贾康、苏京春/中国财政科学研究院
内容提要：本文侧重经济学视角阐述城市规划的理论基础，结合经济学基本原理和发展经济学、空间经济学、制度经济学等对国土开发中城市的产生和发展进行的研究，并基于现代规划学的要求，把科学合理的规划建立在对城市经济社会运行相关规律研究的基础上。在全面梳理相关理论的同时，对世界范围内典型地区和城市的规划所提供的实践案例（巴黎、巴西利亚、日本）进行深入剖析，探讨规划供给管理的实现路径，研究通过要素供给的优化配置切实缓解经济增长和发展过程中产生的诸多结构性问题。
关键词：城市规划 顶层规划 经济理论基础 供给管理 国际案例
一、引言
现代城市规划学科自以16世纪为开端建立以来，关注焦点集中于城市空间布局、改造、重建与景观等工业与技术视角。经历以简·雅各布斯为代表的社会学批判后，西方规划学科加入社会学视角，开始进入综合发展阶段，并随着全球化进程而更加关注世界城市与永续发展问题。
发展实践中不难发现，在西方，规划学作为一门问题导向的学科，源起于社会中心区域快速发展中在交通、卫生、供水、住房等领域出现的尖锐矛盾，通过“规划”这样的手段，实现资源配置的组织与协调，从而力争消除或者抑制聚居式发展所产生的消极影响、增加推动有序发展的积极影响。在将建筑设计、技术发展、管理科学、生态环境等学科和方法引入规划范畴之后，规划学已经具有相对成熟的体系。然而，规划学一直以来并未很好解决的问题，恰恰是与经济学规律的有机组合。
城市的产生可说源自最初的分工与随之而来的专业化，分工使交易成为可能，专业化使交易得以长足发展。分工与专业化的组织安排也以一种看得见的制度规则方式开始存在，那就是经济生活中所必然形成的城市的相关规划与安排，这种较农村更为先进的制度规则代表着和推动着人类文明的进步，因为其又是新技术、新业态产生的土壤。如盎格鲁—亚美利加这样的先进地区之所以先进，不仅是为后起之秀们提供了产业范式与新技术，而且提供了可供参考的国土空间规划与安排版本。然而，以第一次工业革命为开端的技术飞跃在推动人类经济社会大步前进的过程中，也以生产力进步不断改变着自己曾经诞生于斯的城市面貌、倒逼原有城市规划与安排瓦解式重建，并促成生产关系的演变而改变分工与专业化的原有形态。城市人口的增长，不仅源自产业结构演进而产生的大量人口逐利式聚居，而且源于人口出生率的提高与死亡率的降低，社会问题则往往随着人口在城市中并不均衡的增长而变得更加尖锐。简·雅各布斯的批判，正是建立在对城市所形成的制度究竟将所达成目标指向哪些利益团体的思考之上，而自此，城市制度供给者再也不能继续践行鸵鸟政策，规划学理论自身及其在发展中国家的实践，均亟待有效结合经济学视角和系统论思维，继续深化探索。
经济学以自己的视角认识城市相关问题的起始远早于现代规划学，从“城”和“市”初具雏形开始，经济学家们就给予了颇多关注，如色诺芬注意到大小都市生活中分工程度的不同，威廉·配第论述分工与生产率增长和成本降低的联系，亚当·斯密对分工的系统分析，马歇尔对产业集群、分工集聚及报酬递增的研究等。针对现代规划领域，经济学原理已经告诉我们，正如经济增长与发展并不能自动解决收入差距问题那样，合理的规划同样不能随经济增长与发展而自动达成，对于囊括诸多正负外部性、公共品、不对称信息的规划领域而言，市场往往是失灵的。空间经济学和制度经济学以“交易”为焦点，阐述制约城市规划的因子。新古典框架则通过对交易的地理模式、交易效率及分工水平之间关系的研究，阐述城乡之间“自由迁徙”的重要作用。新供给经济学认为，纵观规划不合理所带来的经济社会问题，都带有突出的结构性特征，仅仅通过需求侧总量方面的调节势必收效甚微，尤其是城镇化进程中产生的相关问题，表现为发展中所面临的瓶颈制约，只有通过供给侧“问题导向”有针对性的管理手段，尤其是统筹安排全局的顶层规划，才能解决这种结构性问题，从而减少其产生社会问题的几率与严重程度，降低其对发展的制约。
从霍华德提出“田园城市”这一现代城市规划学开端向前追溯，不难发现其理论源头的代表人物大都属于空想社会主义的群体，从托马斯·莫尔的乌托邦、康帕内拉的太阳城、罗伯特·欧文的新协和村到傅立叶的法郞吉理念，都在规划对象的所有制方面强烈主张公有制这一实现形式。若试从经济学角度考评这一源起，则可更多看出主张者们欲站在更高层面上对有限资源进行统筹安排以实现更加合理规划的追求与意愿。以西方发达国家作为观察对象，工业革命以后，其工业化得到飞速发展，而在此过程中，经济社会问题亦不断凸显，城市人口压力巨大、贫民窟比比皆是、交通拥挤不堪、生态环境不断恶化，从巴黎到伦敦，从欧洲到美国，历经工业化发展阶段的发达经济体，无一不在发展的道路上遇到类似的困扰。由此可见，如同收入分配差距这一问题一样，经济增长亦不能自动解决规划不合理的问题，且在经济发展过程中，收入分配差距的过大往往还能够通过城市中随处可见的贫民窟得以体现。这种市场机制调解不力的领域恰是体现经济学原理中所强调的市场失灵。无论是城市规划、城乡区域规划、或是都市圈规划等，所提供的成果更多属于公共品范畴，所提供的运转机制则往往囊括诸多正负外部性，私人部门则往往视界较窄、较短且信息不对称，加之空间配置一旦形成不动产再作调改则代价极高甚至不可能，引发“试错”机制难以解决“市场失灵”，所以基于经济学原理对规划主体定位，应当主要是政府部门充当规划的牵头人与主持者。当然，从规划的产生到规划的最终落实，全套流程势必是政府机制与市场机制共同作用的结果。与此同时，特别值得注意的是，针对某些特殊问题，政府由于受到利益集团绑架等因素的影响，也会出现失灵，此时以非政府组织（NGO）为代表的第三方主体的介入往往能够成为使相关规划做得更好的促进主体。
（二）发展经济学强调的后发优势阐释后发经济体对顶层规划的诉求
借鉴发展经济学视角看待不同要素，土地、人口、资本是作为一定程度上可互相替代的竞争性经济增长要素来认识的，制度、技术、信息等则是作为相互关联的非竞争性经济增长要素来认识的。各类增长要素，都囊括在规划对象区域的运行与发展中间，所不同的是，对于某区域、某个城市而言，土地是不可流动的、不可再生的垄断资源，而人口和资本是可以流动的，制度、技术、信息等则都是具有网络共享特征的，可加以综合运用。实际上，经济发展过程中工业化与城镇化阶段性不匹配时常发生。工业化由技术发明和创新来引领，创新的技术首先应用于生产领域，即首先表现出对工业化的推动，由此而产生的城镇化诉求的实现（满足）过程，往往表现出滞后的特征，这种滞后通常一方面表现为对经济增长产生制约，另一方面则表现为社会问题层出不穷。城市的形成和发展，通常遵循其内在逻辑而呈现一种出生、成长、成熟、平衡（衰退）的生态演变，而经济发展在赶超战略的作用下，则可能“压缩”这一过程。由于主要表现在技术层面的后发优势的存在，以中国为代表的、经济赶超战略推动的、超越一般自然生态演变而带有加速工业化特征的经济体，其工业化过程所经历的时间长度被大大缩短，加之本来就存在的城镇化滞后，所以由于错配而引发的矛盾势必表现得更为突出和集中。
与此同时，发展中国家普遍存在的城乡二元结构，也随工业化的不断深入而依靠城镇化进程来弥合。加速工业化进程中对城市规划前瞻性的高要求，超越一般自然发展、带有共享特征的对非竞争性要素的模仿和学习，表现为经济增长目标更多需要依靠成功的顶层规划来实现，因为通盘规划基本已无试错空间，一旦不成功，十之八九是落入“中等收入陷阱”的命运。
基于发展经济学视角，可认为中国作为发展中经济体和转轨经济体，顶层规划至少有四项基本要求须同步落实：一是顶层规划总体方向应牢牢把握住“以经济建设为中心”，即为放眼于实现现代化全期的经济赶超战略服务，这就要求对都市区、城市群、产业集群的规划基于经济组织的发展、演变规律基础上；二是顶层规划要打足提前量，有必要对规划的相关支撑条件进行全周期科学预测，从而适应后发赶超的工业化与城镇化，降低高速发展过程中基础设施建设等的更新率（当然这需要投融资机制创新——如PPP的有力支持）；三是顶层规划应充分加强对技术要素的重视和组合，一方面通过规划营造适于供给侧技术创新的土壤，另一方面将可用的一切新技术覆盖于规划中，将技术红利充分融入发展进程，为未来技术应用留足动态优化的空间；四是顶层规划应把握全球化进程中“经济增长极限”的思想，特别关注自然资源与生态环境的制约，实现人类社会的永续发展。后发经济体可能运用的“后发优势”，在很大程度上关联于其能否通过“高水平顶层规划”的历史性考验。
从经济现象上看，城市产生实际上源自分工形成后生产的聚集作用，并在交易的聚集作用下不断升级。聚集过程形成的中心区被称为城镇和工业区，非中心区则被称为乡郊、野外和农村。这就形成了带有明显结构特征的区域结构、空间布局结构的问题。空间经济学的已有认识是，城镇化是一个城乡资源空间配置问题，资源在空间中的配置结构首先是一种自发演进的有机体，并随着专业化组织与分工的不断升级使城市更具交易的前提条件。福基塔—克鲁格曼模型证明，农业是土地密集型的，所有农民必须分散居住在农村地区，而工业品不是土地密集型的，所以制造业可以集中在城市；以工业品为需求对象，农业与工业不同的空间布局导致城市居民之间的交易成本更低而农民与城市居民之间的交易成本更高。工业生产本来就比农业生产的效率更高，越来越多的制造业者选择居住得更为集中，从而导致城市的出现。盛洪注意到以交易为联通点的空间经济学与制度经济学的联通：由于城市显然是较农村更具效率的地理区域，在市场理性的作用下，交易行为的聚集空间显然更多集中于城市，而有限的空间在不断集聚的作用下产生拥挤外部性；与此同时，制度经济学认为交易能够带来交易红利，正是无数经济人对这种交易红利的追逐导致人群的集聚，而集聚进一步产生市场网络外部性；以交易为联通空间经济学和制度经济学的基点，最优解产生于拥挤成本与交易红利的均衡，而城市的经济密度和规模也由此来决定。
（四）新古典研究框架强调城镇化进程中的“自由迁徙”
杨小凯在利用新古典分析框架对城镇化问题进行解析时，认为一个地理集中的交易模式节省交易成本的潜力，取决于分工的水平，因为交易效率不仅取决于交易的地理模式，而且取决于分工的水平，反过来，分工水平也受到交易效率的影响。所以交易的地理模式、交易效率及分工水平具有交互作用。在有关城乡二元结构及弥合过程的解释中，认为随着交易效率的提高，城市和农村将会出现一个非对称的分工的转型阶段，此时城市居民的专业化与生产水平、人均商业化收入水平及商业化程度都比农村居民高，自由迁徙将保证城乡之间人均真实收入的均等化，而随着交易效率的进一步提高，这种用生产力和专业化水平差距表示的城乡二元结构将被充分及平衡的分工所取代，此时城乡两个部门之间的生产力和专业化水平将趋同，城乡二元结构也就随之消失。
（五）新供给经济学解困：供给优化腾挪城镇化及城乡一体化永续发展空间
以上经典的经济学理论当然为城市的产生及发展奠定了重要的认识基础，但与此同时，我们也不得不注意到相关论述尚不能满足指导实践的实际需要，其中联系到城市运行的关键环节，经典经济学的相关阐述少之又少，而这恰恰是经济学视角下理解以城市为核心的经济增长与发展的焦点所在。如上文所述，观察城市均衡规模的平衡点试图建立在交易红利作用下的网络外部性与拥挤外部性交点，弥合城乡二元结构的关键则在于非对称分工转型阶段后城乡两部门生产力和专业化水平的趋同。至此，最值得注意的要点已不言自明：无论网络外部性还是拥挤外部性，其实在经济运行实践中间都不是一个静态项，而是随着城市规划水平的高低呈现变化；且城乡二元结构弥合过程中两部门生产力和专业化水平趋同，势必要通过城乡之间所谓的“自由迁徙”来实现，而迁徙是否自由的关键，则恰恰在于随城镇化进程人口不断向城市集中的时期，是否能够达成非常合意的规划而在实现城市生活有序运行的前提下提供足够巨大的容纳空间。“交易”、“自由迁徙”所涉及的中心区不动产、基础设施建设，具有较长周期的特点，一旦形成某种格局，还会“自我锁定”某些基本的匹配关系，若以“试错法”的逻辑来解释其结构优化状态的达成，便与实际生活中的客观制约情况相冲突，即“改错”的社会代价将极其高昂，甚至是不可能的——往往只可将错就错在其后的“增量”因素上去“找补”（试观察时隔半个多世纪后，人们以何等沉重的心情回顾北京城建规划“梁陈方案”的夭折和当下不得不作的新一轮“京津冀一体化”规划）。虽然缘起是自发的，到了一定集聚度或趋势表现以后，就一定需要“规则先行”式的社会集中规划。在市场对资源配置起决定性作用的运行机制下，单从需求侧进行考察或者不区分需求及供给两侧进行总体考察，都很难解决这一困惑，而若这一其实来自于土地“自然垄断”属性及“市场失灵”的困惑不能得到解决，那么经典理论探讨所想要达成的经济发展结果也就并不能实现。鉴于此，我们认为必须运用结合发展经济学、制度经济学视角的新供给经济学理论来解困。
新供给经济学所强调的供给侧关注，是建立在市场机制于资源配置中总体上起决定性作用的基础上，进而特别要聚焦关注的是需求侧总量视角下和“完全竞争”理论假设下于非完全竞争的现实生活中难以解决的那些结构性问题。采用新供给经济学的分析视角，不难发现：即使市场机制正常运行、甚至是以可达到的最优均衡水平运行，城市中心区许多供给也不能够满足需求，这是城市发展中常常碰到的问题，也是难以保障城市有序的核心原因，这一矛盾随着特大型城市越来越多，尤其是千万人口规模以上城市在发展中经济体越来越多、“城市病”的种种矛盾也日趋突出而表现得更为不可回避。以汽车这一产品为例，其生产者和消费者构成供给侧和需求侧的两端，按一般理解，汽车的供给数量显然应当与人口数量线性相关，但是汽车的更多使用所带来的除了其产量的需求，更重要的是还带来了对道路、停车场、加油站等公用基础设施的需求，针对这些需求的供给并不像一般产品供给那样可以随机分割并通过市场竞争充分提供。市场机制主导下汽车交易行为的增加，不仅仅对规划当中基于“给了张三就不能给李四”的地皮之上公用基础设施的供给提出了要求，而且也对相关资本供给、能源供给和生态环境可持续供给等等方面提出了一系列相关要求。以汽车为例可以举一反三：通讯、管道、水电气网状系统，医院学校、产业园区之点状群式布局等等无一例外，都会对城市相关的供给产生综合性的要求，这些领域总体协调成龙配套后不可分割的“一揽子”组合式供给，所运用的基本要素，首先就是基于同一块已既定的国土面积上的自然垄断性质的公共资源——地皮。所以，随城市发展，由社会权力中心牵头人为作出“顶层规划”的迫切性越来越明显，相关种种不动产配置必涉及的工程须依“建筑无自由”原则而放入规划的笼子，越来越成为各国实践中的基本事实；规划水准的高低，也越来越成为经济社会发展中所不能忽视而必须超越“交易”、“迁徙”眼界给予特殊对待和处理的事项；“规划先行”、“多规合一”也就自然而然已成为并将继续成为人类社会国土空间利用领域的主潮流。在规划领域，实际上我们早已经通过各个专项规划试图对国土空间进行统筹使用，例如：国民经济和社会发展规划、城乡建设规划、土地开发利用规划、生态保护规划以及公共交通、市政设施、水利、环卫、文教医疗等专业规划，并由各有关部门承担编制、执行，但在诸多因素的共同作用下，这些基于规划全局可用土地的功能区和公共资源配置框架，必然具有非常明显而复杂的结构关系，如何让这些非均质的千差万别的因素得到合理衔接和搭配，是一个典型的在供给侧有机结合实现通盘结构性优化的问题，也正是一个新供给经济学关注视角下市场机制难以充分发挥作用但又必须与市场机制对接、兼容的领域。显然，通过顶层规划合理安排所涉及的各种要素，为国土的城镇化和城乡一体化永续发展腾挪空间并激发经济增长活力，这一通盘优化问题已成为必须应对的严峻挑战，对于发展中经济体，其挑战性质实亦关联如何克服矛盾凸显、力求跨越“中等收入陷阱”的历史性命题。
国际和历史双重视角下，世界诸多著名城市区域的规划都颇具借鉴意义。综合看来，无论城市规划、都市圈规划或是区域规划，国际案例可证实“多规合一”的顶层规划作为供给管理的重要手段，能够通过实现供给侧的优化来化解经济增长和发展过程中已经产生或即将产生的诸多结构性问题。
（一）从规划到顶层规划的巴黎供给管理案例：奥斯曼规划及“奥斯曼”回归
巴黎这座城市的规划工作多年来被全球各界奉为典范，对现代城市规划树立了标杆。
1850年之前，巴黎无论城市风貌还是治理秩序均乏善可陈，甚至有成千上万的贫困人口拥挤于狭窄街道和古老建筑中。奥斯曼主持对巴黎的重建，总结来看有四个关键要素，即法治框架、旧格局的破除、迎合时代感的交通体系重建、公共空间的创新。巴黎很早就有关于土地利用的法规，且在1589年制定了建筑法规，相关规划设计（比如：建筑的高度限制）都必须在法治框架下进行，尽管有批评认为这对整体重建工作带来限制，但这也使得相关工作在可循边界内得以顺利开展。为了破除旧格局，奥斯曼拆除了圣日耳曼德普莱街区的修道院监狱且砍伐了卢森堡公园的一部分树木，将这些区域纳入整体规划方案。在电梯还没有出现的年代，奥斯曼大量使用了当时较高的建筑，并通过修建更宽、更直的街道来适应公共汽车和蒸汽火车的发明使用。布洛涅森林公园等公共空间的创新，为市容市貌加分不少，同时也为居民提供了追求更为健康生活方式的环境条件。
1966年的改造发生在饱经二战之苦后的巴黎，此次规划充分体现了对前瞻性的考虑以及于大区域内各专项规划的有机结合。巴黎此次改造的特点可总结为四个方面：第一，未来人口的预测。在规划之前，规划组对人口进行的预测是预计20世纪巴黎地区的人口将从900万增加到1400万—1600万之间。第二，待建区域的划定。在人口大幅膨胀预测结果基础上，规划组认为应当划定一个巨型区域，作为改造巴黎的待建区域。第三，建设模式的选择。在巨型尺度上，规划组采用斯德哥尔摩式的卫星城模式，在更大的区域、以更大的尺度来开展。紧邻内城西侧的拉德芳斯作为最大的一个卫星城，至今都是巴黎都市圈内最著名区域之一。第四，交通系统整体布局。由于准备在大区域范围内创建巨型卫星城市，交通系统的整体布局成为整个规划是否能够成功的关键，实际上，这也正是此次巴黎改造的亮点和核心所在。巴黎规划并建成的是当时世界范围内最为先进的高速交通系统，具有通勤铁路的特点，可以在短时间内长距离地运输旅客，从而使巨型区域规划之下的卫星城之间及其与内城中心成功融为一体。巴黎的整体改造规划中，交通系统建设方面开支巨大，公路总费用达到290亿法郎、中心区公共交通90亿法郎。
尽管巴西利亚于1987年12月7日已被联合国教科文组织确定为“世界文化遗产”，但是其总体规划经常得到近乎两极的评价。对巴西利亚的负面评价主要集中在这座城市的规划建造过于“乌托邦”，仅利用三天时间就敲定规划方案，而且没有进行相关的人口预测、经济发展分析、土地使用规划，甚至没有模型和制图。秉承功能主义的方针，整个城市整齐划一且丧失人文生气，与城市居民拉开了距离。此外，交通运输、阶层固化等细节问题的不良处理，也为城市规划带来了一些负面评价。然而，持赞赏态度者认为，对巴西利亚规划的评判更应放在其时所处的历史背景中，巴西利亚为当时巴西加快内地开发和经济社会发展贡献巨大，且不可否认的是，在卢西奥·科斯塔对其的规划之中，土地利用分工明确，功能清晰，布局合理，便于组织居民生活。作为城市设计史上的里程碑，巴西利亚几乎是在“一张白纸”上对居民区、行政区、建筑物等作出通盘设计规划，还匹配建立国家公园、阿瓜斯·埃曼达达生物保护区、依贝格和加瓦萨瓦多自然保护区、圣巴尔托罗摩和德斯科贝托环境保护区等自然景观，集中体现了城市和谐并全面彰显了城市总体规划的强大与有效。
从较狭隘的两极评价中跳出来看巴西利亚的规划，我们不难得到，这一原本只有20万人口的城市，经过总体而言成功的城市规划吸引了大量人口，迅速成长为巴西四大城市之一，是依靠顶层规划实现的。这种规划并非像世界许多城市那样主要进行旧城区的改造，而是在近乎“白纸”式的土地开发区建造一座行政中心功能为主的新城。巴西利亚的规划正体现了经济发展规划、国土规划、功能区规划、生态环境规划的有机结合，是所谓“多规合一”的现实版典范。当然，相比旧城区改造规划，巴西利亚新城的创建显然具有更大的空间优势，受限极小，这是全球许多待改造城市都并不具备的先决条件。此外，没有哪一次规划能够一劳永逸，随着新城的成长，人口、车辆、住房以及诸多配套设施的需求和供给系统势必更加错综复杂，比如现阶段看，巴西利亚的交通规划，已经由于过多的车辆而与当初所建高速公路期待的高运转效率出现了矛盾，诸如此类的发展矛盾未来还可能在方方面面出现。
通盘看，日本共进行了五轮“全综”规划，每一轮都是典型的顶层规划，通过供给管理有针对性地化解发展中不断产生的结构性问题，焕发整体经济社会增长和发展的活力。第一，1947—1973年期间，日本经济经历高速增长的黄金期，年均增速在9%以上。1962年，以地区间均衡发展为目标，日本开始进行全国性综合开发计划（简称“一全综”），通过规划东京、大阪、名古屋、北九州四大工业基地在地方层面的扩散，试图达到缩小收入差距、区域差距、实现国土均衡发展的目标。第二，1969年，日本通过第二次全国综合开发计划（简称“新全综”），在发展相对稀疏的地区，规划建立了大工业基地、大型粮食基地和大型旅游基地，推动劳动密集型工业产业向太平洋沿岸集中。“新全综”囊括通盘的网络规划（包括信息通信网、新干线铁路网、高速公路网、航空网、海运网等）、产业规划（包括农业基地、工业基地、物流基地、观光基地等）和生态环境规划（包括自然保护、人文保护、国土保护、资源适度开发等）。通过信息网络和交通网络成功连接“城市点”，实现了“城市面”的战略性整体开发。第三，1977年，日本以“三全综”主要对居住问题进行顶层规划，以同时推动历史及传统文化复兴、自然与生产生活和谐、抑制人口与产业向大城市集中等为规划内容，建立新的生活圈，为第三产业的健康发展培育良好环境，地方经济得以振兴。第四，1987年，日本的“四全综”以分散型国土开发规划和交通网络规划相配合，以顶层规划有效缓解了东京发展极化问题。“四全综”是加速日本“后工业化”进程浓墨重彩的一笔，在国土规划的基础上要求：全面铺设交通网，建立“全国一日交通圈”；全面铺设通信网，切实提高各个中心的连接能力；全面铺设物流网，以高效的物流服务加强中心之间的连接；在广域、圈域内同时建立社会治理网络，全面防范社会安全问题。可以说，“多规合一”的顶层规划推动和保障了日本多中心的过渡和实现。第五，日本1998年全国综合开发计划是由“硬件”建设向“软件”建设转变的标志，在既成规划网络和布局基础上，以行政、居民、志愿者组织、民间企业为合作规划主体，进行了生产生活环境的全面提升。
以上典型国际案例首先证实，无论是在老牌发达国家法国的首都巴黎，还是通过后发追赶最终成功实现赶超的日本，或是同为发展中国家巴西的首都巴西利亚，无论是城市规划还是区域规划，关键时点所开展的重大规划，供给管理的主体都是政府。殊途同归的选择再次向我们印证了一个结论，那就是中国在以经济建设为中心的历史阶段，尤其是经济赶超战略践行中攻坚克难的发展阶段，顶层规划的牵头主体只能是政府，这一点应毋庸置疑。
本文所选取的巴黎、巴西利亚和日本三个典型案例，其顶层规划供给管理过程最终达成的具体目标各不相同。从巴黎的案例来看，供给管理的具体手段是以政府为主体进行的城区重建和改造，其有效地、针对性地解决了战后工业化建设进程中大量移民和农村人口无处安居、住房短缺、配套设施不齐全、缺乏改建空间、土地资源利用率不高等一系列当前发展已经存在及后续发展可能面临的经济社会难题，尤其保罗·德罗维耶主持完成的城市改造，是一个典型的立足于更高层面、针对于更大区域、融汇了各个专项规划的供给管理解决方案，最终将人口、不动产、资源能源、土地等诸多要素进行了空间上的重新分布，并通过专项规划成功建立了空间分布相对分散要素的联通机制。与巴黎的旧城改造不同，巴西利亚则较为极端地体现了通过顶层规划这一供给管理过程，能够从供给侧完成“城”的建造和“市”的搭建：在“城”的建造方面，巴西利亚独特的建筑风格得到世遗组织的褒奖；在“市”的建造方面，则颇具极端色彩地突出印证了新供给经济学所强调的“供给创造需求”能够成为现实，在规划这一供给管理过程完毕之后，相关链条上的要素得以在短时间内涌入、运行、互动、发展。中国最值得重视的通过顶层规划供给管理实现发展优化的典型案例当属日本，同样顶着经济赶超战略实施中先行工业化与滞后城镇化错配的压力，日本坚持通过五轮“全综”系列规划逐步理顺了供给侧发生结构性问题的关键要素，“全综”这一名称及其实际内容，也就是我们所强调的“多规合一”的顶层规划。沿时间纵轴综合来看日本的各次顶层规划，其接续之间呈现出鲜明的螺旋式上升特点，这也印证了通过供给管理对解决供给侧结构性问题、真正实现供给侧优化的动态特点与动态平衡规律性。
特别具有价值的细节，是针对人口要素的处理。无论是巴黎极大扩充自身辐射区域后通过高效率的通勤交通维持原中心城市的高效率、日本通过建立交通网络实现人口要素流动的畅通，还是巴西利亚并不完美的公路规划致使城市运行出现阻滞而遭到诟病，交通运输系统无疑都是城市运转效率的保障，同时也是区域发展、大城市功能优化的前提条件。从国际经验来看，四通八达、密度足够且立体化的网状公共交通以及交通运输体系建立和运营过程中，以现代化交通工具提供人口与要素便捷流动功能的落实，是提升城市承载能力的重要基础支撑条件。
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