辽宁大学经济学院

内容提要：二元财政是与中国二元经济结构共生的一种制度安排，它与二元经济互为因果，互相作用。对应于生产函数，二元财政通过资金、劳动力、土地、制度四个要素实现资源配置向城市倾斜。从计划经济时期到市场经济时期，二元财政的变迁经历了一个由显性到隐性的过程，但至今依然存在。二元财政改革的难点是在公平和效率之间找到一个平衡点，推进城乡基本公共服务均等化;目标是助力二元结构转型。

关键词：二元财政  二元经济  生产要素  城乡一体化  结构转型 

二元经济结构是指城市现代工业部门与农村传统农业部门并存的经济结构。在工业化阶段，发展中国家都经历了由传统农业经济向现代经济的演进，也就是异质的二元结构转换为同质的一元经济结构的过程。中国目前正处于二元结构转型期，学界对此基本没有太大争议。然而持与二元经济结构相对应的“二元财政”观点的学者并不多。特别是新世纪关于“三农”的12个中央一号文件出台，其核心思想是城市支持农村，工业反哺农业，通过一系列“多予、少取、放活”的政策措施，使农民休养生息，重点强调了农民增收，给农民平等权利，给农村优先地位。作为中国二元经济主要致因的“二元财政”这一概念能否成立？以及“‘二元财政’存在的阶段，是曾经存在?还是存在至今？还有没有研究价值？”等问题争议较大。正如黑格尔说的那样，概念在其展开的过程中就表现为理论。对于名词不断加细的定义过程就是概念展开的过程。许多重要的问题是永久性的，已经由前人的概念描述过了，没有必要再创造新的概念。所需的，应是原有概念的加细和深化^[1]。

一、文献回顾

不同于计划经济体制下,财政在国民经济处于“总管”的地位[①],市场经济条件下,财政主要发挥资源配置、收入分配和宏观调控职能。“二元财政”理论最早可以追溯到Lipton1977年提出的城市偏向的概念^[2]。所谓城市偏向，是指政府在经济社会发展过程中实施偏袒城市的政策，结果有利于城市生产者和消费者，而不利于农村居民，以获取农业剩余来补贴工业化。城市偏向政策表现在价格、财政、贸易、投资、金融等各个方面，大致可分为价格政策与非价格政策两大类。价格政策方面，由于发展中国家控制市场和设置贸易壁垒，导致农产品价格低于市场价，而城市生产的商品价格高于市场价。非价格方面的城市偏向政策首先表现在公共投资政策上，政府往往将积累剩余投资到有利于城市地区的工业或其他项目上，以加快工业化进程。其次，体现在国家的税收政策上，国家对农村居民的征税超过对同等收入的城市居民，而政府公共投资和利益分配却很少惠及乡村地区。再次，农村资金通过“金融城市偏向”流向城市。另外，政府对城市地区的医疗、保健及教育投入都要比农村地区高得多^[3]。不管是价格政策还是非价格政策，我国主要是通过财政手段实现城市偏向的。

我国学者是从21世纪初开始从二元经济发展角度来认识二元财政的。此时恰逢农民税费负担沉重，财政对农村支持不足。彭志远(2002)指出城乡二元结构制约需求，积极的财政政策可推进城乡二元结构演进^[4]，研究尚停留在财政“政策”而非“制度”对二元结构转换的推动。田明(2004)认为我国从上个世纪50年代开始在推行重工业优先发展的战略中形成的城乡二元税收制度是本世纪初乡镇财政困难和农民负担沉重的根源^[5]。虽然只是从财政收入角度来考察二元财政，但是已经认识到二元财政并非是短期、简单的政策而是根深蒂固的多种政策的结合体—“制度”。傅道忠(2004)则从城乡差距致因的角度，认为城乡居民之间在收入分配以及公共服务水平方面存在的差距,在很大程度上与我国长期推行城乡有别的二元财政政策和制度有关。从财政收入和支出两个方面,分析了其向城市居民倾斜的特征^[6]。刘方军(2005)讨论了财政在二元结构演变的五个阶段中所起的关键作用^[7]。以上的分析的着眼点都是二元经济结构，学者们多是发现了财政是二元经济结构的致因，二元财政的改善有利于二元结构的转型，但是没有定义“二元财政”的概念。

一些研究者，已经开始定义二元财政。何振一(2004)在研究中国农村财政困难时,用“公共分配的城乡二元结构”来表达“二元财政”的概念，他将其定义为“针对城市与农村政府执行职能所需要的财力,分别采取不同的动员与供给方式来满足的一种特殊的制度安排。”^[8]文峰(2004)肯定了二元财政体制的存在，他认为我国财政制度具有从农村和农业获得财政收入多，支出少的二元化特征。二元经济差距除体现在城市与农村的经济发展水平和居民收入、生活水平等方面，还体现在县乡财政状况中^[9]。

    秦海林(2007)则明确了二元财政的定义，二元财政是指在二元经济中，一国的财政收入与支出可以划分为农业和非农业两大部分，而且这两大部分在结构上具有明显的二元经济色彩。发达国家的财政，虽然也可以划分为农业和非农业两大板块，但是，由于这两部分之间的对比关系不具有二元经济的特征，所以我们不能把它视为二元财政。二元财政转换是指，农业部门的财政状况渐趋好转，如果用测度指标二元财政对比度来表示的话，则表现为它的值逐渐向1逼近^[10]。

二、二元财政的生产要素视角辨析

    财政是一国经济和政治的映射和连接点。二元财政是与中国二元经济结构共生的一种制度安排，它与二元经济互为因果，互相作用。它作为一种政治经济现象是在中国建国后的特定历史时期形成的，并存在至今。尽管，新世纪以来，我国农村社会经济改革取得很大成就，但是工农之间、城乡之间国民收入关系尚未完全理顺，国家资金、政策、制度等资源配置向城市倾斜的格局没有完全打破，即国家总体改革发展的成果在城乡和工农之间的分配有失均衡，^[11]远未达到“实现城乡基本公共服务均等化”的改革目标。

    农业税改革后，二元财政作为一种制度安排到底是否存在？笔者认为，事物的发展是一个过程，是连续的。诺斯声称，正是制度在边际上连续的演变造成了制度中正式的也是可见的规则的变迁。特别是作为渐进式改革中的一项制度，不可能短期内一下消失，一定会转换形式，或在强度上发生改变，才能通过量变达到质变。学者需要继续研究的是其强度、演变规律和将来的发展趋势。

工农业的发展都离不开资金、劳动力、土地、科技和制度创新要素，这四个要素构成了生产函数的自变量。费景汉与拉尼斯的研究表明，农业不仅为工业部门扩张提供所需劳动力，还为工业部门提供农业剩余，而且农业剩余对工业部门的扩张具有决定意义^[12]。财政是国家直接进行资金分配或引导资金投向的手段，二元财政通过对生产函数中四个要素进行城乡不平等配置，达到对农业剩余的抽取，实现城市偏向。

    （一）资金要素视角下的二元财政

    资金是二元财政实现资源由农村向城市流动的最主要最直接要素。具体的操作方法有：

        1.农产品不合理定价，隐性“剪刀差”仍存在。由开始的政府定价、“剪刀差”形式演变为现在流通不畅造成原产地“谷贱伤农”，城市农产品价格高企，农民没有从农产品价格上涨中得到应有的收益。此外，国家核定的农业劳动日工价大幅度低于农业生产领域的劳动力市场调节价，而农业劳动日工价是农产品最低收购保护价格测算的重要依据，实际上是人为的通过价格手段减少了农民应得收入,剥夺了农民的应得利益，形成新的“剪刀差”。农产品价格没有反映其应有价值，进而使农民觉得种粮划不来，抛荒耕地。

        2.农村公共产品供给投入远低于城市。在城市，应该完全由政府提供的公共品，由农民和财政共同承担；或应由政府与农民共同承担的公共品供给，完全由农民承担。

        3.农民不能有效获取财政资金。计划经济时期农村资金被抽血补充城市，而农村财政支出来源只能靠农民直接负担，即便近年来国家加大了对农村的转移支付，可是要获取财政转移支付资金，也要筹集30%-60%的自由配套资金。2006年之前的农民负担主要有农业税和各类滥摊派。农业税改革后，农民的负担主要体现在由于基层农村财政腐败造成的克扣农民征地拆迁补偿款、补贴等涉农资金，计划生育滥收费，以及农民为获得国家补贴向基层干部付出的寻租成本。

    4.财政调控引导资金投入偏向城市。通常财政资金重点投资的地方和享受财税优惠政策的项目，民间资本和金融资本就会极力跟进，财政资金会对社会资本的投向形成引导和示范作用。目前来看财政对三农投资的引导力度还是不及对城市和二三产业投资的引导。

    （二）土地要素视角下的二元财政

    土地作为农业生产的必备要素，也是二元财政抽取农业剩余的重要通道。

        1.计划经济时期。农村土地作为主要生产资料的集体化，节约了国家与个体农民高额的交易成本，为农产品统购统销制度和价格剪刀差奠定了基础，进而为尽快实现工业化资本原始积累、向城市和工业输血提供了最大便利。

        2.土地招拍挂以来。土地财政成为二元财政最突出的表现，土地财政是指以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系(邓子基2002)^[13]。与二元财政相关的土地财政具体表现在以下三个环节：首先，土地征收环节。最近十几年，城市扩张使得城郊农业用地的机会成本不断提高，大量的农业用地转换为城市建设用地。农业用地集体所有，并不能真正地代表集体内大多数成员的利益。对被征地农民的补偿标准一般都是地方政府单方面制定的。地方政府招商的区域竞争中工业用地不得不大幅度低价出让，必然会让地方政府尽量压低征地补偿，从而不可避免会侵害失地农民的财产权利。地方政府对劳工保护、社保缴纳等政策执行上往往“睁一只眼闭一只眼”，也侵害了农民工的合法权益。其次，土地出让环节。土地是地方政府招商引资的工具，地方政府竞相给工业投资者以极低的地价，甚至是零地价。由于预算约束，地方政府不得不拉高商、住用地价格以补贴工业用地，土地出让金进入成本后，最终使得非工业品尤其是住房价格被人为拉升，工业品的价格被人为压低。对外经济方面，工业品的价格优势增加了本国出口竞争力，实际上是本国失地农民补贴了国内外消费者；本国住房消费者[②]补贴了国内外工业品消费者。再次，土地使用环节。现行财税制度下，在房产的保有环节不征收房产税，也就是原来拥有住房的城市居民不用承担税负，而新移民(很大程度上是进城农民工)要成为土地出让金和各种税费的最终承担者，无疑加重了农民工在就业地城市获得可支付住房的负担，不利于农村人口永久性迁移城市和二元经济转型^[14]。

（三）劳动力要素视角下的二元财政

二元财政对于农村劳动力及其成果的占有经历了一个从直接到迂回的过程。

1.计划经济时期的直接占有。摊派在每个农民身上的劳役是节约农村财政支出的一个隐形方式，这些劳役付出主要用于农村公共工程。在大公社时期盛行的“平调风”以及“共产风”，直接占有农民的个人财产；整个计划时期以义务工和累计工的形式对农村劳动力大规模的近乎无偿的使用；以增加工分、降低工分值的形式，对社队形成一种事实上的摊派，间接占有农村资源。

2.市场经济时期，则转化为城乡劳动力同工不同酬。[③]主要表现在两个方面：首先城乡之间不同酬。农业相对于二三产业而言劳动强度大，风险大，收益低，农业劳动日工价与劳动力市场上的实际雇工价差距悬殊。而农业劳动日工价又是农产品最低收购保护价格测算的基础,直接影响农民收入。湖北省物价局课题组调查,农村农忙时的雇工工价一般是每天50元另加两餐饭,青壮农民进城务工的日均收入多在70元以上,而确定粮食种植人工成本的标准即“劳动日工价”却只有18.8元(湖北省2008年标准)^[15]。此外，社会保障水平的不同也带来实质上的城乡同工不同酬。在保障水平上，城乡居民基本养老保险金与城镇企业职工养老保险金之间，城镇职工医疗保险和新农合之间，以及工伤、失业、生育保险的城乡覆盖之间都有很大差距。所以，农民选择退出农业，到城市打工。其次，进城农民工和城市职工不同酬。原劳动和社会保障部通过对43家大型国有企业调查发现，不少企业同一部门相同职称、同等能力、干相同活的编制外农民工与编制内城镇正式工的收入差距少则5倍，多则10倍^[16]。有研究表明根据2011年数据，城镇居民的年工资性收入比务工农民高出10620.54元，在控制年龄、性别、教育程度、职业性质以及工作单位等可能影响就业人员工资的变量后在城乡劳动力常见的9个就业行业里，仅因户籍的差异，城镇居民的年工资收入比务工农民至少高5000元^[17]。

3.城乡迁移人口公共产品供给主客体不对称。经济形势好的时候，城市能为农民工创造大量就业岗位，经济形势不景气的时候，农民工不得不回乡。由于公共产品供给缺失和高房价导致转移成本较高，进城务工的农民不能真正成为城市市民，这部分人贡献于城市经济，而公共产品的供给却需要由薄弱的农村财政来负担。

   （四）制度视角下的二元财政

相对于城市而言，农村的财政管理是相对落后、不透明的。秦晖总结的“黄宗羲定律”说：历史上的税费改革不止一次，但每次税费改革后，由于当时社会政治环境的局限性，农民负担在下降一段时间后又涨到一个比改革前更高的水平，即“积累莫返之害”。能否走出“黄宗羲定律”怪圈不能靠传统的生产要素，只能靠制度。制度是能够改造传统农业的新要素，也是管理好资金、劳动力、土地流向的要素之要素，包括财政体制、财政主体、财政分权、财务管理等。

    建国之初，国家财政困难，为平衡财政收支，财政体制高度统一，收入层层上解，支出层层下拨。1951年财政状况好转后，改为三级财政。随后农村经济从个体农业不断集体化，1958年发展成人民公社体制，为统购统销制度奠定了基础。[④]1982年把由农村人民公社行使的行政职权转归乡政府，1985年建立乡镇一级财政制度，并规定对乡镇实行财政包干制度。1994年实行分税制财政管理体制，在制度上赋予乡级财政以合法地位，并明确了乡级财政的收支范围。但是财政层级越低，财政的分享比例就越低，所以作为层级底端——四、五级财政的县乡基层财政收入压力加大。并且政府间的财政分权有一定模糊性和重叠性，上级往往倾向于下压支出责任。纵向不平衡首先会带来不同层级政府的“财力非均衡效应”；一级级不断“授权卸责”，在预算内和预算外收入无法满足支出的情况下，农村开始各种集资、摊派、罚款等，最终造成农民的负担。由于中国缺乏地方政府基于本地百姓的向下问责制，地方政府还倾向于将转移支付用于无效人员开支，而非用于“三农”、教育、社保、卫生等支出。

现行的“市管县”体制有明显的城市倾向，县作为地级市的行政附属单位，主要为市服务，市依靠行政权力，侵占县及农村地区利益的现象非常普遍。在目前财政转移支付和分税制体制下，地市级成了抽水机，为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，一些大的项目也安排在市区，从而进一步拉大城乡差距。同时，市也依靠行政权力，将财政收支压力层层分解，一直压倒基层农村。根据公共选择理论，政府官员作为理性"经济人"，其公共决策会围绕最大化自身利益——能让居民与上级官员感知到自己的政绩，以达到晋升的目的。公共品在城市的生产成本低于农村地区，见效快。一些市为了短期内出政绩，往往集中县财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市卡县”、“市吃县”的局面，县在市的行政压力下，又将财政压力层层分解到乡镇与村，成为农民负担沉重的体制性根源之一。2002年开始的财政省管县的改革目的是为了推动管理重心下移，建立农村运转经费保障机制。然而在实际改革中，由于试点县的行政区划维持不变，省直管以后的县和原辖市仍为上下级，县里的工作仍然需要两面周旋协调，分散了精力，增加了工作难度。

乡镇财政所是我国农村基层财政主体，承担着代理、监督乡镇机关和村级组织财务的重任。近年来，随着各种民生资金、财政专项拨款源源不断注入基层，不少乡镇财政所财务管理混乱，屡屡发生挪用资金、冒领补贴、胡乱开支等腐败案件。乡村财政乱象，不仅严重损害一方民生，导致很多农民生活、生产困难，也是造成党群、干群关系紧张的重要原因。从农业的属性上来看，农业是弱质产业，农业生产的监管成本高，农产品生产的某一个环节监管不到位，都可能造成巨大的损失；相应的与农业生产密切联系的农村财政资金使用的监管成本也很高。从监管层面看，在财政问题上，农民与市民相比在与政府的博弈中，经常处于信息不对称的弱势地位，于是自下而上的监管不足；另一方面农村基层工作，“上头千根线，下头一根针”，每一户农户的情况只有基层干部最清楚，上级机关很难摸清每一户的具体情况，因而自上而上的监督也不足。如何有效监管资金，使每一笔涉农补贴都用到实处，最大限度地保障农户利益，是提高农村财政效率的根本保障。

三、二元财政阻碍二元经济转型

    正是通过上述四个要素，财政城乡资源配置、城乡收入分配和宏观调控三个职能发生作用，继而影响生产函数，影响劳动力转移，从而作用于二元经济。四个要素正是二元财政发挥作用的着力点，而财政的三个职能则是二元财政发挥作用的途径和手段。通过以上分析可以看出，二元财政的变迁，经历了一个由显性到隐性的过程。计划经济时期，二元财政是直接占有索取农村资金、土地和劳动力及其产出成果，而市场经济时期则更多地以隐蔽的手段对这三个要素采取城乡差别政策，继续获取农村资源并倾向于城市配置。制度要素也经历了一个由强硬直接到约束无力的过程。但财政终究没有摆脱城乡二元结构的束缚。按照现代财政学的经典分析范式，公平和效率是财政的两大目标，效率即资源配置，公平即收入分配。追逐效率是资金的天性，即便是财政资金也是如此，投入产出较高的城市是政府作为经济人的理性选择。只有当农村掣肘城市的发展时，政府才会采取措施阻止城市偏向的资源配置。有失公平的城乡收入分配更是直接使农民利益受损，阻碍农民福利的提升，迫使农民退出农业生产，危害国民经济的根基。而宏观调控更多的是示范和引导非财政资金的投向，从而发生比初始二元财政更大的杠杆作用力，扩大城乡差距，阻碍二元经济转型。

图1  二元财政对二元经济作用机理

四、二元财政改革的难点与展望

二元财政改革的难点还是在于机制和体制的障碍，要从根本上改革财政分权。我国城乡利益分配大体从帕累托改进阶段进入到卡尔多—希克斯改进，二元财政的改革不仅涉及到横向城乡之间的利益补偿，也涉及到纵向不同层级政府间的利益补偿。虽然从总体上来讲，只有二元经济转型跨越中等收入陷阱，才有可能实现经济的发展，继而实现社会财富和社会价值的最大化。但是农民—集体—城市—地方—中央之间复杂的谈判成本还是较高的，而且改革还要受到财政分配的正义原则，以及社会主义国家共同富裕的价值观约束。如何在公平和效率之间找到一个平衡点，建立新的财税制度，是二元财政改革成功的关键所在。创新农村财政的管理体制，是实现城乡基本公共服务均等化的一个重要任务和手段。

二元结构转型的核心是人口的转移。与之相对应二元财政的核心是要实现城乡公共服务的均等化，缩小城乡差距，实现人人共享改革成果的资源配置制度。在中国这样的人口大国，恐怕很难靠人口向大城市集中解决二元经济转型问题。即便强制农民成为市民，如果农民没有接受到和城市居民一样的公共服务和社会保障，只能在城市中形成一个新的贫困群体，二元经济的转型也不能算真正完成。可喜的是，现今我国已出现城镇郊区化、逆城镇化现象。未来二元财政改革的重点是既要做好农民工融入城市的工作，也要做好城市居民走入乡村休闲和经营的工作，助力一三产业融合，真正实现马克思恩格斯所主张的“消除旧的社会分工，消灭城乡差别”。

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