“特许”垄断地位攫取超额利润,这实际上与PPP模式要充分发挥社会资本优势的内在诉求存在矛盾,体现出PPP实施过程中要合理处理私人利益与公共利益的关系。为实现这些对立冲突在PPP合作框架内的理想均衡,政府的实践理性是根据PPP项目的行业属性、运作模式、实际情况等不同状况,灵活选择、合理设置相应回报机制。在回报机制中,对政府方和社会资本方影响最大的因素是政府付费模式的选择,在不超过政府一般公共预算支出10%红线的财政承受能力约束条件下,不同的付费模式选择对政府财政风险、项目可融资性、社会资本的投资回报等具有重要影响。PPP项目政府付费模式的选择是完善PPP项目全生命周期财务测算和确定政府如何按效付费的基础,当前我国PPP项目政府付费上存在财政支出责任不明确、测算值与实际可支付能力不匹配、估算的成长性和流动性考虑不足等问题,很大程度影响了PPP项目的落地。本文在总结现有PPP项目政府付费模式的基础上,提出优化付费模式的基本思路和方案,真正实现多方共赢。

一、PPP项目现行政府付费模式与不足

下面是对现行政府付费模式的分析,讨论不同政府支出责任测算公式PPP项目各参与方及项目可用性付费的影响,在分析时均假设使用者付费这一参数为常数而不加讨论,项目最终的投资回报情况以投资财务评价指标体系为准。

(一)现行付费模式

1.等额本息模式

参考各省市PPP相关政策指引性文件(如川财金〔201791号等)[2]相关规定,可用性付费可采用年均等额付费(年金公式)模式,即通过调整每年的补贴支付数额,在政府方支付义务(期初现值)不变的情况下,使每年的补贴数额相等。

其中,项目的全部建设成本以政府相关部门的最终审计结果为准,并且需要考虑是否包含了政策性的国家、省市的财政补贴、政策性的银行低息贷款等;i为综合投资回报率或年化收益率,体现了资金的时间价值以及资金的风险;N为财政运营补贴周期。

等额本息(年金公式)公式的特点是:①本金逐期递增,利息逐期递减,每期还款数不变[1],付费现金流比较平稳;②政府付费金额少于21号文指引公式付费金额;③每月付费金额固定,便于与银行还本付息匹配,确定还贷能力,较为满足社会资本与金融机构的投资回报需求。④与固定资产、无形资产在合作期内采用直线法的折旧、摊销方式相匹配[2],不会导致后期缴纳的所得税激增。⑤项目前期政府财政支出责任占比过高,不利于后续项目的实施。

2.财金〔201521号文指引公式

财金〔201521号文[3]中提出政府补贴的计算公式(以下简称“指引公式”)。对于可行性缺口补助项目政府补贴测算公式为:

其中, 为当年政府的运营补助, 为当年政府可用性付费, 为当年政府运维补贴付费, 为当年使用者付费。

其次,当年政府可用性付费金额 中, PPP项目的全部建设成本, 为社会资本报价的合理利润率, 为折现率, 为运营期第 年, PPP项目全部运营周期。

最后,在当年政府运维补贴付费 , 为年度运营维护成本, 为社会资本报价的合理利润率。

根据以上公式,其中需要重点关注的是:

1 为社会资本报价的合理利润率,财金〔201521号文规定:“充分考虑不同情形,结合风险控制等因素,以商业银行中长期贷款利率水平为基准确定”。目前商业银行中长期贷款利率水平约为4.9%[4],一般社会资本会根据具体项目行业收益水平情况上浮30%50%等不同比例报价。

2 为折现率,财金〔201521号文规定:“考虑财政补贴支出发生年份,并参照同期地方政府债券收益率合理确定”[5]。以河南省政府2018年发行的一般债券(六期)为例,债券为7年期固定利率附息债,票面利率3.96%

(二)现行付费模式的不足

1.现金流前低后高,与项目公司的融资偿付不匹配

项目公司正常的融资偿付方式应该是等额本金或等额本息,融资偿付在偿付期限会呈现均衡或前高后低的情况,指引公式补助的现金流呈现前低后高相反情况,可能导致政府的补助不足以覆盖社会资本融资偿付需求的情况,不利于项目公司的财务运作。

2.增值税计算不合理

201651日起,在全国范围内全面推开营业税改征增值税,PPP项目目前也在改革范围之内 [6]。” 叶建强(2018)认为“营业税是项目总成本的一部分,是在营改增实施之前,财金〔201521号文中政府补贴公式无误;但在营改增后,建筑业改征增值税,增值税为价外税,不属于项目总成本的一部分,而是国家对销售货物、服务过程中的价值增值部分征收的流转税[3]。”

按照21号文指引公式的计算方法,对增值税的处理存在重复计算增值税利润不合理之处,PPP项目回报公式中项目全生命周期的投资回报部分,如下公式:

PPP项目的全部建设成本, 为社会资本报价的合理利润率, 为折现率。

该部分在对社会资本全部投资成本进行补贴的同时,还补贴了社会资本的合理投资回报。原本按照营业税改征增值税的方法,社会资本可通过留抵购买建设工程服务所支付给项目施工总承包商的增值税,可用于抵扣年度政府付费的销项税额,可合理避税而不需要重复计算增值税利润;但是指引公式将社会资本含销项税额的收入算为含进项税额全部投资成本×合理投资回报,即定义为销项税=进项税×合理利润率,则违背了增值税是由销项税额减去进项税额的计税原理。

因此营业税改增值税后,指引公式应该考虑增值税抵扣的影响,无论是纯政府付费、可行性缺口补助还是使用者付费回报模式都需考虑增值税计税原理,在计算PPP项目各项成本时应当剔除进项税额,得出不含税的总收入后另外计取销项税额。

3.可能会给PPP项目公司带来较大税金损失

根据指引公式,政府支出责任在PPP项目运营期前段较少,运营期后期较多,呈逐年上升趋势;而PPP项目运营期前期融资压力较大,导致财务费用较高,运营期后期还款压力较小,财务费用较少。根据中华人民共和国所得税法规定:“五年以上的利润亏损,无法在后续年度中进行所得税抵免 [7]。”例如,以可行性缺口补助为主的PPP项目,可行性缺口补助按照指引公式运营期前低后高,而项目公司在运营期前期还款压力较大,因此运营期前期会产生较大亏损,后期因可行性缺口补助逐年上升亏损减少并逐渐盈利,如果项目运营期前期的亏损期大于5年,则项目公司将发生较大额的所得税负增加,不利于项目公司盈利。

二、PPP项目政府付费模式优化方案

通过上述分析,可知现行政府付费模式存在诸多不足,在PPP项目实际操作中需要结合项目实际情况进行优化和完善。下面提出几种PPP项目政府付费模式的优化方案。

()系数调整模式

指引公式“前低后高”的“递增付费”方式不但不利于社会资本融资,而且也不利于政府对项目全生命周期的财政风险控制,因此为控制财政支出前后平衡,并且避免由付费压力后置所引发的财政后期风险增加,也为方便社会资本融资落地、减轻其前期运转资金压力,可将“前低后高”的“递增付费”方式改进成“等额付费”方式,即:

等值调整系数是指“指引公式”递增付费方式改进成等额付费方式,按“指引公式”中年度折现率、运营补贴周期计算的等值(净现值相等)的调整系数,通过试算法确定。

 

系数调整法的特点与等额本息法相似,但其原理来源于指引公式,充分体现出资金的时间与风险价值,同时在合作期内可用性付费现金流比较平稳,更容易获得金融机构的认可。由于指引公式合理利润率的影响,该方法每年付费金额比等额本息法要高。

(二)等额本息梯度调节模式

当年可用性付费参照等额本息法,根据大修次数、贷款期限等确定的梯度付费原则,分阶段递增支付年度可用性服务费。若项目预期划分为三个阶段,三阶段的付费金额为等差递增。

梯度比例根据市场测试情况确定。具体当年可用性付费金额如下所示:

当年可用性付费(第一阶段)=第一梯度付费

当年可用性付费(第二阶段)=第二梯度付费=第一梯度付费+梯度金额

当年可用性付费(第三阶段)=第三梯度付费=第二梯度付费+梯度金额

三阶段梯度付费净现值=等额本息付费净现值

按照梯度付费原则在未来年度支付的可用性付费净现值等于按照原可用性付费计算公式付费的净现值。其中:第一梯度付费金额根据净现值相等,倒推求解;i为综合投资回报率或年化收益率,体现了资金的时间价值以及资金的风险;N为财政运营补贴周期。

此方法可以激励项目公司后期高效运营,约束项目公司按期对项目固定资产进行大修或者设备更新,防止社会资本快速收回大部分投资而提前退出。同时,根据大修的年限,分阶段增加付费的金额,更加符合项目运维实际。

此方法可以部分解决项目公司会计上收入与成本的配比和项目公司的税负成本问题。以银行等额本息贷款为例,项目公司每年付费的本息总额一定,但其利息即可用于抵税的财务成本逐年增加,在其它成本保持不变的情况下,项目公司的总成本在运营期内将是前期小后期大。梯度调节的付费方法,能够使得项目公司的收入和成本的相匹配,不会导致项目公司在运营前期亏损,运营后期又面临高额利润,承受较高所得税的压力。

(三)等额本金模式

参考财金〔201521号文[8]、川财金〔201791号文[9]相关规定,对全部建设成本等额还本金,剩余资金给予年化收益,即:

其中:P为项目全部建设成本,i为年综合投资回报率或年化收益率,N为财政运营补贴周期(年),n为项目开始运营的年份。

从整个项目生命周期的政府付费支出总额静态相加来看,此模式政府付费总额最小,十分有利于吸引社会资本,减轻其前期资金运转压力。但是运营过程中,社会资本方面临的违约成本较低,前期已将大部分投资成本收回,后期运营的激励效应不足,社会资本方提前退出的概率增加,不利于维持整个项目全生命周期稳定性,间接导致了PPP项目公共服务供给效率的下降;此外,此模式十分考验前期政府的财政承受能力。

(四)资本金收益模式

参考财金〔201521号文 [10]、云财建〔201679号文 [11]、川财金〔201791号文[12]等相关政策文件规定,政府可行性缺口补助按照债务资本、资本金全覆盖的原则,对项目收益与项目成本缺口部分给予补助。

补助金额=可用性付费+营运成本×(1+合理利润率)运营收入

可用性付费包括资本金投资回报和贷款还本付息额,其中:资本金投资在建设期不考虑收益,投资回报从运营期开始计算。债务融资部分回报按最终与金融机构签署的融资协议利率水平据实计算。资本金投资回报和债务融资部分回报可任意选取财政部指引方法、等额本金法、等额本息法分别进行测算。

若资本金投资回报选择21号文指引公式,债务融资部分回报选择等额本息法,则项目可用性付费公式如下:

其中:P1为项目资本金,P2为项目债务资金,i1为合理利润率,r为折现率,i2为实际融资利率,N为财政运营补贴周期(年),n为项目开始运营的年份。

PPP项目中,项目全部投资成本包括资本金、债务资金及其回报、运营成本、财务费用等,而最不确定的就属债务资金及其回报。在项目识别阶段,进行PPP项目论证时,融资利率往往按长期贷款基准利率(目前为4.9%)上浮一定比例计算,以此论证政府支出责任及项目财务可行性。但由于市场及政策环境的变化,在实际融资时,利率可能远超前期预期,若政府方无视市场融资成本而一刀切由社会资本方自行承担该风险,后果就是项目破产或者社会资本方破产。

按照资本金受益模式,政府方根据市场、行业现状,规定融资成本上限,在不超出上限的情况下,据实结算融资成本,社会资本方不赚可能的利差收益,政府方不从可能的利率浮动获益。此方法充分考虑到项目整个生命周期内资金的来源及回报,正视融资市场成本,避免了政府付费与资金偿还时间错配问题,同时能够保证社会资本方有一定收益,保证项目的落地率。

在运营期内,政府对项目公司的付费是基于绩效考核的服务购买,作为项目公司的收入之一,需要缴纳增值税和所得税,因此,建议债务融资部分回报应按最终与金融机构签署的融资协议实际利率水平调整计算(根据税费进行调整),但不得超过报价值。

(五)成本加酬金模式

城镇综合开发类项目不同于单体项目,城镇综合开发类项目是多个单体项目的有机结合,其合作面积从几平方公里到几十甚至上百平方公里不等,因此很难要求社会资本的在合作区域内采用全线出击、全面开花的开发模式,因为相比单体类项目,城镇综合开发类项目开发周期长、合作期限长且耗资巨大,即便资金实力再强的社会资本,也会在区域投入和产出之间寻求平衡,避免过多的垫付资金,尤其是在地价尤为敏感的当今,如何实现区域价值最大化,不仅是社会资本的需求,更是地方政府的需求,因此,采用一种有策略的、通过滚动开发不断提升区域价值的模式是城镇综合开发类项目的必然选择,事实上,除了采用PPP模式,很多地方政府对城市周边新区域的自主开发也都采用滚动开发的模式。

滚动开发的模式决定了城镇综合类PPP项目的付费结算机制不同于单体类PPP项目,单体类项目的费用结算基本是在运营期内平滑支付,而城镇综合类项目的费用结算基本为滚动结算,因为城镇综合类项目的政府付费(或是可行性缺口补助)来源主要为区域内新产生的地方留存的财政收入(政府性基金收入、税收收入等),随着开发的推进,双方约定的付费的资金来源逐步形成,考虑到城镇综合类项目耗资巨大,为了提高项目资金的使用效率、减轻社会资本的融资压力、加快城镇开发进度,政府会逐步的对社会资本已投入的费用按约定进行结算支付。

采用滚动开发的模式和滚动结算的支付体系,不能像单体类项目明确分离建设期和运营期,可用性费用在运营期内连续平滑支付,因为城镇综合开发类项目其每年的建设投资计划、土地出让计划以及产业开发进度是根据实际情况制定并随时动态调整,因此,和其他单体项目不同,无法完全依据财办金〔201792[13]要求的运营期内财政支出完全平滑支付,但若双方约定项目资金回报来源于合作区域内新增财政收入地方留存部分,亦不会出现“导致某一时期内财政支出压力激增的”的情况(财办金〔201792号)。

参考某片区综合开发项目,其部分项目可用性付费如下:项目公司按照规划,编制项目区域内每年开发计划,并向实施机构报批,开发计划应包括当年开发的子项目、工期进度、开发流程、管控措施等。年末,政府方根据项目建设进度、监理机构、跟踪审计机构相关材料,对当年已完工项目进行结算。可用性付费以项目公司对当年具体建设项目的总投资额以及必要的合理回报为基数。具体建设项目的总投资额包含但不限于建设投资与建设期利息等[14],合理回报以社会资本方报价为准。

(六)使用量付费模式

根据财金(201521号文解读,该模式核心为“实际使用量大小直接挂钩于政府付费金额,而政府付费依据来源于社会资本实际提供的公共设施或服务的使用量”[4]。在该模式中政府付费金额等于公共设施或服务使用量乘以单价,而服务单价则根据PPP项目投资成本、项目运营成本及社会资本的投资回报合理报价。但一般在按该模式付费的PPP项目中,政府和社会资本双方通常会根据PPP项目的投融资结构及还款计划、不同行业属性、双方认可的未来预期使用量等不同需求,在PPP项目合同中提前定下契约,设置不同层级的使用量付费机制,为了防范预期使用量较低带来的收益不足风险,以及合理分配高于预期使用量带来的超额收益,其中双方认可的预期使用量是核心要素,需要确定最低使用量和最高使用量。

1  使用量层级划分图

 

在使用量层级划分图中,通常从高到底至少包括四个层级,其中最高使用量在最上层,最低使用量在最底层。

1.最低使用量。PPP项目是以项目常规运营过程中所需服务需求与能力为建设标准的,在项目运营期间,可能存在实际需求量较小,导致回收款项无法覆盖项目成本的情形。政府应当在合作期内给予社会资本最低需求量保障比例,即当出现实际使用量<最低需求量的不可预估的风险时,政府付费=最低需求量。最低使用量考虑到社会资本方不可控或者市场无法预估的风险,政府予以分担,体现了PPP双方风险共担的伙伴关系,也降低社会资本无力承担的损失,提高项目的可融资性。

保障比例应在盈亏平衡点的基础上浮动,所谓盈亏平衡点就是项目不亏不盈即销售收入等于总成本时,项目能维持运转。

根据《建设项目经济评价方法与参数(第三版)》[15]的计算方法,盈亏平衡点计算公式如下:

2.最高使用量。PPP项目中,最高使用量是政府对社会资本按照使用量付费时设置的一个最高值,双方认可当实际使用量超过设置的最高值时,超出最高值部分政府无付费责任。该设置可控制超出需求区间的不必要的财政额外支出。

从以上两点可以看出,准备预测使用量是政府和社会资本的关键点与博弈点,需要根据具体项目具体情况,以及当地公众需求、财政收入等多方面多维度考量,关乎到PPP项目能否物有所值为社会公众提供高效的公共服务供给。

举例来说,在污水处理PPP项目中,双方通常会约定最低使用量和最高使用量两个临界值,最高使用量即项目可以处理的最大数量,超出此数量,则无法处理。根据杜彦峰(2018),污水处理服务费单价=固定单价+变动单价,其中,固定单价反映污水处理厂投资建设的资本性支出成本和合理利润[5],变动单价反映污水处理厂生产运营的运营成本及合理利润。通常其计算公式如下:

当实测污水处理量<最低使用量时,

当日的污水处理服务费=实测水量×污水处理服务费单价+(最低使用量-实测水量)×固定单价;

当最低使用量<实侧污水处理量<最高使用量时,

当日的污水处理服务费=实测水量×污水处理服务费单价[5]

当进水水量超过最高使用量时,

当日污水处理服务费=最低使用量×污水处理服务费单价+(实测水量-最低使用量)×变动单价。

三、结束语

优化现有的PPP政府付费模式,可以使政府PPP项目补助支出现金流与地方财政收入相匹配,符合当地财政承受能力增长的预测、符合目前经济运行规律,且避免传统计算方式导致的一系列弊病,从而缓解政府补助支出压力,提高财政资金使用效率,降低社会资本融资成本,优化PPP项目综合效益。因此,因地制宜的优化PPP政府付费模式越来越受到各地政府的重视。通过优化政府付费模式,增强支付的“平滑性”,更好地规避PPP项目运营期后期政府支出压力激增导致的或有财政风险,防止社会资本过早退出,提高项目的稳定性。

真正的PPP项目有“一个核心”、“一个导向”、“一个目的”,即以合作运营为核心,以绩效考核为导向,以提供优质的公共服务为目的。PPP项目应从传统注重建设的思路转变为以运营为主的思路,只有确保运营质量,才能为PPP项目的长期稳定运行保驾护航,产生长期良好的经济、社会效益。按此逻辑,PPP项目的绩效考核就应该针对PPP项目运营期输出的公共服务、公共产品的数量或质量。根据运营期内每年度PPP项目输出的公共服务、公共产品的质量或数量来确定项目公司在当年应获得多少收入,再通过调整政府支付补贴的数额来完成基于绩效考核对项目公司(社会资本方)的绩效评价。由此建立起来的更为清晰的绩效评价“按效付费”机制,必将提升PPP项目的管理效率和综合效益。

任何新政策都有“消化期”、“阵痛期”,在我国PPP事业发展过程中也暴露了很多急需完善的问题。PPP付费模式的优化是PPP项目全生命周期动态优化管理保障PPP项目长期健康可持续的组成部分。在实践工作中我们看到许多更为优化科学的支付方式,不但有利于PPP项目总体绩效目标的实现,也有利于保障社会资本的投资热情。任何改革都需在原则范围内给予适度的弹性试错空间,才能集智纳策,丰富理论和实践素材。各地方政府应以更为开放的心态和真正重诺履约的胸怀支持市场化主体介入后的多种支付方式选择,真正以合作伙伴关系的角色审视PPP模式的实操中的各种有益创新,从而提高财政资金的使用效率,使PPP项目更为灵活,更贴近人民生活的需要。

 

参考文献:

1〕黄士国,蒋世辉. 住房抵押贷款还款方式的优劣比较[J]. 统计与决策, 2007.

2〕康美月.论税收筹划在企业财务管理中的应用[J]. 现代商业, 2008.

3〕叶建强. PPP项目财政运营补贴公式在财务实务中的运用[J]. 财会研究, 2018.

4〕郝升.PPP项目中三类付费机制[EB/OL].www.360doc.com/content/16/0620/11/32119599_569228587.shtml.

5〕杜彦峰. 基于PPP的污水处理厂投资回报模式研究[D].北京交通大学,2018.

 

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